全面預(yù)算管理下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的研究

付光潔 臨朐縣會(huì)計(jì)服務(wù)中心

引言

在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的相關(guān)建設(shè)過程中，全面預(yù)算管理是其中不可或缺的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。隨著國(guó)內(nèi)外社會(huì)形勢(shì)的不斷變化，行政事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)政工作越來(lái)越受到國(guó)家的重視，為了使行政事業(yè)單位更好地發(fā)揮其財(cái)政職能，國(guó)家對(duì)其內(nèi)部控制建設(shè)提出了更高的要求，但不可否認(rèn)，在單位的內(nèi)部控制過程中，也存在著一些亟待解決的問題，嚴(yán)重阻礙其發(fā)展。因此，行政事業(yè)單位要想在新時(shí)代實(shí)現(xiàn)高效、科學(xué)、可持續(xù)的發(fā)展，就一定要加強(qiáng)自身的內(nèi)部控制，將其與全面預(yù)算管理工作結(jié)合起來(lái)，以實(shí)現(xiàn)更高的目標(biāo)。

一、內(nèi)部控制與全面預(yù)算管理的內(nèi)涵

（一）內(nèi)部控制

內(nèi)部控制是指企業(yè)為了達(dá)到其經(jīng)營(yíng)管理目標(biāo)，以自我約束、自我控制為基礎(chǔ)，以防范風(fēng)險(xiǎn)、保證資產(chǎn)安全與有效利用為重點(diǎn)，以完善組織結(jié)構(gòu)、健全內(nèi)部機(jī)制為手段的一系列自我調(diào)節(jié)與約束機(jī)制。內(nèi)部控制體系包括會(huì)計(jì)系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)兩大子系統(tǒng)，有利于行政事業(yè)單位其自身戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。單位有效的內(nèi)部控制也可以更好地、行之有效地加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理和財(cái)務(wù)監(jiān)督，提高資金的使用效益，保證國(guó)有資產(chǎn)的安全性與完整性。

（二）全面預(yù)算管理

全面預(yù)算管理是指通過對(duì)未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)的資金流動(dòng)進(jìn)行合理預(yù)測(cè)和有效控制，合理編制年度預(yù)算，按照預(yù)算實(shí)施計(jì)劃，對(duì)財(cái)政資金的收支情況、使用情況進(jìn)行組織和規(guī)劃。全面預(yù)算管理的本質(zhì)就是根據(jù)既定的戰(zhàn)略目標(biāo)，通過編制預(yù)算在單位內(nèi)部，對(duì)各種財(cái)務(wù)的以及非財(cái)務(wù)的資源進(jìn)行科學(xué)合理的配置，并進(jìn)行全員參與、全業(yè)務(wù)范圍控制、全流程跟蹤管理。

二、全面預(yù)算管理下加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的意義

（一）有利于加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部人員的財(cái)務(wù)管控意識(shí)

行政事業(yè)單位在全面預(yù)算管理下加強(qiáng)內(nèi)部控制對(duì)財(cái)政工作的質(zhì)量和效率具有無(wú)可取代的重要意義和價(jià)值。第一，可以提升自身財(cái)務(wù)內(nèi)控的意識(shí)，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算的控制，使每筆開支都在預(yù)算的范圍內(nèi)。事實(shí)上，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度遵循了國(guó)家倡導(dǎo)的方向和路徑，從自身著手，積極弘揚(yáng)節(jié)儉、不浪費(fèi)、不貪污、不腐敗等優(yōu)良作風(fēng)。第二，行政單位從上到下貫徹落實(shí)有關(guān)規(guī)定，這既是為了滿足國(guó)家的需要，也是為了提高自身工作能力，更好地為民眾服務(wù)，也有利于在組織中創(chuàng)造一個(gè)溫暖和諧、勤儉淳樸的工作環(huán)境和交流環(huán)境。此外，增強(qiáng)了行政事業(yè)單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)內(nèi)控管理意識(shí)之后，可以有效地提高整個(gè)單位的工作運(yùn)作效率，從某種程度上來(lái)說(shuō)，也可以解決行政事業(yè)單位內(nèi)部工作效率不高的問題。

（二）有利于提高財(cái)政資金使用的有效性

預(yù)算管理和內(nèi)部控制工作的主體是人，行政事業(yè)單位要想進(jìn)行有效的內(nèi)部控制，可以對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部相關(guān)人員進(jìn)行管控，特別是對(duì)內(nèi)部相關(guān)人員在預(yù)算管理方面的管控，從而讓單位的內(nèi)部資金管理變得更為清晰、合規(guī)。詳細(xì)來(lái)說(shuō)，首先，利用全面預(yù)算管理來(lái)加強(qiáng)內(nèi)部控制，有利于提高預(yù)算資金的執(zhí)行效率，保障預(yù)算資金能夠合理合規(guī)有效使用，做到?？顚Ｓ谩Ｆ浯?，全面預(yù)算管理下加強(qiáng)單位內(nèi)部控制，有助于提高經(jīng)費(fèi)的使用效率，使財(cái)務(wù)工作真正地融進(jìn)了機(jī)關(guān)的日常運(yùn)行之中，而不是流于形式。國(guó)家掌握著巨大的資源，行政事業(yè)單位能夠?qū)?guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理與使用，因此，其所有的虧損與浪費(fèi)也屬于國(guó)有資產(chǎn)的虧損與浪費(fèi)，這些損失歸根結(jié)底也都是由國(guó)家來(lái)承擔(dān)。因此，一定要制定一套完整的約束制度，這個(gè)約束制度要確保國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易嚴(yán)格遵守公正、公開的規(guī)則，防止人情交易和私利的操縱，讓交易在透明的環(huán)境下進(jìn)行，規(guī)避低價(jià)、不當(dāng)處置，避免國(guó)有資產(chǎn)的損失。

（三）有利于促進(jìn)全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制融合發(fā)展

行政事業(yè)單位要想實(shí)現(xiàn)可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展，就必須從思想上和行動(dòng)上高度重視全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制相關(guān)體系建設(shè)，找到事物發(fā)展的源頭，從根源上降低內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)。

優(yōu)化內(nèi)部控制體系的充分條件就是建立全面預(yù)算管理體系，而要想從根本上規(guī)避內(nèi)部財(cái)政工作風(fēng)險(xiǎn)，就要將內(nèi)部控制和全面預(yù)算管理有機(jī)融合起來(lái)。因此，要想提高行政事業(yè)單位的整體實(shí)力以及內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)的質(zhì)量與效率，就要建立全面預(yù)算管理體系。

三、全面預(yù)算管理下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

目前，全面預(yù)算管理下就單位加強(qiáng)內(nèi)部控制方面，各行政事業(yè)單位還存在比較多的問題，比如：?jiǎn)挝活A(yù)算管理和內(nèi)部控制意識(shí)薄弱、風(fēng)控能力不強(qiáng)、監(jiān)督不到位、部門聯(lián)系不緊密等，具體闡述如下文：

（一）預(yù)算管理和內(nèi)部控制意識(shí)薄弱

思想上的不重視，就會(huì)導(dǎo)致行動(dòng)上的懈怠。在實(shí)際工作中，行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人乃至基層工作人員在思想上對(duì)單位內(nèi)部預(yù)算管理的不重視，例如：很多行政事業(yè)單位并沒有對(duì)全面預(yù)算及內(nèi)部控制進(jìn)行合理的設(shè)計(jì)，也未出臺(tái)相應(yīng)的政策制度來(lái)保障其有效進(jìn)行。許多行政事業(yè)單位認(rèn)為內(nèi)控工作只是走過場(chǎng)，沒有真正發(fā)揮出應(yīng)有的作用。對(duì)于一些重大事項(xiàng)，單位負(fù)責(zé)人也只是口頭上要求進(jìn)行相關(guān)程序的辦理，沒有具體落實(shí)到實(shí)際工作中去，導(dǎo)致內(nèi)控制度形同虛設(shè)。在執(zhí)行過程中，很多單位的預(yù)算管理意識(shí)薄弱，對(duì)預(yù)算管理認(rèn)識(shí)不足，缺乏對(duì)預(yù)算編制的全過程控制。

（二）內(nèi)部控制風(fēng)控能力弱

行政事業(yè)單位與其他單位不同，它并不以營(yíng)利作為目標(biāo)，這就造成了行政事業(yè)單位工作人員會(huì)覺得自己的工作或單位沒有運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，所以他們不會(huì)花費(fèi)更多的時(shí)間和精力去規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。這種認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，造成了行政事業(yè)單位自身的危機(jī)防范意識(shí)薄弱，防范風(fēng)險(xiǎn)的能力低。因?yàn)樾姓聵I(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制和整體防范的意識(shí)相對(duì)較弱，所以在單位中，很可能會(huì)產(chǎn)生一些明知故犯、濫用權(quán)力、逃避責(zé)任等現(xiàn)象，而這些問題一直都是影響行政事業(yè)單位發(fā)展的一座大山。

（三）預(yù)算流程、審批不明晰

當(dāng)前，部分行政事業(yè)單位在執(zhí)行預(yù)算時(shí)存在不嚴(yán)肅、不準(zhǔn)確的情況。一方面是對(duì)于一些重要支出事項(xiàng)沒有嚴(yán)格執(zhí)行審批程序；另一方面是對(duì)一些大額支出事項(xiàng)缺乏有效的控制措施，例如一些行政事業(yè)單位沒有按照預(yù)算批復(fù)的項(xiàng)目和金額進(jìn)行支出，項(xiàng)目之間經(jīng)費(fèi)混用，支出隨意性比較大，無(wú)預(yù)算、超預(yù)算支出情況比較嚴(yán)重。預(yù)算執(zhí)行情況不夠均衡，執(zhí)行進(jìn)度比較緩慢，年底為了達(dá)到執(zhí)行進(jìn)度，突擊花錢的情況時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了預(yù)算權(quán)威性。對(duì)于一些大額資金使用、政府采購(gòu)項(xiàng)目等重要事項(xiàng)，缺乏嚴(yán)格的審核和監(jiān)督，導(dǎo)致行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作與內(nèi)部控制過程形同虛設(shè)，無(wú)法有效鏈接，更不能發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督控制作用。

（四）內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督不到位

內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)作為行政事業(yè)單位內(nèi)部行使監(jiān)督權(quán)的部門，要保證其獨(dú)立性與權(quán)威性。但在當(dāng)前階段，還有一部分行政事業(yè)單位內(nèi)部的審計(jì)部門，難以發(fā)揮其職能，對(duì)于內(nèi)部審計(jì)工作并沒有形成有效監(jiān)督機(jī)制。在內(nèi)部審計(jì)過程中也缺乏必要的審計(jì)人員和審計(jì)手段，甚至有的單位內(nèi)部審計(jì)制度并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，受到人力、物力、財(cái)力等各方面因素的限制，致使內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督不到位，成為行政事業(yè)單位相關(guān)內(nèi)部控制工作的問題之一。

（五）部門獨(dú)立，信息不流暢

行政事業(yè)的單位內(nèi)部是由多個(gè)部門組成，各個(gè)部門之間獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)，聯(lián)系不緊密，信息共享不通暢，相互之間缺乏協(xié)作，往往會(huì)導(dǎo)致重復(fù)勞動(dòng)或造成資源浪費(fèi)，例如，某些行政事業(yè)單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門之間的聯(lián)系不緊密，財(cái)務(wù)部門對(duì)有關(guān)業(yè)務(wù)的情況并不了解，也不能很好地參與到本單位重大事項(xiàng)的決策、實(shí)施過程中，其發(fā)揮的職能僅限于財(cái)務(wù)報(bào)銷付款的事后監(jiān)督的職能，對(duì)于前期項(xiàng)目的開展以及付款后的后續(xù)情況并不清楚，也未進(jìn)行事前、事中、事后的全流程監(jiān)督，從而達(dá)不到必要的財(cái)務(wù)監(jiān)管職能。對(duì)于有些業(yè)務(wù)部門在辦公設(shè)備等資產(chǎn)的使用、保管和處置過程中，沒有及時(shí)與財(cái)務(wù)部門進(jìn)行溝通，也未到國(guó)有資產(chǎn)管理部門進(jìn)行審批，財(cái)務(wù)部門賬務(wù)未進(jìn)行及時(shí)處理，這就造成了財(cái)務(wù)報(bào)表不能正確地反映資產(chǎn)的增減變化，出現(xiàn)資源浪費(fèi)的情況。

四、全面預(yù)算管理下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制措施

（一）加強(qiáng)培訓(xùn)，提高內(nèi)控人員的專業(yè)素養(yǎng)及意識(shí)

要加強(qiáng)對(duì)人員的培訓(xùn)，可以從能力、監(jiān)督、考核三個(gè)方面著手：一是提高行政事業(yè)單位內(nèi)控工作人員的專業(yè)素養(yǎng)?？梢酝ㄟ^單位內(nèi)部組織的培訓(xùn)活動(dòng)或采取“幫帶扶”的形式，提高內(nèi)部人員的綜合素質(zhì)和能力；二是建立科學(xué)有效的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。在建立監(jiān)督機(jī)制的過程中，一定要注重加強(qiáng)對(duì)相關(guān)人員思想道德素質(zhì)和法律意識(shí)等方面的教育工作，并對(duì)內(nèi)控人員進(jìn)行定期考核和評(píng)估工作；三是在建立監(jiān)督機(jī)制的過程中，一定要注重建立完善、科學(xué)的考核標(biāo)準(zhǔn)。在建立考核標(biāo)準(zhǔn)過程中，一定要注重對(duì)內(nèi)控人員工作態(tài)度和工作效率等方面進(jìn)行全面考核。

（二）加強(qiáng)控制，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)

行政事業(yè)單位內(nèi)部與外部存在的風(fēng)險(xiǎn)整合起來(lái)主要有三類，分別是財(cái)務(wù)核算風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)、違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)一旦出現(xiàn)，不僅會(huì)造成資源上的損失，還會(huì)帶來(lái)消極的社會(huì)影響，喪失民眾的信任，使得后續(xù)的工作難以開展。為了避免產(chǎn)生嚴(yán)重的后果，行政事業(yè)單位可以從三個(gè)方面來(lái)提升自身規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的能力。一是行政事業(yè)單位內(nèi)部人員要提高防范危機(jī)的意識(shí)，尤其是單位領(lǐng)導(dǎo)要起到帶頭作用，安排好風(fēng)險(xiǎn)防范工作，提升工作人員執(zhí)行力度，落實(shí)相應(yīng)的權(quán)、責(zé)機(jī)制。二是健全財(cái)務(wù)管理制度，制度是工作的保障，在實(shí)際的工作中，應(yīng)明確外部風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合實(shí)際情況，將管理與監(jiān)督聯(lián)系起來(lái)，加強(qiáng)各部門之間的聯(lián)系，利用制度優(yōu)勢(shì)，規(guī)避來(lái)自外部環(huán)境、內(nèi)部人員的風(fēng)險(xiǎn)。三是加強(qiáng)對(duì)復(fù)合型人才的培養(yǎng)，尤其是對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)人員的培養(yǎng)，加強(qiáng)他們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的敏感度。

（三）遵循相關(guān)規(guī)定，優(yōu)化預(yù)編流程

在進(jìn)行預(yù)算編制的過程中，一定要嚴(yán)格按照規(guī)定流程進(jìn)行，以此來(lái)保障預(yù)算編制工作的質(zhì)量和效率。在全面預(yù)算管理下，首先，要注重對(duì)預(yù)算編制流程進(jìn)行優(yōu)化，嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行預(yù)算管理工作。其次，在根據(jù)預(yù)算編制流程執(zhí)行相關(guān)工作時(shí)，行政事業(yè)單位一定要加強(qiáng)對(duì)資金的日常監(jiān)管，做好對(duì)資金的有效管理。具體來(lái)說(shuō)，一是要在單位內(nèi)部進(jìn)行調(diào)研，收集單位相關(guān)數(shù)據(jù)信息，要對(duì)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)分析，確保預(yù)算編制更加科學(xué)合理。同時(shí)要依據(jù)政策和單位實(shí)際情況進(jìn)行編制，做到有針對(duì)性；二是要按照預(yù)算編制要求和相關(guān)程序進(jìn)行預(yù)算相關(guān)編制工作，做到精細(xì)化管理。同時(shí)，在單位內(nèi)部成立專項(xiàng)工作小組，對(duì)項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)流程管理及項(xiàng)目預(yù)算編制等工作進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)督。要對(duì)項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目進(jìn)行分類處理，按照輕重緩急順序進(jìn)行排序。同時(shí)要明確各部門的職責(zé)分工，在分配資金時(shí)做到合理分配、?？顚Ｓ谩?/p>

（四）加強(qiáng)管理，落實(shí)監(jiān)督

要保障行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的質(zhì)量和效率，就必須加大對(duì)內(nèi)部控制工作的管理和監(jiān)督力度。單位在進(jìn)行相關(guān)預(yù)算編制工作過程中，一是要加大財(cái)政對(duì)單位資金使用情況的管理和監(jiān)督力度，這樣才能夠有效控制資金支出。二是在進(jìn)行內(nèi)控工作的過程中，要加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部人員的管理，以此來(lái)保證行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的效果。此外，還應(yīng)注重對(duì)內(nèi)部控制制度進(jìn)行定期的審查和修訂。只有這樣才能夠提高內(nèi)控工作的效率和質(zhì)量。

（五）重視預(yù)算編制與審核工作，加強(qiáng)部門內(nèi)部溝通

在規(guī)劃編制審核過程中，要著重對(duì)與本部門有關(guān)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和威脅進(jìn)行深入的剖析，并對(duì)其進(jìn)行有效的規(guī)避和預(yù)防。具體措施如下：

成立預(yù)算編制委員會(huì)，該委員會(huì)由單位領(lǐng)導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)人組成，要具有一定的權(quán)威性。委員會(huì)成立之后，根據(jù)各部門的職能與實(shí)際情況，將預(yù)算目標(biāo)細(xì)化分解，各部門根據(jù)細(xì)化分解的預(yù)算目標(biāo)，本著“上下結(jié)合，分級(jí)編制，逐級(jí)匯總”的原則，編寫行動(dòng)計(jì)劃，以此來(lái)支撐目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。之后填寫財(cái)務(wù)部門提供的預(yù)算表單，財(cái)務(wù)部門根據(jù)預(yù)算表單，組織研究各部門所提交的預(yù)算表單中的預(yù)算計(jì)劃、預(yù)算目標(biāo)、預(yù)算費(fèi)用三者之間的關(guān)聯(lián)性，關(guān)鍵是審核其預(yù)算是否能支撐目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。此外，完善財(cái)政預(yù)算的評(píng)價(jià)指標(biāo)，具體包含收入預(yù)算方面的撥入?？睢⒔?jīng)營(yíng)收入、下屬機(jī)構(gòu)上繳款等，支出預(yù)算方面的撥出專款、給下屬機(jī)構(gòu)的補(bǔ)助、結(jié)轉(zhuǎn)自籌基建、事業(yè)支出等，盡量保持預(yù)算科目、會(huì)計(jì)科目二者所包含內(nèi)容的一致。

結(jié)語(yǔ)

隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，行政事業(yè)要發(fā)展，則要對(duì)自身提出更高的要求，其在加強(qiáng)自身管理的過程中，要結(jié)合實(shí)際情況，采取有效的措施提高自身管理水平。目前，我國(guó)行政事業(yè)單位在建立內(nèi)部控制體系中存在對(duì)于全面預(yù)算管理思想認(rèn)識(shí)不足、缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制等問題。因此，我們需要通過強(qiáng)化相關(guān)人員的思想認(rèn)識(shí)、建立風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制，提高風(fēng)控能力以及完善全面預(yù)算管理模式等措施來(lái)加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)?？傊?，在全面預(yù)算管理模式下開展內(nèi)部控制建設(shè)工作是非常重要的。