我國金融監(jiān)管體制改革跨越式推進

文/連平 編輯/孫艷芳

2023年3月是我國金融發(fā)展史上值得記憶的重要時刻。國家公布了一系列金融領(lǐng)域改革舉措，涉及金融決策和領(lǐng)導(dǎo)機制以及金融監(jiān)管實施的制度安排，推出了金融監(jiān)管體制重大變革，應(yīng)當引起高度關(guān)注。

金融決策和監(jiān)管體制發(fā)生重大變革

從建國到改革開放之前，我國金融業(yè)由行政主導(dǎo)，管理體制高度集中。1979—1992年，中國人民銀行逐步剝離商業(yè)銀行職能，獨立行使中央銀行職能；同時負責金融體系的監(jiān)管工作，推動和維護我國金融系統(tǒng)穩(wěn)定發(fā)展。1992—2003年，按照國務(wù)院《關(guān)于金融體制改革的決定》，中國人民銀行繼續(xù)劃轉(zhuǎn)了政策性銀行業(yè)務(wù)，證監(jiān)會（1992年）、保監(jiān)會（1998年）、銀監(jiān)會（2003年）相繼成立，分業(yè)監(jiān)管體制逐步確立。2003—2017年，“一行三會”分業(yè)監(jiān)管格局不斷完善，金融監(jiān)管水平持續(xù)提升。2017—2022年，為進一步深化金融監(jiān)管體制改革，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（2017年）成立，銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并，成立銀保監(jiān)會（2018年），形成了“一委一行兩會”的監(jiān)管格局。2023年3月10日，十四屆全國人大一次會議審議批準國務(wù)院機構(gòu)改革方案，決定在銀保監(jiān)會基礎(chǔ)上組建國家金融監(jiān)督管理總局（下稱“金監(jiān)總局”），統(tǒng)一負責除證券業(yè)以外的金融業(yè)監(jiān)管工作，不再保留銀保監(jiān)會。2023年3月16日，《黨和國家機構(gòu)改革方案》公布，決定組建中央金融委員會和中央金融工作委員會。這是我國金融監(jiān)管體制邁向更加完善的重要一步。

從歷史沿革來看，我國金融監(jiān)管體制經(jīng)歷了改革不斷深化、特點鮮明的兩個演變時期。從改革開放初期至2017年，可以說是金融監(jiān)管體制改革的第一階段，其體制上外在特征表現(xiàn)為“由統(tǒng)向分”。這種體制變化的核心內(nèi)涵是為了適應(yīng)我國金融業(yè)在廣度和深度上迅速發(fā)展的要求，形成分業(yè)監(jiān)管的體制架構(gòu)，并不斷加以強化和精細化，以推進和保障金融業(yè)的平穩(wěn)健康發(fā)展。從2017年至今可以說是金融監(jiān)管體制改革的第二階段，其體制的外在特征是“由分向統(tǒng)”。這一階段體制變化的核心內(nèi)涵是為了適應(yīng)在分業(yè)監(jiān)管日趨成熟的基礎(chǔ)上、在大資管和信息化發(fā)展的背景下，金融業(yè)與日俱增的融合發(fā)展趨勢。

近日，黨中央決定組建中央金融委員會，設(shè)立中央金融委員會辦公室，不再保留國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會及其辦事機構(gòu)。中央金融委員會承擔金融穩(wěn)定和發(fā)展的頂層設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實，對金融領(lǐng)域重大改革、重大問題等進行研究審議。金融是國家重要的核心競爭力，金融安全是國家安全的重要組成部分，金融制度是經(jīng)濟社會發(fā)展中重要的基礎(chǔ)性制度。金融業(yè)具有很強的復(fù)雜性、外部性和關(guān)聯(lián)性，黨中央設(shè)立金融領(lǐng)域決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，凸顯了黨中央對我國金融穩(wěn)定發(fā)展的高度重視，有助于加強黨對金融工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。黨中央金融決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)設(shè)立，將成為中國式現(xiàn)代化的重要制度特征之一。

金融監(jiān)管體制改革循序深化

本輪金融監(jiān)管體制改革以組建金監(jiān)總局為核心內(nèi)容，體現(xiàn)了一系列深邃的改革思路。一是宏觀調(diào)控職能與金融監(jiān)管職能相分離的改革思路。40多年來，我國金融改革基本遵循了這兩項職能分離的原則。這次改革將原本為央行擔當?shù)慕鹑诳毓晒颈O(jiān)管和金融消費者保護兩項職能劃歸新成立的金監(jiān)總局，即清晰體現(xiàn)了這種改革思路。因為無論是金融控股公司日常監(jiān)管還是金融消費者保護，都不在宏觀調(diào)控應(yīng)有的范圍之內(nèi)；相反卻是金融監(jiān)管的對象和內(nèi)容。即使央行依然會對金融控股公司和金融集團的某些方面開展針對性的監(jiān)管，也主要是從系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的角度實施，其最終目的還是為了有效實施宏觀調(diào)控。這項改革將有助于央行剝離與宏觀調(diào)控不相匹配的職能，使之專心致志地做好其本職工作；進一步理順宏觀調(diào)控和金融監(jiān)管的職能，推動相關(guān)主管部門更好地履行相關(guān)職責，更有效地服務(wù)實體經(jīng)濟和防控金融風險。

二是理順和提升金融監(jiān)管功能、實現(xiàn)監(jiān)管統(tǒng)一和全覆蓋的改革思路。從功能上看，組建金監(jiān)總局想要實現(xiàn)的重要目標是理順監(jiān)管職能和監(jiān)管全覆蓋。我國監(jiān)管體制雖經(jīng)多次改革，但職能未能合理安排的問題長期存在。如這次調(diào)整的兩項監(jiān)管職能，即金控公司日常監(jiān)管和消費者權(quán)益保護。央行為了做好宏觀調(diào)控，需要監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)。金融控股公司通常具有較大的規(guī)模，且通常擁有一批在不同金融領(lǐng)域開展經(jīng)營活動的金融機構(gòu)。將金控公司的日常監(jiān)管納入金監(jiān)總局之下，有助于對金控公司及其子公司進行系統(tǒng)和整體性地監(jiān)管，更為有效地識別、防范可能出現(xiàn)的金融風險。該職能的調(diào)整有助于避免“監(jiān)管重疊”現(xiàn)象。

經(jīng)過多年的發(fā)展，我國財富管理行業(yè)持續(xù)快速成長，目前由各類金融機構(gòu)打理的居民財富總量已達到約130萬億元人民幣。資管新規(guī)實施后，理財產(chǎn)品剛性兌付被打破，投資門檻大幅降低，產(chǎn)品種類不斷豐富，產(chǎn)品凈值波動加大。而與之不相匹配的是大部分投資者缺乏金融理財知識、投資經(jīng)驗不足，市場非法集資、金融詐騙時有發(fā)生，金融消費者的權(quán)益需要切實加強保護。而要達到這個目的，關(guān)鍵是要監(jiān)管好提供金融產(chǎn)品和專業(yè)服務(wù)的金融機構(gòu)。很顯然，將這項職能交由金監(jiān)總局來實施是比較合理的，政策協(xié)調(diào)成本也相應(yīng)較低。這次職能調(diào)整，有利于統(tǒng)一相關(guān)制度制定，針對性地開展金融監(jiān)管，有效打擊金融違法犯罪活動，更好地保護金融消費者的合法權(quán)益。

本次改革組建金監(jiān)總局，統(tǒng)一負責除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管，在很大程度上實現(xiàn)了監(jiān)管全覆蓋。這意味著未來創(chuàng)新金融業(yè)務(wù)和新的金融業(yè)態(tài)均處在該總局的監(jiān)管范圍之中，因而可以避免過去曾經(jīng)出現(xiàn)的“監(jiān)管空白”現(xiàn)象。改革有助于金融監(jiān)管落到實處，從金融創(chuàng)新一開始就開展有效的監(jiān)管；有助于管理和控制金融創(chuàng)新伴隨而來的風險隱患，真正實現(xiàn)金融監(jiān)管全覆蓋；可以更加系統(tǒng)地開展金融監(jiān)管，使各個不同金融領(lǐng)域包括銀行、信托、保險、租賃等的監(jiān)管更加協(xié)調(diào)、有機結(jié)合。通過這次改革，在金融監(jiān)管職能更加清晰、更好理順的基礎(chǔ)上，進一步強化機構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管和持續(xù)監(jiān)管，更好地防范、處置和化解系統(tǒng)性和局部性金融風險。

三是理順和優(yōu)化地方金融監(jiān)管功能的改革思路。改革開放以來，隨著地方金融快速發(fā)展和金融監(jiān)管未能全覆蓋，具有地域特點的金融問題逐步顯現(xiàn)。地方政府設(shè)立的、主要具有服務(wù)性質(zhì)的地方金融部門遂被賦予了地方金融機構(gòu)與業(yè)態(tài)監(jiān)管的職責，在一定程度上起到了控制金融風險積累和傳播的作用。近年來地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管部門在金融監(jiān)管領(lǐng)域發(fā)揮了不可忽視的作用，有助于避免出現(xiàn)監(jiān)管真空、保一方金融平安。但地方政府設(shè)立的金融部門金融發(fā)展職責與金融監(jiān)管職責集于一身，容易造成利益沖突與行為扭曲。金融監(jiān)管職能往往潛在地成為地方配置金融資源的手段；既對金融監(jiān)管法治正常運作帶來不利影響，又不利于地方金融市場運行和地方實體經(jīng)濟發(fā)展。在實際運作過程中，地方金融監(jiān)管部門往往過于注重調(diào)配金融資源以支持本地經(jīng)濟金融發(fā)展，而容易忽視金融風險的防控。尤其是當兩者目標出現(xiàn)矛盾沖突時，往往會在一定程度上放松監(jiān)管要求，甚至導(dǎo)致人為的監(jiān)管空白。再者，地方金融監(jiān)管部門專業(yè)人才通常較為不足，其監(jiān)管能力與日益復(fù)雜的金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)不相匹配。

此次改革統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融管理部門與地方派出機構(gòu)職能設(shè)置，地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管部門專司監(jiān)管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子，實現(xiàn)地方金融發(fā)展職能與金融監(jiān)管職能的分離。這意味著地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機構(gòu)將剝離調(diào)配金融資源支持地方經(jīng)濟的職能。這項改革有助于理順中央和地方兩類監(jiān)管機構(gòu)的職能，分清監(jiān)管主次；有利于在一定程度上增強地方金融監(jiān)管能力，更有效地防止出現(xiàn)“監(jiān)管空白”；有助于地方金融監(jiān)管部門提升其監(jiān)管專業(yè)性，更好防范和化解地方市場的金融風險。為更好地理順和加強地方金融監(jiān)管功能，未來仍有進一步推進相關(guān)改革的空間。