建國以來林業(yè)政策變遷：演變階段與特征分析

郭鵬 郭佳奇

摘要：森林資源與人類生存發(fā)展息息相關(guān)，加強(qiáng)森林資源保護(hù)和環(huán)境治理是實(shí)現(xiàn)中國生態(tài)文明建設(shè)及“五位一體”戰(zhàn)略布局的重要舉措。為進(jìn)一步完善中國林業(yè)政策，促進(jìn)林業(yè)發(fā)展，本文基于間斷均衡理論和公共政策變遷理論，結(jié)合PET模型，借助質(zhì)性分析軟件Nvivo11分析了52項(xiàng)林業(yè)政策文本。分析結(jié)果顯示，1949年以來中國林業(yè)政策規(guī)劃可分為三個(gè)階段：曲折探索階段、系統(tǒng)推進(jìn)階段和全面深化階段。通過對(duì)政策演變階段的特征分析，發(fā)現(xiàn)中國林業(yè)政策逐步完善、生態(tài)文明思想逐步成熟。當(dāng)前可從增強(qiáng)林業(yè)政策發(fā)文主體權(quán)威性、依托“林長制”提高治理能力、支持林業(yè)創(chuàng)新發(fā)展等方面持續(xù)推進(jìn)林業(yè)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：植樹造林；森林資源?；政策變遷；間斷均衡理論

中圖分類號(hào)：D63 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A???文章編號(hào)：

引言

森林資源存在狀況與人類未來生存和發(fā)展緊密相連，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全球森林資源日益下降^[]，由此帶來的氣候變幻、水土流失等生態(tài)問題需要人類共同面對(duì)?；乜粗袊?949年至今的林業(yè)發(fā)展之路，在林業(yè)政策的指導(dǎo)下，森林覆蓋率從建國之初到2020年底提高了14.4%，生態(tài)環(huán)境顯著改善。中國注重森林資源保護(hù)和推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理將為全球?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展增添力量，為人類共謀生態(tài)文明提供中國經(jīng)驗(yàn)。

中國林業(yè)發(fā)展取得成就離不開同期政策的指導(dǎo)與支持。林業(yè)政策與時(shí)俱進(jìn)，在變遷過程中探求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)相協(xié)調(diào)的發(fā)展路徑。為分析中國林業(yè)政策變遷過程、探究政策演變特征，提出完善林業(yè)政策體系、加快生態(tài)文明建設(shè)的對(duì)策，本文分為5個(gè)板塊，對(duì)建國以來林業(yè)政策變遷過程開展研究：一是引言部分，介紹研究背景及研究目的；二是文獻(xiàn)綜述，梳理當(dāng)前林業(yè)政策研究現(xiàn)狀，為研究奠定理論基礎(chǔ)；三是研究方法與數(shù)據(jù)來源，展示收集整理數(shù)據(jù)和運(yùn)用質(zhì)性分析軟件進(jìn)行編碼的過程；四是結(jié)果與分析，根據(jù)間斷均衡理論劃分林業(yè)政策變遷階段，結(jié)合編碼結(jié)果總結(jié)出政策演變階段的特征；五是結(jié)論與啟示，總結(jié)林業(yè)政策文本分析結(jié)論，為新時(shí)代林業(yè)發(fā)展提出建議。

一、文獻(xiàn)綜述

（一）林業(yè)政策相關(guān)研究

林業(yè)政策是為指導(dǎo)國家林業(yè)發(fā)展而頒布的規(guī)范性文件，1949年建國以來，中共中央、國務(wù)院及其他相關(guān)部門均發(fā)布過多項(xiàng)林業(yè)相關(guān)政策文件，成為中國林業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)原則與準(zhǔn)則。當(dāng)前國內(nèi)對(duì)林業(yè)政策的研究大致可分為定性研究和定量研究兩類。

一是定性研究。傅一敏、劉金龍等（2018）梳理國內(nèi)外林業(yè)政策科學(xué)研究的發(fā)展歷程，歸納林業(yè)政策研究的特性，認(rèn)為林業(yè)政策研究具有復(fù)雜性，應(yīng)注重跨學(xué)科思考和問題導(dǎo)向，可借鑒國外成熟的理論分析框架對(duì)中國林業(yè)政策進(jìn)行研究。^[]張壯、趙紅艷（2018）回顧改革開放以來中國林業(yè)政策演進(jìn)過程，將中國林業(yè)發(fā)展劃分為資源保護(hù)與林業(yè)發(fā)展階段、生態(tài)建設(shè)階段、體制機(jī)制改革階段。^[]樊寶敏、李曉華等（2021）則依據(jù)黨史劃分歷史階段，回顧黨在不同歷史時(shí)期制定林業(yè)政策的歷史過程，研究表明中國共產(chǎn)黨始終圍繞建設(shè)美麗富強(qiáng)的國家而制定和調(diào)整林業(yè)政策，在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下中國林業(yè)發(fā)展不斷取得成就^[]。

二是定量研究。潘丹、陳寰等（2019）運(yùn)用政策文獻(xiàn)計(jì)量和內(nèi)容分析法對(duì)建國以來283個(gè)涉林規(guī)范性文件進(jìn)行分析，總結(jié)了中國林業(yè)政策的演進(jìn)特征及規(guī)律，研究表明中國涉林規(guī)范性文件數(shù)量持續(xù)上升且政策效力得到提升。^[]余洋婷、孟貴（2021）等以中央層面發(fā)布的2495份林業(yè)政策為研究對(duì)象，構(gòu)建政策力度與政策工具二維分析框架，對(duì)中國林業(yè)政策進(jìn)行量化分析，研究發(fā)現(xiàn)由中共中央、國務(wù)院發(fā)布的政策文件政策力度較大且數(shù)量穩(wěn)步上升^[]。

綜上所述，當(dāng)前借鑒國外理論分析框架對(duì)中國林業(yè)政策進(jìn)行分析的研究較少，因此借鑒間斷均衡理論，結(jié)合林業(yè)政策文本內(nèi)容進(jìn)行梳理分析，總結(jié)中國林業(yè)政策變遷階段與特征，能夠豐富對(duì)中國林業(yè)政策的研究。

（二）間斷均衡理論

間斷均衡理論（Punctuated?Equilibrium?Theory，簡稱PET模型）認(rèn)為公共政策發(fā)展過程中穩(wěn)定與變遷是同一現(xiàn)象的不同表現(xiàn)形式，不能夠割裂開來，因此必要納入一個(gè)框架來進(jìn)行解釋。^[-]在PET框架中包括宏觀政治系統(tǒng)和政策子系統(tǒng)，政策發(fā)生間斷性變遷即政策問題的解決經(jīng)歷由子系統(tǒng)進(jìn)入宏觀政治系統(tǒng)的過程。政策變遷結(jié)果是以一個(gè)或多個(gè)政策取代原有的政策，包括新政策的頒布和現(xiàn)有政策的修正或廢止。間斷均衡理論將政策發(fā)展過程分為政策間斷和政策漸進(jìn)式發(fā)展兩種狀態(tài)，正負(fù)反饋?zhàn)饔糜谄渲校贺?fù)反饋是維持政策現(xiàn)狀并加深政策漸進(jìn)發(fā)展的過程；正反饋是重新定義問題，促進(jìn)政策變革，在新政策形成后再次進(jìn)入平衡期的過程。該理論中涉及到的概念及基本原理如圖1所示。

無論在理論上還是在實(shí)踐上，公共政策研究都需要重視對(duì)政策變遷的研究^[]。近年來，國內(nèi)學(xué)者也將間斷均衡理論應(yīng)用本土政策分析，涉及教育政策、環(huán)保政策、林業(yè)政策等方面^[][][]。本文將以建國后林業(yè)政策為研究內(nèi)容，結(jié)合政策間斷和均衡發(fā)展時(shí)期，探索政策變遷的階段特征，以完善和創(chuàng)新新時(shí)代林業(yè)政策。

二、數(shù)據(jù)來源與研究方法

（一）數(shù)據(jù)來源

研究數(shù)據(jù)來源為國務(wù)院政策文件庫、國家林業(yè)和草原局政府網(wǎng)、北大法寶等官方網(wǎng)站所查找到的林業(yè)政策。政策檢索過程中以“森林”“植樹造林”“退耕還林”等為關(guān)鍵詞，進(jìn)行檢索，收集1949年至2021年發(fā)布的林業(yè)相關(guān)政策文件。

為保證研究數(shù)據(jù)的權(quán)威性、準(zhǔn)確性、全面性，在收集整理過程中遵循以下原則：一是完整搜集新中國成立以來國家部委及以上機(jī)構(gòu)發(fā)布的林業(yè)相關(guān)文件，依據(jù)內(nèi)容相關(guān)性程度，刪除部分相關(guān)性較低和失效文件，保留當(dāng)前仍有效并經(jīng)過修正的最新文件。二是以國務(wù)院辦公廳所發(fā)布的文件為重點(diǎn)，收集由中共中央下發(fā)的指示、意見、通知、決議等重要文件，不包括單獨(dú)對(duì)某省市或地方的規(guī)劃方案或回復(fù)函。經(jīng)過篩選，最終確定52份政策文本。如表1所示。

（二）研究方法與過程

本文采用軟件Nvivo11分析篩選的政策文本。分析過程如下：一是詞頻分析，篩選出若干高頻詞；二是選取部分高頻詞為節(jié)點(diǎn)，進(jìn)行政策內(nèi)容初步編碼；三是逐級(jí)進(jìn)行分類編碼。編碼結(jié)果以節(jié)點(diǎn)、參考點(diǎn)數(shù)目為直觀展示，參考點(diǎn)數(shù)量越多，代表此節(jié)點(diǎn)內(nèi)容越受到重視。

1.開放式編碼

以政策文本中的高頻詞作為節(jié)點(diǎn)，在理解文本話語意義的基礎(chǔ)上對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行初步分析，共得到22個(gè)節(jié)點(diǎn)，這些底層節(jié)點(diǎn)稱為三級(jí)節(jié)點(diǎn)，編碼結(jié)果如表2所示。

2.軸心式編碼

依據(jù)初步編碼內(nèi)容的關(guān)聯(lián)性，將22個(gè)三級(jí)節(jié)點(diǎn)進(jìn)行歸納整合，概括出12個(gè)具有核心內(nèi)容的概念，為二級(jí)節(jié)點(diǎn)。

3.選擇性編碼

在歸納出核心概念的基礎(chǔ)上進(jìn)一步對(duì)二級(jí)節(jié)點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)，得到2個(gè)一級(jí)節(jié)點(diǎn)，即政策文本內(nèi)容主要包括政策措施和為保障政策實(shí)施提出的具體要求，編碼結(jié)果如表3所示。

整理分析以上數(shù)據(jù)，結(jié)合PET理論分析，探究中國林業(yè)政策的變化過程并歸納出階段性特征。

三、結(jié)果與分析

（一）建國以來中國林業(yè)政策的階段變遷

中國林業(yè)政策經(jīng)歷了從片面到完善的發(fā)展過程，基于間斷均衡理論，分析正負(fù)反饋?zhàn)饔脵C(jī)制對(duì)整體林業(yè)政策的影響，從宏觀角度分析中國林業(yè)政策變遷過程，并結(jié)合已有研究，將建國至今的林業(yè)政策劃分為三個(gè)階段：1949—1978年曲折探索階段、1979—1997年系統(tǒng)推進(jìn)階段、1998—2022年全面深化階段。

1949—1957年，新中國建立之初百廢待舉，工作重心是發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)，各行業(yè)都以相關(guān)政策為指導(dǎo)，進(jìn)入發(fā)展探索階段。依據(jù)間斷均衡理論，該政策變遷過程的起點(diǎn)為首個(gè)平衡期。1958—1978年，出現(xiàn)了“大躍進(jìn)”“人民公社化運(yùn)動(dòng)”等焦點(diǎn)事件，使政策場(chǎng)域發(fā)生改變，政策制定者注意力轉(zhuǎn)移，政策均衡被打破。以建設(shè)為主的思想導(dǎo)致亂砍濫伐，森林大面積被破壞，前期頒布的政策未能落實(shí)，林業(yè)政策進(jìn)入間斷期。因此將1949—1978年總體劃分為中國林業(yè)政策的曲折探索階段。

1979—1997年，改革開放后糾正了前期的方針政策，重新規(guī)劃林業(yè)發(fā)展，政策制定者的注意力再次轉(zhuǎn)向森林保護(hù)，林業(yè)發(fā)展目標(biāo)由植樹造林、追求經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)向注重環(huán)境建設(shè)、追求生態(tài)效益。政策制定者的注意力轉(zhuǎn)移促進(jìn)了政策革新，正反饋機(jī)制推動(dòng)政策變遷，進(jìn)入政策間斷期。改革開放后中國林業(yè)工作逐步恢復(fù)，森林保護(hù)目標(biāo)向環(huán)境治理過渡，因此1979—1997年是中國林業(yè)政策系統(tǒng)推進(jìn)的階段。

1998—2021年，隨著政策制定者的認(rèn)識(shí)逐漸深入到生態(tài)保護(hù)和美麗中國建設(shè)，清晰統(tǒng)一的政策理念形成了積極的政策局面，政策系統(tǒng)全面推進(jìn)，漸進(jìn)發(fā)展，負(fù)反饋機(jī)制作用下中國林業(yè)政策保持穩(wěn)定，森林資源得到保護(hù)和發(fā)展。1998年長江流域特大洪澇災(zāi)害使黨和國家進(jìn)一步意識(shí)到森林資源和生態(tài)環(huán)境的重要性，中國在可持續(xù)發(fā)展理念和“五位一體”總布局的目標(biāo)指引下，持續(xù)推動(dòng)林業(yè)政策體系完善，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，因此將1998至今劃分為林業(yè)政策深化階段。

綜上所述，中國林業(yè)政策變遷過程符合間斷－平衡理論模型，焦點(diǎn)事件和政策制定者的理念影響了政策的間斷和變遷。中國政策的推進(jìn)主要是以“自上而下”的方式，政策制定者的理念對(duì)政策發(fā)展起到?jīng)Q定性作用。雖經(jīng)歷了政策間斷，但由于中國社會(huì)主義建設(shè)理念一脈相承，因此林業(yè)政策也保持了一定的連貫性?；谡唛g斷均衡理論，在分析宏觀政治系統(tǒng)對(duì)政策影響的前提下進(jìn)行政策文本內(nèi)容分析，劃分林業(yè)政策變遷階段并分析不同階段的政策特征，對(duì)于中國林業(yè)政策的變遷過程將有更加全面的認(rèn)識(shí)。

（二）建國以來植樹造林環(huán)境治理政策階段變遷特征分析

（1）曲折探索階段（1949—1978年）

此階段包括1949—1978年的10項(xiàng)政策文本，通過政策文本和詞頻分析，此階段具有以下特征：

1.林業(yè)政策的重點(diǎn)為保護(hù)林木、合理采伐。該階段政策文件雖數(shù)量不多，但在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主要任務(wù)、大量需求木材資源的時(shí)期，依然接連發(fā)布護(hù)林、造林的指示，可見中國對(duì)森林資源和林業(yè)工作的重視。詞頻分析結(jié)果顯示“經(jīng)營”“生產(chǎn)”是提及次數(shù)最多的，與中國大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的政策相吻合；緊隨其后就是“林木”“造林”“山林”“木材”等詞語，結(jié)合編碼內(nèi)容，表明森林資源同樣受到關(guān)注；“采伐”“破壞”“保護(hù)”“護(hù)林”等詞的提及表明當(dāng)時(shí)林業(yè)工作的重點(diǎn)是保護(hù)森林資源、合理采伐、不破壞林木。

1950年，《關(guān)于全國林業(yè)工作的指示》對(duì)林業(yè)發(fā)展提出了要求，指出要合理采伐和利用森林資源，將普遍造林和重點(diǎn)造林相結(jié)合。在之后的幾年內(nèi)，中國不斷探索林業(yè)發(fā)展方案，通過發(fā)布《關(guān)于確定林權(quán)、保護(hù)山林和發(fā)展林業(yè)的若干政策規(guī)定（試行草案）》《森林保護(hù)條例》等法律政策逐步推動(dòng)造林工作，確定林權(quán)、鼓勵(lì)合作社造林、發(fā)展國營林場(chǎng)、號(hào)召人民群眾大規(guī)模造林，森林資源在政策指導(dǎo)下這一時(shí)期得到了保護(hù)。

2.林業(yè)發(fā)展受到社會(huì)整體環(huán)境的阻礙。1958—1978年中國林業(yè)管理較為混亂，政策發(fā)布基本停滯。同時(shí)“大砍大造”之風(fēng)使木材被過量采伐，森林資源遭到破壞，經(jīng)歷了發(fā)展曲折時(shí)期。

（2）系統(tǒng)推進(jìn)階段（1979—1997年）

1978年后，中國林業(yè)進(jìn)入恢復(fù)發(fā)展階段，該階段共分析政策文本26項(xiàng)，國家林業(yè)局在這一階段頒布了多項(xiàng)文件，提出了多項(xiàng)管理辦法，響應(yīng)國家保護(hù)森林資源、植樹造林的方針。分析這一階段政策文本，可發(fā)現(xiàn)以下特征：

1.保護(hù)性政策數(shù)量明顯增多。中央及國家林業(yè)局都頒布過林業(yè)政策，詞頻分析結(jié)果顯示這一階段“綠化”“林業(yè)”“造林”等詞語被提及上百次之多，國家對(duì)植樹造林和林業(yè)發(fā)展進(jìn)行了有序規(guī)劃和規(guī)范要求。1982年中共中央發(fā)布《關(guān)于制止亂砍濫伐森林的緊急指示》，1987年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)南方集體林區(qū)森林資源管理堅(jiān)決制止亂砍亂伐的指示》，進(jìn)一步從政策和制度上嚴(yán)格森林資源保護(hù)。

2.強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)發(fā)展相協(xié)調(diào)。改革開放后的政策文本編碼結(jié)果顯示，“森林”“生產(chǎn)”“發(fā)展”“保護(hù)”等為高頻詞，表明中國強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與森林保護(hù)并重?！碍h(huán)境”“水土”“生態(tài)”等詞的重復(fù)出現(xiàn)，也表明中國將森林資源不僅看作是生產(chǎn)資源、更是生態(tài)資源，不僅要服務(wù)于生產(chǎn)建設(shè)、更要加以系統(tǒng)保護(hù)。1993年黨的十四屆三中全會(huì)指明了林業(yè)發(fā)展方向是保證經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的協(xié)調(diào)，1995 年國家林業(yè)局頒發(fā)《林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革總體綱要》指出林業(yè)肩負(fù)著環(huán)境優(yōu)化和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重使命。

3.強(qiáng)調(diào)資金和技術(shù)支持。通過詞頻分析結(jié)果可以看到這一階段，中國對(duì)植樹造林工作更加強(qiáng)調(diào)落實(shí)，在多項(xiàng)政策文本中使用“必須”一詞；國家政策中多次提及“資金”，表示培育森林、加快綠化需要資金保障，1986年國務(wù)院批復(fù)林業(yè)方案時(shí)提出調(diào)整木材價(jià)格、減免部分產(chǎn)品稅、增加林業(yè)投入等扶持政策；同時(shí)，提及“技術(shù)”“治理”等詞，鼓勵(lì)采用先進(jìn)技術(shù)來指導(dǎo)林木種植、科學(xué)育林，提高環(huán)境治理水平。

（3）全面深化階段（1998—2021年）

1998年之后中國發(fā)展理念向?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變，并進(jìn)行整體規(guī)劃設(shè)計(jì)，頒布多項(xiàng)林業(yè)政策、開展多項(xiàng)重大工程，加強(qiáng)天然林保護(hù)和退耕還林，加快生態(tài)文明建設(shè)步伐。分析1998年至今這一階段的政策文本，發(fā)現(xiàn)以下特征：

1.強(qiáng)調(diào)依法治林、護(hù)林。1998年4月修正《森林法》，明確了林業(yè)發(fā)展的方向，林業(yè)建設(shè)不再只關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，轉(zhuǎn)向更關(guān)注生態(tài)環(huán)境；2000年國務(wù)院發(fā)布《森林法實(shí)施條例》，細(xì)化法律實(shí)施規(guī)范；2003年發(fā)布《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》表明植樹造林將是中國要長期堅(jiān)持的工作。詞頻分析中可以看到“制度”一詞被提及的次數(shù)顯著增多，并多次提到“依法”，將指導(dǎo)性林業(yè)政策和強(qiáng)制性法律法規(guī)相結(jié)合，有效實(shí)現(xiàn)森林保護(hù)和發(fā)展。

2.加強(qiáng)森林保護(hù)工作。隨著經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長，中國轉(zhuǎn)變以犧牲森林資源和生態(tài)環(huán)境為代價(jià)優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)的思想觀念，加強(qiáng)森林保護(hù)，并以制度要求禁止采伐。2015年《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》從植樹造林、退耕還林、天然林保護(hù)等方面提出要求，要在全國范圍內(nèi)擴(kuò)大森林面積；2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》強(qiáng)調(diào)完善集體林權(quán)制度、重點(diǎn)是天然林保護(hù)；2021年發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)林長制的意見》，進(jìn)一步完善責(zé)任制管理體系，加大森林保護(hù)力度。政策文件中反復(fù)出現(xiàn)“林地”“森林”“加強(qiáng)”“保護(hù)”“環(huán)境”等體現(xiàn)中國對(duì)林業(yè)政策不斷調(diào)整，始終堅(jiān)持森林保護(hù)；由“提高”“加快”等詞可見力度逐漸加大，使中國生態(tài)安全得到保障。

3.突出林業(yè)在生態(tài)文明建設(shè)中的重要地位。生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略地位在黨的十八大后更是成為“五位一體”總目標(biāo)之一，成為中國建成現(xiàn)代化強(qiáng)國的重要支撐。詞頻分析和編碼統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示“生態(tài)”一詞在這一時(shí)期政策文本中被提及次數(shù)最多，在建設(shè)生態(tài)文明思想指導(dǎo)下，中國林業(yè)制度體系加快形成，林業(yè)發(fā)展水平顯著提高。2012-2020 年，中國森林覆蓋率增長1.41%^[]，向“美麗中國”堅(jiān)定邁進(jìn)。

四、結(jié)論與啟示

（一）結(jié)論

本文分析了中國林業(yè)政策的52份文本，借助質(zhì)性分析軟件Nvivo11編碼分析，得出以下結(jié)論：

1.中國林業(yè)政策內(nèi)容逐步完善。中國林業(yè)政策文本內(nèi)容可分為兩個(gè)方面，一是具體性措施，以林木保護(hù)、植樹造林、生態(tài)建設(shè)為主要內(nèi)容。二是保障性措施，強(qiáng)調(diào)資金支持和制度保障。前期曲折探索階段林業(yè)政策文本中保障性措施較少，政策執(zhí)行效力不強(qiáng)，后期系統(tǒng)推進(jìn)階段和全面深化階段政策內(nèi)容在實(shí)踐過程中愈加完善、愈加科學(xué)，內(nèi)容要求更加具體，政策配套性和系統(tǒng)性增強(qiáng)，中國林業(yè)政策整體實(shí)施效力不斷提升。

2.中國生態(tài)文明思想逐步成熟。由中國林業(yè)政策變遷可看到兩個(gè)方面的變化，一是森林資源利用方式的變化，由合理利用森林資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)，到嚴(yán)格保護(hù)森林資源，中國對(duì)于森林保護(hù)的認(rèn)識(shí)逐步深化。從林業(yè)政策可以看出，中國從早期單純追求林木經(jīng)濟(jì)效益，到并重林業(yè)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益，后期逐步轉(zhuǎn)向生態(tài)文明建設(shè)，生態(tài)文明建設(shè)已成為新時(shí)代建設(shè)社會(huì)主義強(qiáng)國的重要內(nèi)容。二是森林資源保護(hù)方式的變化，由合理采伐到禁止采伐，由植樹造林到封山育林，森林保護(hù)方式愈加嚴(yán)格，并以制度化和常態(tài)化推進(jìn)林業(yè)工作。

（二）?啟示

依據(jù)分析結(jié)果，可將林業(yè)政策發(fā)展變革經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用于新時(shí)代中國林業(yè)發(fā)展建設(shè)，建議從以下三個(gè)方面持續(xù)推進(jìn)：

1.增強(qiáng)發(fā)文主體權(quán)威性

根據(jù)軟件編碼結(jié)果，當(dāng)前林業(yè)政策重視以制度推進(jìn)林業(yè)體系完善，因此可加大制度管理的力度，進(jìn)一步提升林業(yè)政策發(fā)文主體的權(quán)威性。中共中央發(fā)文雖然不具備法律效力，但代表中國政策制定的核心決策意見，由中共中央直接發(fā)布的林業(yè)政策擁有更廣范圍和更強(qiáng)的指導(dǎo)作用和約束效力，能夠協(xié)調(diào)各部門各地方政府相互配合，共同穩(wěn)步推進(jìn)林業(yè)工作。中共中央所發(fā)布的政策以更全面的視角指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與森林保護(hù)協(xié)同推進(jìn)，以林業(yè)發(fā)展有力支撐中國全面發(fā)展。增強(qiáng)發(fā)文主體權(quán)威性還可以跨部門聯(lián)合決策，林業(yè)發(fā)展不僅依靠國家林業(yè)局，更需要其他部門的支持和共同努力，多部門聯(lián)合發(fā)文將進(jìn)一步推動(dòng)林業(yè)政策有效落實(shí)。

2.依托“林長制”提高治理能力

當(dāng)前林業(yè)政策中提及責(zé)任落實(shí)和監(jiān)督考核的內(nèi)容較少，基層林業(yè)治理能力有待提高。2021年中辦、國辦發(fā)布《全面推行林長制的意見》，要求新時(shí)期全國各地區(qū)保護(hù)森林資源要分級(jí)劃分責(zé)任，明確到個(gè)人目標(biāo)與責(zé)任，形成全域覆蓋的保護(hù)機(jī)制。按照林長制的原則，基層干部是保障森林安全的重要力量，因此，提升中國林業(yè)治理能力、推進(jìn)林業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展要進(jìn)一步完善林長制。通過細(xì)化各級(jí)林長責(zé)任區(qū)域劃分和工作考核標(biāo)準(zhǔn)、探索工作效能獎(jiǎng)懲機(jī)制、激勵(lì)林長提高治理和工作能力，從因地制宜地制定目標(biāo)、抓好對(duì)基層管護(hù)人員的培訓(xùn)、完善智慧管理平臺(tái)建設(shè)、把人民群眾的滿意度納入考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等方面入手，將管理深入基層。

3.多維度支持林業(yè)創(chuàng)新發(fā)展

在轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的新征程上，要找準(zhǔn)發(fā)展方法、發(fā)展路徑，必須在科技創(chuàng)新上尋找答案。編碼結(jié)果顯示，中國逐漸意識(shí)到科學(xué)技術(shù)在林業(yè)發(fā)展中的重要性，即林業(yè)持續(xù)發(fā)展需要現(xiàn)代化技術(shù)投入與運(yùn)用，在網(wǎng)絡(luò)化精細(xì)化管理、防治森林火災(zāi)及病蟲害、幼苗培育和建立基因庫等方面，都需要科技創(chuàng)新深入研究、實(shí)現(xiàn)突破。因此，要通過科技成果轉(zhuǎn)化、科技創(chuàng)新體制改革等激勵(lì)型政策的引導(dǎo)，對(duì)林業(yè)科學(xué)研究給予補(bǔ)貼、積極組建科技創(chuàng)新隊(duì)伍、完善研究配套設(shè)施。林業(yè)發(fā)展還需要相應(yīng)的財(cái)政措施進(jìn)行保障，特別是生態(tài)貧困地區(qū)，自然環(huán)境較差、科學(xué)技術(shù)落后，要加大政策傾斜力度，立足地區(qū)資源特點(diǎn)，探索協(xié)調(diào)保護(hù)發(fā)展路徑。

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Forestry Policy Changes Since the Founding of China： Analysis of Evolutionary Stages and Characteristics——A Perspective of Policy Text Analysis Based on PET Model

GUO Peng???GUO Jiaqi

（Xian University of Science and Technology?， Xian，Shanxi 71000，China）

Abstract：Forest resources are closely related to human survival and development， and strengthening forest resources protection and environmental management is an important measure to realize the construction of ecological civilization and the strategic layout of "five in one" in China. In order to further improve China's forestry policies and promote forestry development in the new era， this paper analyzes 52 afforestation and environmental management policies based on intermittent equilibrium theory and public policy change theory， combined with PET model and qualitative analysis software Nvivo11. The analysis results show that China's afforestation environmental governance policy since 1949 can be divided into three stages： the tortuous exploration stage， the systematic promotion stage and the comprehensive deepening stage. Through the analysis of the characteristics of the policy evolution stage， it is found that China's forestry policy system is gradually improved and the idea of ecological civilization is gradually matured. China's forestry development in the new era can be continuously promoted in terms of strengthening top-level design， improving governance capacity and implementing innovation drive.

Key words： Afforestation；?Forestry policy；Policy change；Punctuated-equilibrium theory

（責(zé)任編輯：李達(dá)）