綠色公路管理體系構(gòu)建

胡萌　張瑋　殷承啟

摘要 文章構(gòu)建了以組織制度、過(guò)程管理制度、考核評(píng)價(jià)與約束激勵(lì)制度構(gòu)成的綠色公路管理體系。組織制度明確了綠色公路管理的組織結(jié)構(gòu)與分工職責(zé)。過(guò)程管理制度按照規(guī)劃期、建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期提出開(kāi)展綠色公路有關(guān)工作的程序、內(nèi)容、要求?？己嗽u(píng)價(jià)與約束激勵(lì)制度提出了綠色公路考核評(píng)價(jià)方式，以及包括法律制裁、行政管理、合同管理、信用管理等方式的綠色公路約束機(jī)制和包括表彰、信用管理、獎(jiǎng)金等方式的綠色公路激勵(lì)機(jī)制。

關(guān)鍵詞 公路；綠色公路；管理體系；考核評(píng)價(jià)；激勵(lì)機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào) U411文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 B文章編號(hào) 2096-8949（2023）16-0034-03

0 引言

綠色公路是貫徹新發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)公路高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。“十三五”期間，全國(guó)綠色公路發(fā)展取得顯著成效。當(dāng)下，綠色公路管理體系不完善成為制約綠色公路發(fā)展的瓶頸，主要表現(xiàn)在，國(guó)家和地方現(xiàn)有綠色公路政策要求大多較為宏觀(guān)，綠色公路建設(shè)的基本流程和獎(jiǎng)懲機(jī)制尚未成型，綠色公路建設(shè)仍以“展示型”示范工程為主，尚缺乏向自主自律行為發(fā)展的制度引導(dǎo)和約束[1-2]。因此，構(gòu)建綠色公路管理體系，明晰綠色公路建設(shè)的職責(zé)分工、工作流程和獎(jiǎng)懲機(jī)制，將業(yè)已發(fā)布的綠色公路評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、綠色公路建設(shè)技術(shù)指南串聯(lián)起來(lái)，實(shí)現(xiàn)落地見(jiàn)效，從而推動(dòng)綠色公路長(zhǎng)效發(fā)展，顯得十分迫切。

1 綠色公路管理體系構(gòu)建策略

1.1 綠色公路管理體系內(nèi)涵

管理體系指組織建立方針和目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的過(guò)程的相互關(guān)聯(lián)或相互作用的一組要素[3]。綠色公路管理體系指為實(shí)現(xiàn)綠色公路發(fā)展目標(biāo)，有效開(kāi)展綠色公路建設(shè)活動(dòng)而建立的一系列管理制度的有機(jī)組合。

1.2 綠色公路管理體系構(gòu)建依據(jù)

首先，綠色公路管理體系應(yīng)當(dāng)以綠色公路政策文件為指導(dǎo)，貫徹行業(yè)綠色公路發(fā)展政策中的管理要求，如交通運(yùn)輸部《關(guān)于實(shí)施綠色公路建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》以及各省（市、區(qū)）發(fā)布的各自省級(jí)綠色公路發(fā)展政策。

其次，綠色公路管理體系應(yīng)當(dāng)與現(xiàn)行法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件協(xié)調(diào)，與公路基本建設(shè)程序和運(yùn)營(yíng)管理模式有機(jī)融合，如公路法、節(jié)能能源法、土地管理法、環(huán)境影響評(píng)價(jià)法、水土保持法等法律法規(guī)，公路網(wǎng)規(guī)劃編制辦法、公路建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制辦法、公路工程基本建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件編制辦法、公路工程竣（交）工驗(yàn)收辦法等行業(yè)規(guī)范性文件等。

1.3 綠色公路管理體系構(gòu)成

以交通運(yùn)輸部《關(guān)于實(shí)施綠色公路建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中的管理要求為依據(jù)，結(jié)合管理體系的一般性定義，綠色公路管理體系可由組織制度、過(guò)程管理制度、激勵(lì)約束與考核評(píng)價(jià)制度三部分構(gòu)成。組織制度是指明確綠色公路建設(shè)參與者及其相互間關(guān)系與各自職責(zé)分工的制度。過(guò)程管理制度是指明確綠色公路全壽命周期各階段的工作程序和工作內(nèi)容的制度。激勵(lì)約束與考核評(píng)價(jià)制度是指明確綠色公路考核評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲辦法的制度。

2 綠色公路組織制度

2.1 綠色公路管理組織結(jié)構(gòu)

從綠色公路規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全壽命周期和資源節(jié)約、節(jié)能高效、生態(tài)環(huán)保、服務(wù)提升全要素兩個(gè)維度識(shí)別，與綠色公路有關(guān)的參與者主要包括：各級(jí)人民政府及同級(jí)的交通運(yùn)輸主管部門(mén)、發(fā)展改革、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住建、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、文化旅游、公安等其他部門(mén)，各級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)（包括高速公路經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)），公路建設(shè)單位、可行性研究單位、勘察設(shè)計(jì)單位、施工單位、工程監(jiān)理單位、其他專(zhuān)題咨詢(xún)單位等，公路養(yǎng)護(hù)作業(yè)單位，客貨運(yùn)輸企業(yè)、駕乘人員，公路沿線(xiàn)環(huán)境敏感區(qū)域，專(zhuān)家、媒體、行業(yè)學(xué)（協(xié)）會(huì)等。

綠色公路各參與者之間關(guān)系包括：同行業(yè)各級(jí)政府部門(mén)之間的行政管理關(guān)系、同級(jí)各行業(yè)政府主管部門(mén)之間的分工協(xié)作關(guān)系、政府部門(mén)與企事業(yè)單位之間的行政監(jiān)督關(guān)系、企事業(yè)單位之間的合同管理關(guān)系、公路行業(yè)與行業(yè)外的公共管理關(guān)系等。

2.2 綠色公路管理職責(zé)分工

2.2.1 綠色公路主管部門(mén)

根據(jù)法定公路主管部門(mén)及其職責(zé)權(quán)限，各級(jí)人民政府交通運(yùn)輸主管部門(mén)主管本行政區(qū)內(nèi)的綠色公路工作；相應(yīng)地，交通運(yùn)輸主管部門(mén)可委托其下設(shè)的公路事業(yè)發(fā)展機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)公路綠色發(fā)展工作，各級(jí)人民政府交通運(yùn)輸主管部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和直屬單位按照各自職責(zé)，做好綠色公路相關(guān)工作。

2.2.2 綠色公路實(shí)施主體

（1）規(guī)劃階段。各級(jí)人民政府及交通運(yùn)輸主管部門(mén)應(yīng)根據(jù)公路規(guī)劃的級(jí)別按照《公路法》規(guī)定的編制和審批權(quán)限在公路規(guī)劃編制與審批工作中做好綠色公路有關(guān)工作。省交通運(yùn)輸主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)制定該省綠色公路發(fā)展規(guī)劃，縣級(jí)以上交通運(yùn)輸主管部門(mén)可依據(jù)上級(jí)綠色公路發(fā)展規(guī)劃制定該行政區(qū)綠色公路發(fā)展規(guī)劃。

（2）建設(shè)與運(yùn)營(yíng)階段。公路建設(shè)與運(yùn)營(yíng)階段的綠色公路實(shí)施主體依據(jù)公路類(lèi)型和階段的不同確定。

高速公路的項(xiàng)目建議書(shū)、工程可行性研究階段的綠色公路工作由省交通運(yùn)輸主管部門(mén)負(fù)責(zé)，初步設(shè)計(jì)和項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段的綠色公路工作由高速公路建設(shè)單位負(fù)責(zé)；高速公路運(yùn)營(yíng)階段的綠色公路工作由高速公路經(jīng)營(yíng)管理單位負(fù)責(zé)。

普通國(guó)省道建設(shè)階段的綠色公路工作由設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）人民政府明確或組建的普通國(guó)省道建設(shè)單位承擔(dān)；普通國(guó)省道養(yǎng)護(hù)和管理中的綠色公路工作由設(shè)區(qū)市交通運(yùn)輸主管部門(mén)負(fù)責(zé)。

農(nóng)村公路中，縣道的建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)，鄉(xiāng)道的管理，縣道與鄉(xiāng)道的運(yùn)營(yíng)中的綠色公路工作由縣（市、區(qū)）交通運(yùn)輸主管部門(mén)負(fù)責(zé)；鄉(xiāng)道、村道的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)，村道的管理中的綠色公路工作，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)。

2.2.3 綠色公路其他參與單位

除實(shí)施主體外，承擔(dān)公路規(guī)劃研究、勘察設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、咨詢(xún)、養(yǎng)護(hù)作業(yè)等的從業(yè)單位通過(guò)合同管理方式參與綠色公路建設(shè)，按照與業(yè)主單位的合同約定負(fù)責(zé)各自工作范圍內(nèi)的綠色公路有關(guān)工作。

3 綠色公路過(guò)程管理制度

3.1 公路規(guī)劃期

公路網(wǎng)規(guī)劃是公路全壽命周期的起點(diǎn)，是確定公路建設(shè)項(xiàng)目的基礎(chǔ)，是公路合理布局、協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。公路網(wǎng)規(guī)劃階段實(shí)施綠色公路的重要舉措是落實(shí)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，并堅(jiān)持規(guī)劃環(huán)評(píng)早期介入、全程互動(dòng)，充分發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評(píng)對(duì)綠色公路的促進(jìn)作用，體現(xiàn)“源頭預(yù)防”“頂層設(shè)計(jì)”理念。

3.2 公路建設(shè)期

3.2.1 項(xiàng)目前期工作階段

公路建設(shè)項(xiàng)目的前期工作主要包括項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)，是決定公路工程實(shí)體的智力活動(dòng)過(guò)程。由于公路工程的資源能源消耗和生態(tài)環(huán)境影響均是依托公路工程實(shí)體產(chǎn)生的，因此，項(xiàng)目前期工作也是決定公路綠色發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

該階段應(yīng)充分提升公路設(shè)計(jì)的綠色內(nèi)涵與特質(zhì)，將資源節(jié)約、節(jié)能低碳、生態(tài)環(huán)保作為重要因素融入建設(shè)方案的比選論證中，同時(shí)在推薦建設(shè)方案中積極推動(dòng)綠色公路技術(shù)應(yīng)用，并將綠色公路建設(shè)有關(guān)費(fèi)用納入工程投資估算和概算。此外，在前期工作階段，還應(yīng)當(dāng)依法開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)、水土保持評(píng)估、用地預(yù)審報(bào)告編制、節(jié)能評(píng)估、不可避讓生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)論證等專(zhuān)項(xiàng)評(píng)價(jià)并辦理相應(yīng)的行政許可手續(xù)。

3.2.2 工程建設(shè)實(shí)施階段

工程建設(shè)實(shí)施階段是指自初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)之日起至通過(guò)竣工驗(yàn)收正式交付使用之日止。該階段的綠色公路管理既需要以工程質(zhì)量和進(jìn)度為前提，保證綠色公路設(shè)計(jì)的如期實(shí)現(xiàn)，也要關(guān)注工程建設(shè)施工活動(dòng)本身的綠色發(fā)展。

建設(shè)單位是工程建設(shè)實(shí)施階段開(kāi)展綠色公路工作的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)制定該工程綠色公路建設(shè)方案，建立綠色公路建設(shè)管理規(guī)章制度，配備負(fù)責(zé)綠色公路建設(shè)管理的人員，組織開(kāi)展綠色公路有關(guān)監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)、教育培訓(xùn)、對(duì)外宣傳、技術(shù)交流、科技創(chuàng)新活動(dòng)，并在公路勘察設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、咨詢(xún)等招標(biāo)文件中及與承包商簽訂的合同中明確承包商應(yīng)履行的綠色公路建設(shè)有關(guān)義務(wù)及違約責(zé)任，并對(duì)履約情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

施工單位、監(jiān)理單位及其他參建單位按照合同條款履行綠色公路建設(shè)有關(guān)義務(wù)，如施工單位在施工組織設(shè)計(jì)及分部分項(xiàng)工程專(zhuān)項(xiàng)施工方案中編制綠色施工實(shí)施方案，配置必要的綠色施工設(shè)施、人員、設(shè)備；監(jiān)理單位對(duì)綠色公路設(shè)施的施工質(zhì)量、進(jìn)度、費(fèi)用等和公路工程的綠色施工實(shí)施監(jiān)理等。

3.3 公路運(yùn)營(yíng)期

3.3.1 綠色管理和服務(wù)

公路管理機(jī)構(gòu)是公路運(yùn)營(yíng)階段開(kāi)展綠色公路工作的主體，應(yīng)當(dāng)制定公路運(yùn)營(yíng)階段綠色公路實(shí)施方案與管理制度，配備綠色公路管理人員，將運(yùn)營(yíng)階段綠色公路建設(shè)有關(guān)費(fèi)用納入公路日常管理、養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，組織開(kāi)展綠色公路運(yùn)營(yíng)階段監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)、培訓(xùn)教育、對(duì)外宣傳、技術(shù)交流、科技創(chuàng)新活動(dòng)，開(kāi)展公路運(yùn)營(yíng)階段綠色公路發(fā)展后評(píng)價(jià)。

3.3.2 綠色養(yǎng)護(hù)

公路綠色養(yǎng)護(hù)主要包括預(yù)防性養(yǎng)護(hù)、綠色養(yǎng)護(hù)作業(yè)、公路綠色附屬設(shè)施養(yǎng)護(hù)等。

預(yù)防性養(yǎng)護(hù)是指路面病害未顯現(xiàn)或路面早期病害剛發(fā)生時(shí)，及時(shí)實(shí)施養(yǎng)護(hù)，扼制病害的發(fā)生和擴(kuò)大，增加路面的耐久性，以達(dá)到全壽命周期最優(yōu)效益[4]。各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)和公路管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照預(yù)防性養(yǎng)護(hù)理念制定相應(yīng)的公路養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，并在制訂公路養(yǎng)護(hù)規(guī)劃和年度養(yǎng)護(hù)計(jì)劃時(shí)，逐步提高預(yù)防性養(yǎng)護(hù)所占的比例，保障預(yù)防性養(yǎng)護(hù)的資金投入。

綠色養(yǎng)護(hù)作業(yè)是指運(yùn)用科學(xué)管理手段和先進(jìn)檢測(cè)與維修技術(shù)，在保證公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量與安全的同時(shí)，顯著降低資源占用，減少環(huán)境污染和能源消耗[5]。公路養(yǎng)護(hù)作業(yè)單位應(yīng)當(dāng)事前制定綠色養(yǎng)護(hù)方案，按照預(yù)定方案有序開(kāi)展綠色養(yǎng)護(hù)作業(yè)。對(duì)于公路養(yǎng)護(hù)管理與養(yǎng)護(hù)作業(yè)分離的，公路管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將綠色養(yǎng)護(hù)要求納入招標(biāo)文件和合同中，并對(duì)公路養(yǎng)護(hù)作業(yè)單位履行綠色養(yǎng)護(hù)有關(guān)義務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

公路綠色附屬設(shè)施指為保障綠色公路實(shí)施效益而修建的能耗與環(huán)境計(jì)量監(jiān)測(cè)設(shè)施、水土保持設(shè)施、環(huán)境保護(hù)設(shè)施、景觀(guān)綠化等設(shè)施。公路管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織制定公路綠色附屬設(shè)施的專(zhuān)項(xiàng)養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和養(yǎng)護(hù)計(jì)劃，組織開(kāi)展此類(lèi)設(shè)施的專(zhuān)項(xiàng)養(yǎng)護(hù)。

4 綠色公路激勵(lì)約束與考核評(píng)價(jià)制度

4.1 綠色公路考核評(píng)價(jià)

各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)或公路管理機(jī)構(gòu)可組織對(duì)該行政區(qū)或管轄范圍內(nèi)的新建、改擴(kuò)建公路建設(shè)項(xiàng)目和已運(yùn)營(yíng)的公路項(xiàng)目進(jìn)行綠色公路考核評(píng)價(jià)?？己嗽u(píng)價(jià)的技術(shù)要求可執(zhí)行《綠色交通設(shè)施評(píng)估技術(shù)要求 第1部分：綠色公路》（JT/T 1199.1—2018）或各?。ㄊ小^(qū)）已發(fā)布的綠色公路評(píng)價(jià)地方標(biāo)準(zhǔn)[6]。由于目前綠色公路建設(shè)還是以試點(diǎn)示范形式為主，因此近期建議以典型項(xiàng)目自愿申報(bào)評(píng)價(jià)的方式，遠(yuǎn)期可逐步推行覆蓋所有公路項(xiàng)目的考核?？荚u(píng)的結(jié)果可作為交通運(yùn)輸主管部門(mén)進(jìn)一步實(shí)施綠色公路激勵(lì)與約束的依據(jù)。

4.2 綠色公路約束機(jī)制

約束是指通過(guò)懲罰、威懾手段強(qiáng)制公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)參與者履行綠色公路有關(guān)行為和義務(wù)，可以采取法律制裁、行政管理、合同管理、信用管理等方式。

4.2.1 法律制裁約束

我國(guó)《土地管理法》《節(jié)約能源法》《環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)中均對(duì)涉及資源節(jié)約、節(jié)能低碳、生態(tài)環(huán)保的違法行為作出罰則。法律制裁是最為嚴(yán)厲，也是最為有效的約束方式。

4.2.2 行政管理約束

行政管理主要是發(fā)揮交通運(yùn)輸行政主管部門(mén)對(duì)綠色公路的監(jiān)督作用。交通運(yùn)輸主管部門(mén)可利用前期工作階段對(duì)初步設(shè)計(jì)文件的審查權(quán)限、工程竣（交）工階段的驗(yàn)收權(quán)限約束有關(guān)責(zé)任單位在公路設(shè)計(jì)和工程建設(shè)實(shí)施階段落實(shí)綠色公路要求。

4.2.3 合同管理約束

公路建設(shè)單位可以通過(guò)與設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位之間，公路管理機(jī)構(gòu)可以通過(guò)與養(yǎng)護(hù)作業(yè)單位之間簽訂的合同中約定的綠色公路工作義務(wù)及違約責(zé)任條款，約束有關(guān)單位落實(shí)綠色公路工作。

4.2.4 信用管理約束

公路工程建設(shè)市場(chǎng)實(shí)施信用管理[7]。可將綠色公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)及資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)保、節(jié)能減排等工作納入信用考核指標(biāo)，通過(guò)信用評(píng)級(jí)引導(dǎo)有關(guān)單位積極實(shí)施綠色公路有關(guān)工作。

4.3 綠色公路激勵(lì)機(jī)制

激勵(lì)是指通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)手段引導(dǎo)公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)參與者積極實(shí)施綠色公路有關(guān)行為，可以采取表彰、信用管理、獎(jiǎng)金等方式。

4.3.1 表彰激勵(lì)

由交通運(yùn)輸主管部門(mén)發(fā)文授予“綠色公路”稱(chēng)號(hào)、通過(guò)網(wǎng)絡(luò)和出版物進(jìn)行綠色公路典型示范宣傳等。

4.3.2 信用管理激勵(lì)

將獲得“綠色公路”稱(chēng)號(hào)或表彰納入信用評(píng)定或提級(jí)條件等，激勵(lì)公路建設(shè)單位和公路管理機(jī)構(gòu)積極主動(dòng)地推動(dòng)綠色公路有關(guān)工作。

4.3.3 獎(jiǎng)金激勵(lì)

省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)將綠色公路有關(guān)主題納入交通運(yùn)輸節(jié)能減排、污染防治、科技研發(fā)等專(zhuān)項(xiàng)資金申報(bào)目錄，鼓勵(lì)公路建設(shè)單位和公路管理機(jī)構(gòu)以綠色公路項(xiàng)目為依托申報(bào)專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)助，按照有關(guān)經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定對(duì)符合條件的項(xiàng)目給予資金支持。

5 結(jié)語(yǔ)

針對(duì)目前綠色公路管理制度尚不完善的問(wèn)題，構(gòu)建了以組織制度、過(guò)程管理制度、考核評(píng)價(jià)與約束激勵(lì)制度構(gòu)成的綠色公路管理體系，明確了綠色公路管理的組織結(jié)構(gòu)與分工職責(zé)，明確了公路規(guī)劃期、建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期綠色公路的工作程序和工作內(nèi)容，提出了綠色公路考核評(píng)價(jià)方式與約束激勵(lì)機(jī)制，以管理制度為抓手，為推動(dòng)綠色公路長(zhǎng)效、規(guī)范發(fā)展提供管理支撐。

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