淺析事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀及改進(jìn)措施

申妍 北京市海淀區(qū)疾病預(yù)防控制中心財(cái)務(wù)科

引言

做好預(yù)算管理工作不僅可以規(guī)范事業(yè)單位的工作行為，而且可以有效衡量事業(yè)單位的工作績效，是事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要手段。但當(dāng)前事業(yè)單位預(yù)算管理工作存在一些問題，只有規(guī)范和完善好這些問題，才能做好預(yù)算管理工作，讓預(yù)算管理的效能發(fā)揮出來。

一、事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性

（一）事業(yè)單位預(yù)算管理的含義

預(yù)算是指通過規(guī)劃、控制和引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，使得經(jīng)濟(jì)主體達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃、控制和引導(dǎo)，從而以最經(jīng)濟(jì)有效的方式實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的功能。事業(yè)單位預(yù)算管理是通過對(duì)事業(yè)單位資金申請(qǐng)、使用情況、收支情況進(jìn)行管理，并設(shè)定合理的績效目標(biāo)，以達(dá)到高效合理地使用預(yù)算資金的目標(biāo)，保證事業(yè)單位各項(xiàng)活動(dòng)的順利開展，進(jìn)而保證事業(yè)單位公共服務(wù)的質(zhì)量。

（二）事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性

1.提高財(cái)政資金的使用效率

預(yù)算管理同時(shí)具備預(yù)算功能和管理功能，預(yù)算編制環(huán)節(jié)是通過對(duì)事業(yè)單位各項(xiàng)收支活動(dòng)的詳細(xì)規(guī)劃，結(jié)合上年支出情況和績效評(píng)價(jià)情況編制下年度預(yù)算，確保預(yù)算編報(bào)的真實(shí)、合理、有效，同時(shí)對(duì)績效評(píng)價(jià)結(jié)果不理想的項(xiàng)目予以適當(dāng)?shù)暮藴p，以優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)而提高財(cái)政資金的配置效率。在預(yù)算執(zhí)行過程中對(duì)資金進(jìn)行合理的監(jiān)管，可以有效防范資金使用不規(guī)范的情況發(fā)生，對(duì)預(yù)算編制和執(zhí)行有偏差的情況及時(shí)識(shí)別并調(diào)整，使預(yù)算執(zhí)行符合預(yù)算編制的要求，同時(shí)提高了財(cái)政資金的使用效率。

2.降低事業(yè)單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

事業(yè)單位普遍存在除財(cái)務(wù)部門外其他部門財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄的情況，通過預(yù)算管理，不僅可以對(duì)資金支出進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)資金使用過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)并進(jìn)行預(yù)警，提升資金使用的透明度，還可以幫助事業(yè)單位管理人員樹立正確的預(yù)算管理理念，通過編制預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算控制，提升管理水平，降低事業(yè)單位的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也有助于提高事業(yè)單位廉政建設(shè)水平。

3.提升事業(yè)單位整體運(yùn)行效率

預(yù)算管理是對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和績效評(píng)價(jià)等預(yù)算管理的整體流程進(jìn)行管控。通過預(yù)算管理能夠?yàn)槭聵I(yè)單位的各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)提供準(zhǔn)確的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，通過對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的分析，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，了解各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的投入產(chǎn)出效率，以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來的社會(huì)效益，從而確定該項(xiàng)目是否符合事業(yè)單位的發(fā)展規(guī)劃和職責(zé)職能。通過預(yù)算管理可以減少低效率項(xiàng)目的支出，支持鼓勵(lì)社會(huì)效益較高的項(xiàng)目，從而提升事業(yè)單位的整體運(yùn)行效率。

二、事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題及原因

（一）對(duì)預(yù)算管理的重視度和參與度不夠

事業(yè)單位預(yù)算管理中預(yù)算編制工作尤其是項(xiàng)目的預(yù)算申報(bào)仍然是以相關(guān)經(jīng)費(fèi)支出部門為主，這就要求全體有經(jīng)費(fèi)支出的部門要高度重視預(yù)算編制工作，但實(shí)際工作中存在個(gè)別部門和領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為預(yù)算屬于財(cái)務(wù)部門的主要工作，對(duì)預(yù)算編制的重視度不夠，不夠了解預(yù)算管理工作的內(nèi)容和方法。究其原因，一是對(duì)于全額撥款的事業(yè)單位，資金全部來源于財(cái)政撥款且全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是非營利性的，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)對(duì)資金的分配和使用不夠關(guān)心，對(duì)預(yù)算管理缺乏重視。二是缺少對(duì)全員預(yù)算管理的培訓(xùn)，參與預(yù)算管理的人員缺乏預(yù)算管理的相關(guān)知識(shí)和工作經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而導(dǎo)致參與預(yù)算相關(guān)工作時(shí)重視程度不夠，工作質(zhì)量不高。

（二）預(yù)算編制與政策要求存在一些偏差

預(yù)算編制應(yīng)符合財(cái)政的相關(guān)要求，但事業(yè)單位的預(yù)算編制與政策要求存在一定偏差，具體體現(xiàn)在：一是事業(yè)單位在預(yù)算申報(bào)時(shí)普遍存在“多多益善”的片面思維，一味地追求預(yù)算項(xiàng)目越多越好，下達(dá)給本單位的資金越多越好，忽略了資金的使用效率，不符合近年來財(cái)政“過緊日子”的要求；二是對(duì)財(cái)政提出的縮減支出規(guī)模的要求實(shí)行一刀切的縮減措施進(jìn)行機(jī)械應(yīng)對(duì)，未能從根本上形成“控成本、提效率”的長效機(jī)制；三是未能統(tǒng)籌安排經(jīng)費(fèi)支出，預(yù)算管理上存在重當(dāng)年資金，輕以前年度結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的情況，不能充分發(fā)揮預(yù)算統(tǒng)籌安排各類資金的功能。主要原因在于政治站位不高，沒有全局意識(shí)，不能很好地落實(shí)好財(cái)政“過緊日子”的要求，以及對(duì)預(yù)算資金績效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用性不強(qiáng)。

（三）預(yù)算編制不夠精確

預(yù)算編制是預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，只有科學(xué)合理的編制預(yù)算才能為下一步的預(yù)算執(zhí)行提供準(zhǔn)確依據(jù)。事業(yè)單位預(yù)算在具體執(zhí)行過程中往往和預(yù)算編制存在出入，經(jīng)常出現(xiàn)預(yù)算調(diào)整和預(yù)算追加的情況，說明預(yù)算編制不夠精確，未能很好地反映預(yù)測當(dāng)年度的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。編制預(yù)算時(shí)，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)每年需要及時(shí)更新，但有些部門人員對(duì)預(yù)算編制工作不夠重視，對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)不認(rèn)真，日常統(tǒng)計(jì)工作缺失，導(dǎo)致上報(bào)的基本支出的相關(guān)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，且通常是根據(jù)固有的工作經(jīng)驗(yàn)，參考上年度預(yù)算和支出情況進(jìn)行編制，未能結(jié)合單位實(shí)際情況和部門年度發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行編制，再加上預(yù)算編制時(shí)間緊任務(wù)重的問題，使得項(xiàng)目論證時(shí)間不充分，各方面信息收集不完整，最終導(dǎo)致預(yù)算編制與實(shí)際情況有偏差。

（四）預(yù)算執(zhí)行力度不足

現(xiàn)階段，部分事業(yè)單位因缺少科學(xué)、規(guī)范、明確的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致經(jīng)常存在預(yù)算執(zhí)行率較低、年底突擊花錢甚至通過預(yù)付款的方式來提高預(yù)算執(zhí)行率的問題。原因在于，一是制度方面沒有落實(shí)好預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制，預(yù)算執(zhí)行的隨意性較強(qiáng)，未能嚴(yán)格按預(yù)算編制時(shí)確定的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行支出；二是存在不可抗力等因素影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，有些項(xiàng)目的支出條件要求較高，如一些野外實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目及特定日期宣傳活動(dòng)等，需要到一定季節(jié)及特定日期才能執(zhí)行預(yù)算，還有一些政府采購項(xiàng)目需要前期的招投標(biāo)工作，走完預(yù)定流程后只能下半年完成支出，這些客觀因素都極大地影響了項(xiàng)目進(jìn)度；三是部門報(bào)銷不及時(shí)，經(jīng)常性地拖延到年底。預(yù)算執(zhí)行僅依靠財(cái)務(wù)部門人員不可能很好地完成，需要各個(gè)部門的通力配合。但是財(cái)務(wù)部門并沒有掌握許多項(xiàng)目的實(shí)施情況，如何提高執(zhí)行率也不是財(cái)務(wù)部門可以把握的，只能根據(jù)資金支出進(jìn)度去提醒和督促業(yè)務(wù)部門。

（五）預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不充分

對(duì)預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果的充分運(yùn)用可以很好地為下年度預(yù)算提供有價(jià)值的參考，使下年度預(yù)算更加精準(zhǔn)，提高財(cái)政資金的使用效率。但目前部分事業(yè)單位存在預(yù)算績效評(píng)價(jià)機(jī)制不健全、結(jié)果應(yīng)用不充分的問題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是績效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性、權(quán)威性不足，原因在于對(duì)績效指標(biāo)的設(shè)定不夠科學(xué)、合理、可量化，指標(biāo)設(shè)定與職能定位、發(fā)展規(guī)劃不匹配，同時(shí)評(píng)價(jià)方式多以“單位自評(píng)為主，財(cái)政測評(píng)為輔”，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和權(quán)威性不足。二是評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用存在錯(cuò)期的問題，績效評(píng)價(jià)工作通常是在年度終了后，圍繞上年度項(xiàng)目執(zhí)行情況開展評(píng)價(jià)，而本年度預(yù)算可能已經(jīng)市人大正式批準(zhǔn)、市財(cái)政批復(fù)，評(píng)價(jià)結(jié)果已無法作為本年度預(yù)算編報(bào)的參考，只能作為以后年度的參考依據(jù)，出現(xiàn)績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用錯(cuò)期滯后的問題，降低了評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的時(shí)效性和針對(duì)性。

（六）信息化建設(shè)仍不完善

預(yù)算管理的有效推進(jìn)需要充分依賴信息化系統(tǒng)的上線，在信息化時(shí)代的大背景下，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)積極享用信息化時(shí)代的紅利，加強(qiáng)對(duì)信息技術(shù)的應(yīng)用，從而提高預(yù)算管理的信息化建設(shè)水平。隨著財(cái)政部對(duì)預(yù)算管理信息化系統(tǒng)的推進(jìn)，事業(yè)單位預(yù)算一體化信息系統(tǒng)的上線在一定程度上將預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行、政府采購等模塊進(jìn)行了較好的整合，但仍有諸多的不足，如數(shù)據(jù)分析功能弱，不能及時(shí)統(tǒng)計(jì)預(yù)算執(zhí)行率等重要指標(biāo)；缺乏對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的日常監(jiān)督和控制功能；一些事業(yè)單位通過內(nèi)控系統(tǒng)的上線較好地規(guī)避了此問題，但同時(shí)導(dǎo)致財(cái)務(wù)部門軟件種類繁多，彼此之間的數(shù)據(jù)、信息無法共享，降低了工作效率。

三、事業(yè)單位預(yù)算管理改進(jìn)措施

（一）提高人員對(duì)預(yù)算管理的重視度和參與度

要確保預(yù)算管理工作在事業(yè)單位得以順利實(shí)施，必須從根本上提高全體人員對(duì)預(yù)算管理工作的重視度和參與度。針對(duì)目前事業(yè)單位對(duì)預(yù)算工作缺乏重視，參與度不夠的現(xiàn)狀，可以從如下方面開展工作：第一，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)預(yù)算管理工作的重視，其重視程度直接影響著全體員工的重視程度。要積極引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)學(xué)習(xí)預(yù)算工作的內(nèi)容和流程，以提升自身預(yù)算管理的工作能力。第二，定期舉行預(yù)算培訓(xùn)交流會(huì)，做好預(yù)算相關(guān)政策的解讀工作，讓全體員工能從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行到績效評(píng)價(jià)全流程的了解預(yù)算工作，按財(cái)務(wù)的相關(guān)要求做好預(yù)算執(zhí)行和績效評(píng)價(jià)工作。甚至可以將預(yù)算執(zhí)行情況與員工的績效考核掛鉤，從制度上倒逼員工提高對(duì)預(yù)算工作的重視程度。

（二）提高預(yù)算編制水平

首先，建立科學(xué)的預(yù)算管理組織體系，在開展預(yù)算管理的過程中，梳理好財(cái)政的相關(guān)政策要求，成立預(yù)算管理小組，確保各層級(jí)的預(yù)算管理人員都能參與到預(yù)算管理體系中，根據(jù)項(xiàng)目主體責(zé)任部門劃分預(yù)算管理的職責(zé)，大家各司其職，保證預(yù)算工作順利進(jìn)行。其次，在預(yù)算編制準(zhǔn)備階段，應(yīng)根據(jù)上年度資金支出情況和績效評(píng)價(jià)結(jié)果以及下年度需求情況和發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行詳細(xì)的預(yù)算編制，要及時(shí)地與經(jīng)費(fèi)需求科室進(jìn)行溝通，要利用業(yè)財(cái)融合的理念科學(xué)地設(shè)定預(yù)算目標(biāo)。充分利用技術(shù)手段，如單位的內(nèi)控系統(tǒng)等軟件搭建預(yù)算管理平臺(tái)，為預(yù)算編制、審核和執(zhí)行提供技術(shù)支持和保障，便于信息共享，提高預(yù)算編制的規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性。最后，要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制的審核，加快事前績效評(píng)估流程的全覆蓋，建立科學(xué)合理的事前績效評(píng)估工作流程，將事情績效評(píng)估結(jié)果作為預(yù)算下達(dá)的前提條件。預(yù)算管理小組要審核預(yù)算編制是否合理，是否符合單位的發(fā)展規(guī)劃，并針對(duì)審核情況提出初審意見，會(huì)同有關(guān)專家進(jìn)行復(fù)審后上報(bào)。

（三）強(qiáng)化對(duì)預(yù)算執(zhí)行的考核和監(jiān)督

一方面，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行效果的考核，建立預(yù)算執(zhí)行考核機(jī)制，細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)。不僅要進(jìn)行年度考核，還要進(jìn)行月季度考核，對(duì)各支出部門的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行打分，考核內(nèi)容包括但不限于支出進(jìn)度、資金支出的合規(guī)性等內(nèi)容，并適當(dāng)將考核結(jié)果予以公示，激勵(lì)各業(yè)務(wù)科室主動(dòng)支出，提高預(yù)算執(zhí)行效率。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行考核結(jié)果的應(yīng)用，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況不樂觀的部門負(fù)責(zé)人實(shí)行督導(dǎo)約談機(jī)制，將預(yù)算執(zhí)行的考核結(jié)果與評(píng)先評(píng)優(yōu)相掛鉤。另一方面，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，采取內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督并舉。根據(jù)單位內(nèi)控制度和“三重一大”決策事項(xiàng)的要求建立事前、事中、事后全流程的審批。通過信息化手段對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控；積極接受外部審計(jì)監(jiān)督，將審計(jì)部門的審計(jì)結(jié)果及時(shí)進(jìn)行披露，提高預(yù)算執(zhí)行的透明度；通過信息公開，將內(nèi)外監(jiān)督落實(shí)到位，提高財(cái)政資金使用的效率和安全性。

（四）加強(qiáng)績效考評(píng)結(jié)果的運(yùn)用

1.合理設(shè)定績效目標(biāo)

首先，要堅(jiān)持“以定量指標(biāo)為主，定性指標(biāo)為輔”的原則。定量指標(biāo)有清晰明確的量化標(biāo)準(zhǔn)，能更加直觀、準(zhǔn)確地評(píng)估考核對(duì)象的實(shí)際工作情況，能規(guī)避定性指標(biāo)的主觀性問題。因此在設(shè)定績效目標(biāo)時(shí)，盡量以定量指標(biāo)為主，不能量化地通過數(shù)字工具將定性指標(biāo)進(jìn)行恰當(dāng)轉(zhuǎn)換，以提高考核結(jié)果的準(zhǔn)確性。其次，要堅(jiān)持“少而精”的原則，過多、過全的指標(biāo)數(shù)量會(huì)降低關(guān)鍵指標(biāo)的權(quán)重，造成考核結(jié)果不平衡。所以績效指標(biāo)的設(shè)定要結(jié)構(gòu)簡單、突出重點(diǎn)，以提高績效評(píng)估的效率，降低單位的績效管理成本。最后，要堅(jiān)持目標(biāo)一致性原則，即每條指標(biāo)的設(shè)定都應(yīng)是支持項(xiàng)目的總體目標(biāo)，都是對(duì)項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果的相應(yīng)考評(píng)。

2.進(jìn)一步完善績效評(píng)價(jià)工作

績效評(píng)價(jià)工作中的事前績效評(píng)價(jià)應(yīng)用還不充分，要從流程上完善事前績效評(píng)價(jià)工作，事前績效評(píng)價(jià)的應(yīng)用可以更好地為預(yù)算安排提供科學(xué)合理的依據(jù)，讓預(yù)算編制工作更有據(jù)可依。同時(shí)，適時(shí)適當(dāng)?shù)匾氲谌皆u(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，豐富以自評(píng)為主單一化的考評(píng)方式，以考評(píng)方式多元化促考評(píng)結(jié)果更加客觀、公正。

3.加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)格結(jié)果的運(yùn)用

全程指導(dǎo)跟蹤績效評(píng)價(jià)工作，將上年度績效評(píng)價(jià)報(bào)告作為形成下年度預(yù)算安排的重要依據(jù)。優(yōu)先在預(yù)算安排上保障績效評(píng)價(jià)結(jié)果良好的項(xiàng)目，對(duì)績效評(píng)價(jià)結(jié)果不理想的項(xiàng)目適當(dāng)?shù)赜枰哉{(diào)減。同時(shí)，實(shí)行預(yù)算績效管理信息公開機(jī)制，及時(shí)公開績效自評(píng)和績效報(bào)告情況，便于社會(huì)監(jiān)督。

（五）不斷完善信息化水平

利用信息化手段進(jìn)行預(yù)算管理，不僅可以有效全面提升預(yù)算管理體系，而且能夠提高預(yù)算編制、控制、分析和考評(píng)等方面的作用。事業(yè)單位應(yīng)提高預(yù)算管理系統(tǒng)的集成性，加強(qiáng)預(yù)算管理系統(tǒng)與其他財(cái)務(wù)系統(tǒng)的融合，歸集相關(guān)數(shù)據(jù)，在達(dá)到或超出預(yù)算控制條件時(shí)予以預(yù)警提示，實(shí)現(xiàn)預(yù)算控制功能；在預(yù)算管理系統(tǒng)中建立數(shù)據(jù)分析方法，如趨勢分析法、回歸分析法、敏感性分析法等，對(duì)預(yù)算數(shù)據(jù)和實(shí)際數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，尋找差異以及差異產(chǎn)生的原因，從而為事業(yè)單位改進(jìn)預(yù)算管理體系和經(jīng)濟(jì)決策提供數(shù)據(jù)支持。

結(jié)語

當(dāng)今社會(huì)，行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度正在加速與國際接軌，事業(yè)單位工作人員要加快轉(zhuǎn)變思想觀念，盡快認(rèn)識(shí)開展預(yù)算管理的重要性和必要性，要求全員參與到預(yù)算管理的建設(shè)中。精進(jìn)業(yè)務(wù)知識(shí)，不斷提高預(yù)算編制水平，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和考核，加強(qiáng)對(duì)績效考評(píng)結(jié)果的應(yīng)用，促進(jìn)預(yù)算管理工作更上一個(gè)臺(tái)階，讓預(yù)算管理工作在促進(jìn)事業(yè)單位運(yùn)營上發(fā)揮更加積極的作用，從而提升公共服務(wù)質(zhì)量和人民的滿意度。