新時(shí)期地方政府城投公司的轉(zhuǎn)型之路

王彩娜 武漢碧水集團(tuán)有限公司

一、研究背景

城投企業(yè)是指地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)通過(guò)財(cái)政撥款或者是注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)的設(shè)立，以準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、公益性項(xiàng)目投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)為主，同時(shí)從事經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)的獨(dú)立法人實(shí)體。一般來(lái)說(shuō)，城投企業(yè)指的就是從事公益性(基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)與整理等)和準(zhǔn)公益性業(yè)務(wù)(公共交通、水利、供電供熱等)的地方國(guó)企[1]。

我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)的產(chǎn)生大約是在20 世紀(jì)90年代初，在當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠中央政府的資金。但是僅靠國(guó)家來(lái)承擔(dān)這些公共項(xiàng)目建設(shè)顯然是不合理的，于是大量的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目就開始分?jǐn)偨o各地政府。在這個(gè)背景下，為了解決地方政府的融資問(wèn)題，承接政府和市場(chǎng)的第三方投融資平臺(tái)——地方政府投融資平臺(tái)便應(yīng)運(yùn)而生[2]。

隨著城市發(fā)展進(jìn)程的推進(jìn)，地方政府融資平臺(tái)公司開始面臨轉(zhuǎn)型這一問(wèn)題。以往的政府融資平臺(tái)以土地開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性項(xiàng)目為主，盈利性較差。而近年來(lái)，城投企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模擴(kuò)張很快，這說(shuō)明了城投企業(yè)正在飛速發(fā)展，其綜合實(shí)力也在不斷增強(qiáng)。隨著城市的不斷發(fā)展升級(jí)，城投企業(yè)難以繼續(xù)保持之前的高速發(fā)展模式，需要從單純的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段向著城市功能完善階段甚至是產(chǎn)業(yè)升級(jí)引導(dǎo)階段轉(zhuǎn)型。城投公司若想在市場(chǎng)化的浪潮中站穩(wěn)腳跟，就必須探索自己的發(fā)展之路以及未來(lái)的轉(zhuǎn)型方向。本文從分析城投企業(yè)產(chǎn)生的背景、發(fā)展歷程入手，旨在探索和分析城投企業(yè)存在及繼續(xù)發(fā)展下去的價(jià)值，發(fā)現(xiàn)城投企業(yè)轉(zhuǎn)型中遇到的困境并積極尋找應(yīng)對(duì)之策。

二、城投企業(yè)的發(fā)展歷程

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)城市的建設(shè)發(fā)展有著極其重要的意義，它是一個(gè)城市賴以建設(shè)和發(fā)展的重要基礎(chǔ)，同時(shí)也對(duì)城市未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了保障作用。為了適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和城市的快速建設(shè)，許多城市已經(jīng)設(shè)立了政府性投融資平臺(tái)公司。中國(guó)城市的發(fā)展階段大致可以分為三類：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段、城市功能完善階段和產(chǎn)業(yè)升級(jí)引導(dǎo)階段。

城市發(fā)展的初期主要是負(fù)責(zé)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，在這一時(shí)期體現(xiàn)了一個(gè)城市從無(wú)到有的建設(shè)。這個(gè)時(shí)期的城投企業(yè)發(fā)展重點(diǎn)在于城市規(guī)劃、融資與基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)。承擔(dān)城市建設(shè)中的公益性項(xiàng)目，比如，土地整治(即土地一級(jí)開發(fā)，涉及土地拆遷、農(nóng)用地征收、三通/五通/七通一平、建設(shè)用地指標(biāo)覆蓋等具體業(yè)務(wù))，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(主要包括城市能源建設(shè)、水設(shè)施建設(shè)、交通設(shè)施建設(shè)、通訊設(shè)施建設(shè)、環(huán)境設(shè)施建設(shè)等)，公共事業(yè)(主要包括城市公交、地鐵運(yùn)營(yíng)、高速公路、自來(lái)水、燃?xì)?、供暖、垃圾處理等業(yè)務(wù))。目前，中國(guó)快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程已開始逐步放緩，大部分的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)日趨完善，所以純粹的開發(fā)性業(yè)務(wù)已經(jīng)十分少見了，公共事業(yè)在城投企業(yè)業(yè)務(wù)中的占比有所增加。這些類似于土地整理，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)等公益性很強(qiáng)的業(yè)務(wù)，往往具有很強(qiáng)的政策導(dǎo)向性和政府補(bǔ)貼依賴性，其盈利能力很差。

城市發(fā)展的第二階段就是城市功能完善階段，此時(shí)的城投企業(yè)轉(zhuǎn)型為城市運(yùn)營(yíng)類城投企業(yè)。這一階段大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)完成，城市需要向著更高的目標(biāo)發(fā)展，發(fā)展重點(diǎn)轉(zhuǎn)向完善城市功能，提升城市質(zhì)量。

城市發(fā)展的第三階段是產(chǎn)業(yè)升級(jí)引導(dǎo)階段，在該階段中城市功能已經(jīng)相對(duì)完善，可以開始考慮通過(guò)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和配套設(shè)施的提升來(lái)提升該城市未來(lái)的產(chǎn)業(yè)地位和可持續(xù)發(fā)展能力。所以在這個(gè)階段的城投企業(yè)工作重點(diǎn)在于產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和投資發(fā)展。經(jīng)過(guò)城市功能完善這第二階段，城投企業(yè)基本上已經(jīng)形成了一定的市場(chǎng)盈利能力，積累了資產(chǎn)與資源。想要繼續(xù)推進(jìn)城市的發(fā)展，就可以把工作重心轉(zhuǎn)移到投資方面，開始引導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級(jí)，形成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，只有提升自己的核心競(jìng)爭(zhēng)力，才能保證在市場(chǎng)的浪潮中不斷前進(jìn)。而主要的投資業(yè)務(wù)分為三類：一是任務(wù)型投資，即是由上級(jí)政府主體下達(dá)的任務(wù)型投資，如企業(yè)混改、企業(yè)紓困等。二是金融投資，主要指利用企業(yè)資金進(jìn)行債券、股票等金融證券類投資。三是產(chǎn)業(yè)投資，主要指城投企業(yè)通過(guò)直接股權(quán)投資或基金運(yùn)作等方式主動(dòng)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)投資。投資業(yè)務(wù)產(chǎn)生的收益將會(huì)成為企業(yè)盈利的重要組成部分，但是投資性業(yè)務(wù)對(duì)城投企業(yè)及其地區(qū)的要求較高，需要有長(zhǎng)期的積累與能力搭建，并非所有的城投企業(yè)都可以發(fā)展到這一步。

隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施完善化進(jìn)程的完成，基礎(chǔ)的城投企業(yè)開始顯得力不從心，在發(fā)展過(guò)程中也逐漸出現(xiàn)了各種各樣的問(wèn)題，比如，對(duì)政府依賴性過(guò)高，自身盈利能力不足，以及公司管理能力低下等等。許多原始城投企業(yè)也正在面臨可能消亡的局面，但是城投企業(yè)并不僅僅是個(gè)簡(jiǎn)單的投融資平臺(tái)，其存在也對(duì)中國(guó)的發(fā)展起到了一定的作用。在高質(zhì)量發(fā)展背景下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，城市發(fā)展逐漸升級(jí)，城投企業(yè)的職能定位亟需轉(zhuǎn)換，不主動(dòng)謀求轉(zhuǎn)型發(fā)展難免會(huì)導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)困難最終被整合甚至是消失。隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)降速提質(zhì)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，地方政府“大拆大建”的時(shí)代也基本結(jié)束[3]。城投企業(yè)通過(guò)行使傳統(tǒng)的基建投資和土地開發(fā)等職能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的粗放型模式也難以為繼，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力的轉(zhuǎn)換對(duì)城投企業(yè)的未來(lái)職能定位和發(fā)展模式提出了新的要求。城投企業(yè)轉(zhuǎn)型既是服從國(guó)家戰(zhàn)略需要，又是自身可持續(xù)發(fā)展的必然選擇[4]。

三、城投企業(yè)目前的發(fā)展現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

(一)城投公司發(fā)展現(xiàn)狀

按照中國(guó)城市發(fā)展研究會(huì)城市建設(shè)投融資研究專業(yè)委員會(huì)、現(xiàn)代咨詢、城投網(wǎng)的聯(lián)合統(tǒng)計(jì)，在2022年全國(guó)城投公司總資產(chǎn)排行榜的281 家城投公司中，天津城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資集團(tuán)有限公司、北京基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司、上海城投(集團(tuán))有限公司總資產(chǎn)規(guī)模繼續(xù)名列前三名，總資產(chǎn)規(guī)模均超過(guò)7 000 億元。上榜100 強(qiáng)企業(yè)總資產(chǎn)合計(jì)為17.07萬(wàn)億元，同比去年增長(zhǎng)了1.61萬(wàn)億元；百?gòu)?qiáng)企業(yè)入圍門檻為829.48 億元，同比上年提高了144.92 億元。

從資產(chǎn)規(guī)模來(lái)看，中國(guó)城投公司100 強(qiáng)中有4 家企業(yè)資產(chǎn)超過(guò)五千億元，有13 家企業(yè)資產(chǎn)在2 000 億元與5 000億元之間，有65 家城投企業(yè)資產(chǎn)總額在1 000 至2 000 億元之間，只有18 家資產(chǎn)總額在1 000 億元以下。

總體來(lái)說(shuō)，城投公司的發(fā)展趨勢(shì)良好。因?yàn)閺?020年以來(lái)新冠疫情的爆發(fā)，使得基礎(chǔ)建設(shè)的重要性凸顯了出來(lái)，良好的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會(huì)為居民的生活水平提供強(qiáng)有力的保障，所以發(fā)展城投企業(yè)的重要性不言而喻。但是受疫情影響，政府的財(cái)政壓力增大，需要投入大量資金用于疫情防控，而用于城投公司的資金會(huì)有所縮減，這也體現(xiàn)出了城投公司迫切需要轉(zhuǎn)型發(fā)展。城投公司需要發(fā)展自己的市場(chǎng)業(yè)務(wù)，提高自己的盈利能力。

(二)城投企業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中存在的問(wèn)題

1.缺乏長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，戰(zhàn)略安排不夠明確

不少的城投企業(yè)只是作為政府職能的延伸，主要服從于政府的決策和安排而缺乏自身規(guī)劃和自主決策能力，能長(zhǎng)期發(fā)展的市場(chǎng)業(yè)務(wù)匱乏，所以可能會(huì)隨著政府項(xiàng)目的完成結(jié)束而衰落。而隨著轉(zhuǎn)型的發(fā)展推進(jìn)，政府和企業(yè)也將會(huì)進(jìn)一步分離，城投企業(yè)將會(huì)失去“背靠政府，面向市場(chǎng)”的優(yōu)勢(shì)，開始直面市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。在競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)環(huán)境下，城投企業(yè)需面對(duì)制度改革、戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。

2.缺乏資產(chǎn)戰(zhàn)略布局規(guī)劃，市場(chǎng)化程度不夠高

城投企業(yè)主要由地方政府和事業(yè)單位等設(shè)立，經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源非常單一，可能無(wú)法滿足償債的要求。而且城投企業(yè)的資產(chǎn)中，基于代建項(xiàng)目形成的存貨、政府應(yīng)收賬款等回款速度較慢的資產(chǎn)占比較大，無(wú)法形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流。另外，城投企業(yè)在公共事業(yè)業(yè)務(wù)方面，主要業(yè)務(wù)聚集在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)與整理、城市公交、地鐵運(yùn)營(yíng)、水利、供熱供暖等方面。大多數(shù)基本上屬于公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，盈利能力較差，還可能會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模虧損現(xiàn)象，極度依賴政府補(bǔ)貼。

3.缺乏市場(chǎng)化專業(yè)人才，體制機(jī)制不夠靈活

在傳統(tǒng)城投企業(yè)中，高層管理人員通常是由當(dāng)?shù)卣上聛?lái)的行政管理人員，這些管理人員習(xí)慣于政府行政的辦事風(fēng)格，辦事較為保守嚴(yán)謹(jǐn)。而對(duì)于更加考驗(yàn)靈活性和應(yīng)變反應(yīng)能力的市場(chǎng)化業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)較為生疏，專業(yè)方面的知識(shí)較為缺乏。所以他們?cè)谑袌?chǎng)運(yùn)營(yíng)指導(dǎo)工作中可能難以適應(yīng)，在管理人員方面往往會(huì)套用政府機(jī)關(guān)的管理模式[5]。市場(chǎng)化企業(yè)的管理模式顯然與政府行政管理模式是不同的，且差異較大。如果死板地按照政府管理模式進(jìn)行人員管理，可能會(huì)導(dǎo)致管理工作與實(shí)際運(yùn)行相脫離，使得城投企業(yè)的發(fā)展受到制約。城投企業(yè)在市場(chǎng)活動(dòng)中受到嚴(yán)格的管理制度的限制，也會(huì)不利于企業(yè)的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。這些都可能會(huì)導(dǎo)致城投企業(yè)缺乏生機(jī)活力，而一個(gè)好的市場(chǎng)化企業(yè)非常需要其工作人員充滿生機(jī)活力及創(chuàng)造力等性質(zhì)，這樣更有利于項(xiàng)目推進(jìn)及企業(yè)發(fā)展。部分地方政府對(duì)于薪酬管理和人員晉升方面的制度不夠完善，不能起到激勵(lì)作用，導(dǎo)致企業(yè)員工在工作中缺乏積極性，沒(méi)有形成良性競(jìng)爭(zhēng)，甚至可能會(huì)出現(xiàn)應(yīng)付手頭工作、消極怠工等現(xiàn)象，導(dǎo)致城投企業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢。還可能會(huì)因?yàn)闀x升制度不夠明確而留不住優(yōu)質(zhì)人才，企業(yè)缺乏新鮮血液及技術(shù)型人才，沒(méi)有充足的人力資源支撐，企業(yè)將難以繼續(xù)向好發(fā)展[6]。

四、城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路

(一)保持基礎(chǔ)建設(shè)的優(yōu)勢(shì)

城投企業(yè)應(yīng)該繼續(xù)完成我國(guó)的城市基礎(chǔ)建設(shè)及改造，我國(guó)很多城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍不夠完善，任務(wù)仍然很艱巨。城投企業(yè)要繼續(xù)發(fā)揮自己在基礎(chǔ)建設(shè)板塊的優(yōu)勢(shì)，持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)業(yè)務(wù)。要明確自己的核心業(yè)務(wù)，找到自己的轉(zhuǎn)型方向，圍繞主要業(yè)務(wù)進(jìn)行深化改革，不在不具備優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域過(guò)多投入，緊緊圍繞主營(yíng)業(yè)務(wù)做大做強(qiáng)做優(yōu)，不斷提高自己的核心競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展質(zhì)量，提升盈利水平。在完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的條件下進(jìn)行升級(jí)改造，提升城市的服務(wù)功能，積極主動(dòng)謀劃城市的重大項(xiàng)目[7]。

(二)加快市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型

城投企業(yè)想要轉(zhuǎn)型，想要繼續(xù)在市場(chǎng)上存活下去，就需要擺脫固有思維，積極經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)業(yè)務(wù)，增強(qiáng)自己的拓展業(yè)務(wù)能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，向著市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，不能長(zhǎng)期讓政府的行政思維在企業(yè)經(jīng)營(yíng)中占據(jù)主要位置。逐步推動(dòng)任務(wù)型和市場(chǎng)化業(yè)務(wù)之間的平衡，大力發(fā)展房地產(chǎn)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)、資產(chǎn)管理、城市服務(wù)等經(jīng)營(yíng)性的業(yè)務(wù)。提高自身的自主經(jīng)營(yíng)能力，改變目前依靠政府資金完成基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的現(xiàn)狀。

(三)緊跟國(guó)家政策

為可持續(xù)發(fā)展，城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。首先要抓住機(jī)遇，關(guān)注國(guó)家有關(guān)國(guó)企改革的政策，把握政策紅利，了解我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展走勢(shì)，探索適合自己的轉(zhuǎn)型發(fā)展新模式，不斷提高企業(yè)活力和核心競(jìng)爭(zhēng)力，加速戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

(四)完善組織結(jié)構(gòu)

要注意企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)，建立健全的機(jī)構(gòu)設(shè)置，為后續(xù)穩(wěn)定的運(yùn)營(yíng)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，避免讓經(jīng)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)管理壓力在企業(yè)后續(xù)發(fā)展中有所影響。集團(tuán)應(yīng)盡快進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)改革，實(shí)行扁平化管理，提升集團(tuán)管理運(yùn)行效率，為轉(zhuǎn)型升級(jí)提供重要的組織支撐。一方面，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型有利于減少平臺(tái)公司在融資過(guò)程中受到的監(jiān)管限制，如銀行對(duì)于政府性項(xiàng)目貸款難度較大等；另一方面，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型有利于壯大企業(yè)資本實(shí)力，增加企業(yè)現(xiàn)金流和凈利潤(rùn)，提升自身造血能力，降低融資成本和融資難度。轉(zhuǎn)型方向可以向下游產(chǎn)業(yè)鏈延申；或是向公用事業(yè)類企業(yè)轉(zhuǎn)型。

(五)充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)

要運(yùn)用時(shí)代優(yōu)勢(shì)，把現(xiàn)代化信息技術(shù)和傳統(tǒng)業(yè)務(wù)相結(jié)合，利用互聯(lián)網(wǎng)對(duì)公司員工進(jìn)行高效的動(dòng)態(tài)管理。現(xiàn)在的市場(chǎng)環(huán)境變化非常迅速，要想緊跟時(shí)代隊(duì)伍，企業(yè)就需要不停學(xué)習(xí)吸收外界知識(shí)來(lái)增強(qiáng)自身水平，提高自己的核心競(jìng)爭(zhēng)力。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)可以從外界獲取知識(shí)信息，并在企業(yè)內(nèi)部建立知識(shí)共享平臺(tái)，保證信息資源的共享性，更好地實(shí)現(xiàn)企業(yè)的升級(jí)轉(zhuǎn)型[8]。

五、結(jié)語(yǔ)

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)期，作為地方政府融資平臺(tái)的城投公司，也必須順應(yīng)時(shí)代需求，從單純的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向更高的層次的市場(chǎng)化主體轉(zhuǎn)型。本文闡述了城投企業(yè)產(chǎn)生的發(fā)展歷程，探討了轉(zhuǎn)型中地方政府融資平臺(tái)需解決的難題以及轉(zhuǎn)型發(fā)展的階段。并進(jìn)一步提出“固本培新”的發(fā)展建議，即圍繞主業(yè)，深化改革，提升企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，把握時(shí)代需求，轉(zhuǎn)型新領(lǐng)域，力求新突破，讓平臺(tái)公司借助市場(chǎng)的考驗(yàn)和洗禮，進(jìn)一步發(fā)展壯大?！?/p>