高校預(yù)算績效管理存在的問題及實(shí)施路徑探析

任鳳鳳 內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué)

引言

我國高等教育蓬勃發(fā)展，但是整體教育投入的資源是有限的，如何提升資源的使用效益，促進(jìn)高校內(nèi)涵式發(fā)展是高校發(fā)展的新方向。高校從預(yù)算管理、成本核算到預(yù)算績效管理，從重投入輕產(chǎn)出到花錢問效，這一系列的管理方式的轉(zhuǎn)變，都映射著我國教育方面管理能力的提升。我們要逐漸摸索出適合中國國情的預(yù)算績效管理方案，從績效指標(biāo)體系的建立，預(yù)算績效管理流程，績效評(píng)價(jià)體系，績效問責(zé)機(jī)制的建立，要有我們自己的思路，要真正將預(yù)算績效管理做到實(shí)處，真正成為我們黨和國家經(jīng)濟(jì)改革的利器。

一、高校預(yù)算績效管理現(xiàn)狀

（一）未形成穩(wěn)定高效的組織結(jié)構(gòu)

目前來看，很多高校還沒有設(shè)立預(yù)算績效領(lǐng)導(dǎo)小組、專門績效管理機(jī)構(gòu)，專業(yè)人員也配備不齊。預(yù)算績效管理工作在全國推開，但是具體到高校，還處于上級(jí)下達(dá)任務(wù)，臨時(shí)抓壯丁照貓畫虎，草草了事的階段，這會(huì)導(dǎo)致整體的工作處在混亂無序狀態(tài)，沒有壓實(shí)責(zé)任到人，就不會(huì)統(tǒng)籌考慮，整體布局，就會(huì)陷入形式主義的困境。

（二）未建立完善的預(yù)算績效指標(biāo)體系

績效指標(biāo)是預(yù)算績效管理的中心，也是預(yù)算績效管理的起點(diǎn)，但是現(xiàn)實(shí)中，績效指標(biāo)的設(shè)立依據(jù)不充分，設(shè)立初衷不客觀，僅僅是申報(bào)項(xiàng)目時(shí)隨帶的又不得不填寫的部分，可以說，在設(shè)立環(huán)節(jié)就沒有充分理解其存在的意義，沒有得到足夠的重視，這個(gè)開端沒有做好，后面預(yù)算績效管理如何周密，也只不過是流于形式。具體問題如下：第一，績效指標(biāo)設(shè)立的主觀性太強(qiáng)，未與學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和年度工作計(jì)劃有效銜接，與項(xiàng)目任務(wù)書的內(nèi)容脫節(jié)，經(jīng)常以發(fā)表幾篇論文，申報(bào)幾項(xiàng)專利作為績效指標(biāo)，沒有展示出項(xiàng)目開展的意義；第二，績效指標(biāo)設(shè)定含糊其詞，概念籠統(tǒng)，沒有實(shí)際意義，不可量化，不適于評(píng)估評(píng)價(jià)；第三，有效的績效指標(biāo)體系難以獲得，沒有指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，很難做到評(píng)估評(píng)價(jià)的科學(xué)客觀，使得整個(gè)管理體系松散，約束力不強(qiáng)。

（三）預(yù)算績效管理的各個(gè)環(huán)節(jié)流于形式

第一，在工作中沒有充分做好事前的績效評(píng)估，導(dǎo)致績效指標(biāo)作為項(xiàng)目任務(wù)書和預(yù)算申報(bào)的附屬品，秉承參與就好的態(tài)度，被草草的推入了預(yù)算績效管理的循環(huán)中，不具有前瞻性和科學(xué)性；第二，事中績效監(jiān)控跟蹤弱化，未能做到據(jù)實(shí)進(jìn)行指導(dǎo)，沒有根據(jù)項(xiàng)目執(zhí)行中的具體情況，對績效指標(biāo)作出適當(dāng)調(diào)整，使得目標(biāo)設(shè)定脫離項(xiàng)目本身，而且存在注重預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，不監(jiān)控績效指標(biāo)的完成情況，致使當(dāng)績效指標(biāo)的完成情況與目標(biāo)值發(fā)生偏離時(shí)，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并進(jìn)行糾正，使得績效自評(píng)和績效評(píng)價(jià)被迫草草了事；第三，績效自評(píng)和績效評(píng)價(jià)不客觀。財(cái)政部門對于高校的預(yù)算績效管理模式，目前是以高校自評(píng)為主，以財(cái)政部門外聘的第三方機(jī)構(gòu)績效評(píng)價(jià)為輔。但目前高校沒有完備的績效自評(píng)機(jī)制，管理流程形式化，自評(píng)內(nèi)容不完整，只是簡單地比較分析，自評(píng)真實(shí)性和客觀性不夠，得分虛高；第四，績效自評(píng)的抽查和績效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用不足。因?yàn)樨?cái)政部門在預(yù)算績效管理中，對績效指標(biāo)的設(shè)立，績效自評(píng)和績效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)抓的較緊，所以績效評(píng)價(jià)做完后，項(xiàng)目承擔(dān)單位感覺任務(wù)已完成，對于績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，缺乏落到實(shí)處的工作，同時(shí)缺乏項(xiàng)目承擔(dān)單位的反饋整改，缺乏與預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤的預(yù)算安排機(jī)制，預(yù)算資金安排上的績效導(dǎo)向還不突出，績效評(píng)價(jià)結(jié)果與下年度預(yù)算的聯(lián)系不緊密。

（四）預(yù)算績效管理培訓(xùn)宣傳不足

國家層面預(yù)算績效管理的宣傳做得很到位，但是參與培訓(xùn)人員一般限定于財(cái)務(wù)人員，還只是部分財(cái)務(wù)人員，而財(cái)務(wù)處在單位只是一個(gè)職能部門，僅憑財(cái)務(wù)處的部分財(cái)務(wù)人員的力量，很難帶動(dòng)自上至下的預(yù)算績效管理的氛圍。第一，領(lǐng)導(dǎo)層面只看到了開展預(yù)算績效管理的工作流程很多，但是并沒有真正地形成獎(jiǎng)懲機(jī)制，所以這個(gè)工作不會(huì)被重視。第二，各個(gè)職能部門平行分工，而預(yù)算績效管理工作是需要舉全單位之力才能做好的事情，財(cái)務(wù)人員在協(xié)調(diào)溝通和調(diào)配資源方面舉步維艱。第三，參與預(yù)算績效管理工作的財(cái)務(wù)人員，也不是專職人員，可能不是接受全面培訓(xùn)的人員，在專業(yè)素質(zhì)方面不過硬，帶動(dòng)影響其他參與者的能力有限，而其他參與者相關(guān)知識(shí)儲(chǔ)備更是有限，整體的人才隊(duì)伍建設(shè)不夠。

二、高校預(yù)算績效管理的保障措施

（一）完善預(yù)算績效管理組織結(jié)構(gòu)

1.成立預(yù)算績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組

全國已經(jīng)大力度推開了全面預(yù)算績效管理篇章，但目前的高校還是處于上級(jí)下達(dá)了文件，火線成立臨時(shí)隊(duì)伍執(zhí)行任務(wù)，沒有自上而下形成高效的組織結(jié)構(gòu)。為提升資金使用效益，全面開展預(yù)算績效管理，首先，應(yīng)該成立預(yù)算績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組是開展預(yù)算績效管理工作責(zé)任制的重要載體。形成從上而下的組織結(jié)構(gòu)，有利于權(quán)責(zé)明晰，責(zé)任分工明確，運(yùn)轉(zhuǎn)有序。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，凝聚力量，調(diào)配資源，有利于促進(jìn)各項(xiàng)工作任務(wù)部署安排和落實(shí)。

2.設(shè)置專職機(jī)構(gòu)及專職工作人員

預(yù)算績效管理成為常態(tài)化工作，應(yīng)該設(shè)立專職機(jī)構(gòu)及專職工作人員。上級(jí)相關(guān)任務(wù)下達(dá)，臨時(shí)抓壯丁，東拼西湊收集資料應(yīng)付了事，這樣不會(huì)形成整體的工作邏輯，工作開展呈現(xiàn)無序狀態(tài)，從上至下，怨聲載道。設(shè)立專門機(jī)構(gòu)及專職工作人員，分工明確，壓實(shí)責(zé)任，工作人員會(huì)主動(dòng)學(xué)習(xí)專業(yè)知識(shí)，會(huì)從預(yù)算績效管理工作的始端進(jìn)入工作狀態(tài)，及時(shí)協(xié)調(diào)溝通各部門及責(zé)任人，開展培訓(xùn)和宣講工作，在全單位形成預(yù)算績效管理的理念和共識(shí)，做好工作引導(dǎo)，做好具體工作的安排，工作開展得心應(yīng)手，有條不紊。

（二）完善預(yù)算績效管理制度

制度建設(shè)是開展預(yù)算績效管理的基石，是人們形成的共識(shí)，也是全體要遵守的行為準(zhǔn)則，開展工作有章可循，有據(jù)可依。制度建設(shè)中確立原則：誰申請預(yù)算，誰確立績效指標(biāo)，誰審批預(yù)算，誰審核目標(biāo)；明晰工作目標(biāo)：提升資金使用效益；劃分具體職責(zé)：明確各部門和各責(zé)任人的職責(zé)劃分，有利于工作有序開展；安排工作流程：將工作分解為各個(gè)流程上，工作開展更明確，有抓手，有節(jié)奏；規(guī)范監(jiān)督檢查和問責(zé)機(jī)制：對工作人員形成震懾作用，間接提升責(zé)任意識(shí)。為工作開展提供指引和約束。

（三）經(jīng)費(fèi)保障

為開展預(yù)算績效管理工作，學(xué)校應(yīng)該特批專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。預(yù)算績效管理工作的深入推進(jìn)屬于學(xué)校的一項(xiàng)重大改革事項(xiàng)，是個(gè)長遠(yuǎn)規(guī)劃，長期看則有利于學(xué)校的發(fā)展，但短期內(nèi)它是一個(gè)成本中心，在組織人員培訓(xùn)學(xué)習(xí)，開展調(diào)研工作，加大宣講力度等方面都需要耗費(fèi)很多經(jīng)濟(jì)資源。有經(jīng)費(fèi)保障，工作開展起來才不會(huì)捉襟見肘。

（四）信息化系統(tǒng)助力

高校的項(xiàng)目量和資金量都較大，配備一套符合高校特色的信息化系統(tǒng)，有助于提升預(yù)算績效管理的效率和準(zhǔn)確性。第一，信息化系統(tǒng)能產(chǎn)生積累效應(yīng)，可以逐年積累有效的績效指標(biāo)，逐漸形成個(gè)性績效指標(biāo)庫，為以后的項(xiàng)目績效指標(biāo)設(shè)立作出參考，提高績效指標(biāo)設(shè)立的科學(xué)性、合理性、可操作性和可比性，為績效自評(píng)和績效評(píng)價(jià)奠定基礎(chǔ)。第二，無系統(tǒng)配備，效率和準(zhǔn)確性差，比如基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)、中央支持高校發(fā)展改革資金、草原英才這類項(xiàng)目，財(cái)政端是一個(gè)項(xiàng)目，可是高校內(nèi)部可能劃分出一二百個(gè)項(xiàng)目，如果對這些項(xiàng)目都采取紙面溝通，人工收集資料，影響效率和準(zhǔn)確性。第三，建立信息化的系統(tǒng)，搭建溝通平臺(tái)，資料共享平臺(tái)。開展工作中，不用重復(fù)溝通，重復(fù)遞交資料，人們可以從共享平臺(tái)內(nèi)遞交資料，也可以下載別人上傳的資料，還可以將符合要求的資料上傳。將預(yù)算績效管理的全流程納入系統(tǒng)管理，利用區(qū)塊鏈技術(shù)留痕，責(zé)任明晰。第四，利用信息系統(tǒng)，可以將項(xiàng)目管理、預(yù)算管理、績效管理融為一體，真正地實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效一體化管理，強(qiáng)化各個(gè)管理環(huán)節(jié)的關(guān)聯(lián)性。

三、預(yù)算績效管理的流程

（一）績效指標(biāo)管理

1.績效指標(biāo)建立

績效指標(biāo)建立應(yīng)該考慮科學(xué)性、合理性、可操作性，做好預(yù)算績效管理的第一步。第一，績效指標(biāo)建立應(yīng)該有充分的依據(jù)，符合國家的政策方針，符合高校的職責(zé)和發(fā)展規(guī)劃具有高度關(guān)聯(lián)性。第二，應(yīng)該明確任務(wù)，突出重點(diǎn)，績效指標(biāo)應(yīng)體現(xiàn)項(xiàng)目任務(wù)書所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和達(dá)成的效果。第三，績效指標(biāo)是對績效指標(biāo)的細(xì)化量化，盡量采用可操作的量化指標(biāo)，如果找不到量化指標(biāo)，可以采取定性表述。目前，績效指標(biāo)未形成體系，人們在制定項(xiàng)目績效指標(biāo)時(shí)較為茫然，制定出的績效指標(biāo)不能反映項(xiàng)目開展的政策背景、實(shí)際需要等，背離了績效指標(biāo)制定的意義。

2.事前績效評(píng)估

在立項(xiàng)審批和預(yù)算評(píng)審環(huán)節(jié)融入事前績效評(píng)估，在源頭把握財(cái)政資源配置的方向，提升資源配置效益。充分論證立項(xiàng)的必要性，投入的經(jīng)濟(jì)性，績效目標(biāo)的合理性，實(shí)施方案的可行性，籌資渠道合規(guī)性?，F(xiàn)實(shí)中，很多項(xiàng)目立項(xiàng)前沒有進(jìn)行事前績效評(píng)估，使得項(xiàng)目先天不足，開展過程中夭折，前期投入化為泡影，即使后期進(jìn)行監(jiān)控發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)行問責(zé)等一系列措施，也無法追回財(cái)政資金損失。

（二）績效評(píng)價(jià)管理

1.績效監(jiān)控跟蹤

對項(xiàng)目開展績效監(jiān)控跟蹤，考察預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與項(xiàng)目開展程度之間的偏離程度，分析原因。一方面，使預(yù)算執(zhí)行對項(xiàng)目開展充分保障，分析預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度遠(yuǎn)超項(xiàng)目完成度的原因，避免資源浪費(fèi)。另一方面，考察項(xiàng)目完成度，避免“磨洋工”現(xiàn)象發(fā)生，提升財(cái)政資金的使用效率。此外，項(xiàng)目開展是否偏離預(yù)期績效目標(biāo)，如果偏離績效目標(biāo)，則要及時(shí)糾偏，保障財(cái)政資金的使用效益。目前，事中的績效監(jiān)控仍沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，只停留于填表、寫報(bào)告的階段，流于形式，沒有實(shí)際的行動(dòng)。

2.績效自評(píng)管理

績效自評(píng)管理是指項(xiàng)目承擔(dān)者對自己使用財(cái)政資金開展項(xiàng)目情況的自檢，分析總體績效目標(biāo)的完成情況，各項(xiàng)績效指標(biāo)的完成情況，預(yù)算執(zhí)行情況，對項(xiàng)目開展過程中發(fā)現(xiàn)的偏離進(jìn)行分析，并提出改進(jìn)措施，是對開展項(xiàng)目總體情況的總結(jié)。績效自評(píng)應(yīng)該是項(xiàng)目承擔(dān)者圍繞著立項(xiàng)時(shí)制定的績效目標(biāo)和績效指標(biāo)，自己對項(xiàng)目完成情況和發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行的總結(jié)，但是現(xiàn)實(shí)中，很多績效自評(píng)與績效目標(biāo)和績效指標(biāo)脫節(jié)，各說各話，績效管理環(huán)節(jié)無法融會(huì)貫通。

3.部門評(píng)價(jià)管理

項(xiàng)目承擔(dān)者所在部門有責(zé)任對項(xiàng)目開展績效評(píng)價(jià)，績效評(píng)價(jià)以“問效”為手段，目的是查擺項(xiàng)目開展過程中的問題，并且對癥下藥，找到整改措施，切實(shí)提升財(cái)政資金的使用效益，部門績效評(píng)價(jià)同樣也應(yīng)該建立指標(biāo)體系，全面、客觀、科學(xué)地開展績效評(píng)價(jià)工作。

（三）績效管理結(jié)果應(yīng)用

1.主管部門對所屬單位自評(píng)抽查核驗(yàn)

項(xiàng)目承擔(dān)者，對自己項(xiàng)目開展情況進(jìn)行績效自評(píng)，做自我批評(píng)，找到項(xiàng)目開展中發(fā)現(xiàn)的問題，發(fā)力不足點(diǎn)，并主動(dòng)尋找整改措施。項(xiàng)目單位進(jìn)行績效自評(píng)后，主管部門應(yīng)該對歸屬的所有項(xiàng)目進(jìn)行抽查核驗(yàn)，評(píng)價(jià)其項(xiàng)目績效自評(píng)的質(zhì)量，并從中發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目開展中的深層次問題，有無財(cái)政資金無效低效投入現(xiàn)象。

2.主管部門開展績效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋

主管部門在對歸屬的項(xiàng)目進(jìn)行績效自評(píng)抽查核驗(yàn)后，應(yīng)該將發(fā)現(xiàn)的問題反饋給項(xiàng)目單位，從旁觀者清的角度，對項(xiàng)目開展提出建設(shè)性的意見。

3.項(xiàng)目承擔(dān)單位整改情況

項(xiàng)目承擔(dān)單位應(yīng)該認(rèn)真對待主管部門下達(dá)的反饋意見，對照查擺項(xiàng)目開展中的問題，以查促改，形成有效的整改方案，將整改措施付諸實(shí)踐，積累項(xiàng)目開展經(jīng)驗(yàn)，為下次開展項(xiàng)目做準(zhǔn)備。

4.主管部門應(yīng)用績效評(píng)價(jià)結(jié)果考核項(xiàng)目承擔(dān)單位

項(xiàng)目預(yù)算績效管理中，績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，將績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用到預(yù)算安排中，應(yīng)用到干部年度考核中，才是真正將預(yù)算績效管理落到實(shí)處，使預(yù)算績效管理不會(huì)成為紙上談兵、花拳繡腿的關(guān)鍵所在。

5.主管部門應(yīng)用績效評(píng)價(jià)結(jié)果建立問責(zé)機(jī)制

“花錢必問效，無效必問題”是開展預(yù)算績效管理的原則，所以應(yīng)該建立問責(zé)機(jī)制，形成震懾作用，若沒有問責(zé)機(jī)制，預(yù)算績效管理必將流于形式，也是長此以往“整而不改”的原因，而且切實(shí)將問責(zé)機(jī)制落到實(shí)處，不能是制度大旗高高舉，事到問責(zé)輕輕放。

結(jié)語

在預(yù)算績效管理全國推開的大趨勢下，高校預(yù)算績效管理也必將是常態(tài)化并且久抓不懈的工作任務(wù)。要認(rèn)識(shí)到高校預(yù)算績效管理工作處于初級(jí)階段，存在很多疑難問題，但是要抽絲剝繭，理順工作流程。一方面，根據(jù)各個(gè)高校自身的特點(diǎn)，建立整體支出績效指標(biāo)體系和績效評(píng)價(jià)體系；根據(jù)不同項(xiàng)目，開展分類績效評(píng)價(jià)，建立不同指標(biāo)體系和績效評(píng)價(jià)體系。另一方面，制定預(yù)算績效管理的規(guī)程，將各個(gè)管理環(huán)節(jié)嫁接到信息化系統(tǒng)中，提升硬約束力。此外，還要完善預(yù)算績效管理的相關(guān)制度，做好制度保障。