政策工具理論下我國(guó)老年認(rèn)知障礙政策文本分析*

譚澤宇,井淇,段明雪,吳芳,高麗娟,王光程,嵇麗紅,鄭文貴△

(1.濰坊醫(yī)學(xué)院公共衛(wèi)生學(xué)院,山東 濰坊 261053;2濰坊醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院;3.“健康山東”重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)與治理協(xié)同創(chuàng)新中心)

隨著我國(guó)老齡化程度加重,老年認(rèn)知障礙、癡呆癥患者不斷增加,嚴(yán)重危害了人群身心健康,日益沉重的照護(hù)負(fù)擔(dān)也成為一大社會(huì)問題[1-2]。目前關(guān)于老年認(rèn)知障礙的研究主要集中在相關(guān)影響因素、干預(yù)措施研究及康復(fù)訓(xùn)練研究等方面[3-6],還未有學(xué)者在政策工具視角下對(duì)這一領(lǐng)域的政策文本進(jìn)行歸納探索。因此,本研究基于政策工具理論和SPO模型對(duì)國(guó)家層面發(fā)布的老年認(rèn)知障礙領(lǐng)域的相關(guān)政策進(jìn)行量化分析,構(gòu)建二維政策分析框架,探討目前我國(guó)老年認(rèn)知障礙領(lǐng)域政策在兩個(gè)維度上的分布情況,明晰各類政策的特點(diǎn),歸納并補(bǔ)充相關(guān)建議,為優(yōu)化完善老年認(rèn)知障礙領(lǐng)域政策提供參考依據(jù)。

1 資料與方法

1.1 資料來源

本研究資料來源于中國(guó)政府網(wǎng)、國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)、民政部等國(guó)務(wù)院相關(guān)部委機(jī)構(gòu)網(wǎng)站,以“老年認(rèn)知障礙”“失智”“癡呆”或“阿爾茨海默癥”等為關(guān)鍵詞搜索上述網(wǎng)站進(jìn)行檢索,選取相關(guān)政策文件作為研究對(duì)象。按照以下標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策進(jìn)行篩選:①國(guó)家層面發(fā)布的相關(guān)政策文件,排除講話、工作匯報(bào)等文件;②排除只出現(xiàn)關(guān)鍵詞但無老年認(rèn)知障礙相關(guān)實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的文件;③時(shí)間范圍為2011年1月-2021年12月。最終納入政策文件59篇(表1)。

表1 老年認(rèn)知障礙領(lǐng)域相關(guān)政策文件基本情況

1.2 研究方法

運(yùn)用內(nèi)容分析法對(duì)國(guó)家層面頒布的59份老年認(rèn)知障礙領(lǐng)域政策文件進(jìn)行編碼討論,按照“政策編號(hào)-具體政策條款(章節(jié))”對(duì)相關(guān)政策文本內(nèi)容進(jìn)行了分類說明及編碼[7-8]。并運(yùn)用WPS OFFICE_2019與SPSS 23.0將老年認(rèn)知障礙政策數(shù)據(jù)庫(kù)中篩選出的政策排序編碼并進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。如表2所示,“2-7-17”表示政策編號(hào)為2的文本中的第7節(jié)第17條政策內(nèi)容。即“創(chuàng)新養(yǎng)老和醫(yī)療服務(wù)供給……”為供給型政策工具下的公共服務(wù)投入工具。

表2 我國(guó)老年認(rèn)知障礙領(lǐng)域相關(guān)政策內(nèi)容分析單元編碼(節(jié)選)

2 分析框架構(gòu)建

2.1 X維度

Rothwell和Zegveld的政策工具分類法,將政策工具分為三種類型[9]:環(huán)境型政策工具主要指政府運(yùn)用目標(biāo)規(guī)劃、金融支持等措施提供外部環(huán)境,影響老年認(rèn)知障礙防治政策制定實(shí)施的進(jìn)程;供給型政策工具主要是指政府通過對(duì)人、財(cái)、物等要素的支持與供給,扮演一個(gè)“供給者”的角色。需求型政策工具主要體現(xiàn)為對(duì)老年認(rèn)知障礙防治起拉動(dòng)作用的政策,主要包括經(jīng)驗(yàn)示范、政府購(gòu)買等(圖1)。

2.2 Y維度

基于結(jié)構(gòu)-過程-結(jié)果(Structure-Process-Outcome,SPO)模型,從結(jié)構(gòu)(Structure,S)、過程(Process,P)和結(jié)果(Outcome,O)三個(gè)角度對(duì)老年認(rèn)知障礙方面相關(guān)政策進(jìn)行分析:S是指管理對(duì)象的組織設(shè)置,如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或友好互助社區(qū)中的基礎(chǔ)設(shè)施、照護(hù)設(shè)備、人力資源配置等;P是管理對(duì)象運(yùn)行中采取的行動(dòng)質(zhì)量,如老年認(rèn)知障礙患者和照護(hù)人員溝通的效果質(zhì)量等;O是管理對(duì)象提供醫(yī)療服務(wù)的結(jié)果評(píng)價(jià),包括患者健康情況、滿意度和成本等[10]。好的結(jié)構(gòu)可促進(jìn)好的過程進(jìn)而促進(jìn)好的結(jié)果[11]。SPO模型可以更好的指導(dǎo)老年認(rèn)知障礙政策體系的構(gòu)建,結(jié)合各類政策工具的分布特點(diǎn)構(gòu)建“X-Y維度”二維分析框架,全方面研究老年認(rèn)知障礙政策的使用情況,如圖2。

圖1 政策工具作用原理 圖2 老年認(rèn)知障礙政策分析的二維空間框架

3 研究結(jié)果

3.1 老年認(rèn)知障礙相關(guān)政策在X維度的分布情況

59篇政策文件共計(jì)編碼103條,在X維度上,環(huán)境型政策工具51條(49.51%),供給型政策工具36條(34.96%),需求型政策工具16條(15.53%)。環(huán)境型政策工具內(nèi)部目標(biāo)規(guī)劃(23條,22.33%)和策略性措施(17條,16.50%)多于法規(guī)管制(4條,3.88%)和金融支持(1條,0.97%)。供給型政策工具內(nèi)部教育培訓(xùn)(11條,10.68%)、公共服務(wù)投入(9條,8.74%)、人才培養(yǎng)(7條,6.80%)和資金投入(5條 ,4.86%)占比較高;但信息支持(2條,1.94%)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(1條,0.97%)和機(jī)構(gòu)建立(1條,0.97%)占比較低。需求型政策工具中,經(jīng)驗(yàn)示范占比較高(14條,13.59%),政府購(gòu)買所占比例則較低(2條,1.94%),見表3。

表3 X維度基本政策工具分布

3.2 老年認(rèn)知障礙相關(guān)政策在Y維度的分布情況

在基于SPO模型的Y維度上,結(jié)構(gòu)層面中,環(huán)境型政策工具(29條,28.16%)及供給型政策工具(16條,15.53%)占比顯著高于需求型政策工具(2條,1.94%);過程層面中,環(huán)境型政策工具(21條,20.39%)與供給型政策工具(18條,17.48%)占比相近,需求型政策工具并無分布;結(jié)果層面中,需求型政策工具(14條,13.59%)占比顯著超過環(huán)境型政策工具(1條,0.97%)和供給型政策工具(2條,1.94%)之和(表4)。結(jié)構(gòu)層面政策工具使用最多(47條,45.64%);過程層面(39條,37.86%)政策工具使用適中,結(jié)果層面(17條,16.50%)的政策工具使用相對(duì)較少。(表5)

表4 X維度在Y維度的分布情況

表5 X維度與Y維度的交叉列聯(lián)表

4 討論

4.1 平衡政策工具內(nèi)外結(jié)構(gòu)

環(huán)境型工具在三類政策工具中占比49.51%,充分表現(xiàn)出了國(guó)家對(duì)老年認(rèn)知障礙領(lǐng)域防治的重視支持與鼓勵(lì),體現(xiàn)了老年認(rèn)知障礙防治方面預(yù)防為主的工作方針,詮釋了政府依法引導(dǎo)干預(yù)的科學(xué)理念。在其內(nèi)部目標(biāo)規(guī)劃類工具與策略性措施類工具運(yùn)用較多,分別占比22.33%和16.50%。但相較于其他國(guó)家,我國(guó)在老年認(rèn)知障礙社區(qū)養(yǎng)老及長(zhǎng)期照護(hù)中仍處于起步階段。應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際相關(guān)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)[12-13],建立包容性癡呆癥社區(qū)、支持患者及其親屬、促進(jìn)患者健康和長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)、促進(jìn)對(duì)癡呆癥的優(yōu)化研究等行動(dòng)領(lǐng)域,加快推進(jìn)老年認(rèn)知障礙養(yǎng)老照護(hù)體系和社會(huì)支持體系的制定完善。同時(shí)補(bǔ)充金融支持類工具與法規(guī)管制類工具,增加激勵(lì)性政策,增添政策宣傳工具,為構(gòu)建一個(gè)老齡友好互助社會(huì)創(chuàng)造良好氛圍。

供給型工具中,教育培訓(xùn)宣傳及專業(yè)的照護(hù)人員是實(shí)現(xiàn)老年認(rèn)知障礙管理目標(biāo)必不可少的要素,公共服務(wù)的投入為其提供了重要保障。但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的匱乏和資金投入的不足使得老年認(rèn)知障礙防治發(fā)展平緩,資金投入作為老年認(rèn)知障礙研究的重要驅(qū)動(dòng)因素,也是最能直接推動(dòng)老年認(rèn)知障礙管理水平的政策工具,應(yīng)加大投入力度,保證資金供應(yīng)充分;在我國(guó)衛(wèi)生信息化建設(shè)逐步向全民健康信息化邁進(jìn)的時(shí)代[14],信息支持政策工具數(shù)量的提高符合當(dāng)前衛(wèi)生信息化大力建設(shè)的國(guó)情,但老年認(rèn)知障礙患者服務(wù)及照護(hù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的建設(shè)在政策中鮮有體現(xiàn)。重視供給型政策工具,有助于提升老年認(rèn)知障礙人群衛(wèi)生服務(wù)的可及性,創(chuàng)建良好服務(wù)與防治環(huán)境,支持實(shí)現(xiàn)該領(lǐng)域防治研究取得重大進(jìn)展。

需求型政策工具的數(shù)量顯示政府或許對(duì)如何更好發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)作用有待進(jìn)一步加深理解[15]。雖然政府出臺(tái)過多項(xiàng)政策文件鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)參與到老年認(rèn)知障礙防治管理事業(yè)中來,但收效甚微。經(jīng)驗(yàn)示范類工具占比13.59%,有助于老年認(rèn)知障礙管理體系的發(fā)展并為社會(huì)與企業(yè)提供借鑒。應(yīng)繼續(xù)對(duì)政府購(gòu)買、經(jīng)驗(yàn)示范等薄弱環(huán)節(jié)加大力度,以滿足市場(chǎng)需求以及提升對(duì)老年認(rèn)知障礙防治的拉動(dòng)作用。補(bǔ)充需求型政策工具,發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用。

4.2 調(diào)整SPO模型內(nèi)部條目,注重二維整合

調(diào)整SPO模型各層面內(nèi)部政策工具的使用,優(yōu)化結(jié)構(gòu)層面,強(qiáng)化過程層面,補(bǔ)充結(jié)果層面。政府需根據(jù)結(jié)果層面評(píng)估結(jié)構(gòu)與過程層面,構(gòu)建老年認(rèn)知障礙管理體系,致力整個(gè)老年認(rèn)知障礙管理發(fā)展體系的良性循環(huán)。

注重政策工具與SPO模型的二維整合。每種政策工具對(duì)應(yīng)到SPO模型中都有各自的層面,環(huán)境型和供給型政策工具主要集中在結(jié)構(gòu)層面上,顯示出國(guó)家高度重視老年認(rèn)知障礙防治的政策制定和模式探索,政府希望通過結(jié)構(gòu)性政策的引導(dǎo)影響并推動(dòng)老年認(rèn)知障礙防治的發(fā)展,但作用效果不能達(dá)到最大化。應(yīng)注重在結(jié)構(gòu)層面中提高法規(guī)管制這一環(huán)境型政策工具的比例,通過立法等方式標(biāo)準(zhǔn)化老年認(rèn)知障礙防治流程,并輔之政策宣傳工具使社會(huì)形成了解疾病并愿意關(guān)照幫助老年認(rèn)知障礙人群的意識(shí);過程層面中供給型教育培訓(xùn)類政策工具較多,是老年認(rèn)知障礙管理體系防治中的關(guān)鍵一環(huán),未涉及需求型政策工具,其主要集中在結(jié)果層面中。應(yīng)填充政府服務(wù)外包、政府購(gòu)買及國(guó)際交流等需求型政策工具在過程層面中的使用,保持經(jīng)驗(yàn)示范類工具在結(jié)果層面中的使用,激發(fā)市場(chǎng)活力,營(yíng)造良好的市場(chǎng)氛圍,拉動(dòng)老年認(rèn)知障礙管理體系的發(fā)展。