高校開展采購管理審計(jì)的實(shí)踐與思考
——以Z高校為例

師展 中國農(nóng)業(yè)大學(xué)審計(jì)處

引言

高校的采購是指使用學(xué)校各類資金采購貨物、工程建設(shè)項(xiàng)目和服務(wù)的活動。隨著國家對高等學(xué)校投入力度的加大，高校取得的各類資金越來越多，其中用于采購的資金比重也越來越大。高校采購活動具有政策性強(qiáng)、資金量大、頻次高、風(fēng)險(xiǎn)大等特點(diǎn)，因此采購業(yè)務(wù)已經(jīng)成為高校內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)防范的重要方面，也是各方面關(guān)注的焦點(diǎn)。

近年來，上級對高校各種檢查中發(fā)現(xiàn)和披露了與采購活動相關(guān)共性問題，如采購管理體制和內(nèi)部控制不健全、采購計(jì)劃和預(yù)算流于形式、采購方式隨意性大、采購程序不規(guī)范、采購效益不高等。這些問題的存在暴露出當(dāng)前高校采購管理還存在不足和缺陷，還有不少風(fēng)險(xiǎn)和隱患，應(yīng)當(dāng)引起高校的警覺和重視，積極應(yīng)對并加以解決。

一、高校采購管理審計(jì)的內(nèi)涵

本研究中的采購管理審計(jì)，是以高校采購的業(yè)務(wù)流程和內(nèi)部控制為對象，以改善采購管理能力和提高管理水平為目標(biāo)，對高校采購經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)在計(jì)劃組織、決策執(zhí)行、控制管理等方面的適當(dāng)性、有效性進(jìn)行的監(jiān)督和評價(jià)活動。

開展管理審計(jì)是高校加強(qiáng)采購管理和內(nèi)部控制建設(shè)的需要。從高校暴露出來的采購問題來看，許多問題是與采購業(yè)務(wù)的管理與內(nèi)控不健全、執(zhí)行不得力、監(jiān)督不到位直接相關(guān)；這些問題的防范與解決，需要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)督方式，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，通過開展管理審計(jì)來完善和強(qiáng)化采購業(yè)務(wù)的內(nèi)控建設(shè)。

做好管理審計(jì)也是新時(shí)代高校內(nèi)部審計(jì)轉(zhuǎn)型的需要。2020年教育部新修訂的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》，將內(nèi)部審計(jì)的內(nèi)涵由財(cái)政財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動擴(kuò)展為內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理，意味著高校的內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理將是今后內(nèi)部審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)。今后，高校內(nèi)部審計(jì)的主要任務(wù)是如何加強(qiáng)各項(xiàng)業(yè)務(wù)內(nèi)控和管理的審計(jì)監(jiān)督，進(jìn)一步提高高校內(nèi)部管理水平。

二、高校采購管理審計(jì)存在的問題

（一）對包括采購在內(nèi)的管理審計(jì)的認(rèn)識不夠

從國際內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展歷程看，20 世紀(jì)50 年代起，國際內(nèi)部審計(jì)已經(jīng)從傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)向經(jīng)營與管理審計(jì)轉(zhuǎn)變；進(jìn)入21世紀(jì)，更是發(fā)展到風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)階段。2018 年修訂的《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》及2020 年教育部修訂的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》，均將內(nèi)部審計(jì)由對本單位及所屬單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支和經(jīng)濟(jì)活動審計(jì)，擴(kuò)展到單位的內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理；并將對單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的管理和效益納入內(nèi)部審計(jì)職責(zé)范圍。但實(shí)踐中一些高校的審計(jì)理念沒有隨之轉(zhuǎn)變，審計(jì)思維還停留在財(cái)務(wù)審計(jì)階段，對管理審計(jì)的認(rèn)識和重視程度不夠；加上高校的采購業(yè)務(wù)政策性和專業(yè)性強(qiáng)，業(yè)務(wù)類型和環(huán)節(jié)復(fù)雜，內(nèi)部審計(jì)部門在工作推動上存在畏難情緒。

（二）對采購管理審計(jì)的定位還不明確

高校內(nèi)部審計(jì)尚處于向管理審計(jì)探索和轉(zhuǎn)型之中，雖然審計(jì)署、教育部對內(nèi)部審計(jì)的內(nèi)涵做了擴(kuò)展，對開展主要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)管理審計(jì)也做了要求，但是缺乏具體指導(dǎo)，可操作性不強(qiáng)。比如，高校采購管理審計(jì)的目標(biāo)定位是什么、審計(jì)應(yīng)關(guān)注什么，沒有明確的要求，主管部門也沒有規(guī)范統(tǒng)一的指導(dǎo)性意見。高校對此也認(rèn)識不清、理解不深，這也導(dǎo)致了不少高校對管理審計(jì)處于觀望階段，給審計(jì)實(shí)踐帶來了很大的挑戰(zhàn)。

（三）對采購管理審計(jì)的組織方式有待探討

高校開展采購管理審計(jì)還處在起步階段，其組織方式各異，存在多種選擇。比如，在項(xiàng)目安排方面，是以單獨(dú)立項(xiàng)的審計(jì)項(xiàng)目開展，還是結(jié)合任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)及其他審計(jì)項(xiàng)目開展？在審計(jì)介入時(shí)間方面，是采用全過程跟蹤審計(jì)，還是采用事后審計(jì)？在審計(jì)主體方面，是內(nèi)部審計(jì)部門獨(dú)自開展，還是與社會審計(jì)機(jī)構(gòu)合作開展？審計(jì)實(shí)務(wù)工作中應(yīng)該采用何種方式，其優(yōu)缺點(diǎn)如何，還需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探討和檢驗(yàn)。

（四）對采購管理審計(jì)的評價(jià)還有難度

高校傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)經(jīng)過多年的實(shí)踐，形成了比較有效可行的審計(jì)方法、評價(jià)體系和報(bào)告制度；但管理審計(jì)關(guān)注的是某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動的業(yè)務(wù)流程和管理控制的適當(dāng)性、有效性，其審計(jì)評價(jià)方法必然不同于財(cái)務(wù)審計(jì)。目前，包括高校采購審計(jì)在內(nèi)的管理審計(jì)，還缺乏規(guī)范統(tǒng)一的審計(jì)方法、評價(jià)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，做好管理審計(jì)評價(jià)還存在不小的難度。

三、高校采購管理審計(jì)的實(shí)踐

新時(shí)代，內(nèi)部審計(jì)在高校治理體系中的地位和作用愈發(fā)凸顯，承擔(dān)著越來越大的責(zé)任，內(nèi)部審計(jì)應(yīng)當(dāng)主動作為，由傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)向管理與風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)的轉(zhuǎn)型。Z 大學(xué)主動適應(yīng)新時(shí)代對內(nèi)部審計(jì)的要求，開展了20XX 年度采購業(yè)務(wù)的管理審計(jì)試點(diǎn)。

（一）審計(jì)目標(biāo)

Z 大學(xué)內(nèi)部審計(jì)部門制定了審計(jì)方案，明確了審計(jì)目標(biāo)，即通過查找學(xué)校采購業(yè)務(wù)管理存在的缺陷與風(fēng)險(xiǎn)，促使學(xué)校完善采購業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制，防范舞弊行為，提升采購管理水平，提高采購資金使用的效果。

（二）審計(jì)方法

本次審計(jì)以國家及學(xué)校采購管理政策文件為依據(jù)，結(jié)合學(xué)校采購管理的內(nèi)部控制流程，檢查學(xué)校采購信息管理系統(tǒng)，抽查部分采購業(yè)務(wù)資料和會計(jì)資料，對相關(guān)人員進(jìn)行訪談和詢問，對照檢查學(xué)校采購管理制度及內(nèi)控措施是否與上級政策要求相符、政策制定是否符合內(nèi)控要求、是否嚴(yán)格執(zhí)行落實(shí)、執(zhí)行的效率效果如何、是否建立長效機(jī)制等。

（三）審計(jì)組織方式

在組織方式上，由于采購涉及面廣、業(yè)務(wù)量大，Z 大學(xué)以某一年度學(xué)校采購業(yè)務(wù)為審計(jì)對象，單獨(dú)進(jìn)行審計(jì)立項(xiàng)，采取了以學(xué)校內(nèi)部審計(jì)部門主導(dǎo)、社會審計(jì)機(jī)構(gòu)參與具體審計(jì)的聯(lián)合審計(jì)方式。學(xué)校審計(jì)部門負(fù)責(zé)提出審計(jì)目標(biāo)，制定審計(jì)工作方案，召開審計(jì)見面會，協(xié)調(diào)審計(jì)過程，負(fù)責(zé)審計(jì)問題溝通，確定審計(jì)報(bào)告等。社會審計(jì)機(jī)構(gòu)按照審計(jì)方案負(fù)責(zé)具體審計(jì)業(yè)務(wù)，檢查和抽查相關(guān)采購業(yè)務(wù)資料和會計(jì)資料，提出審計(jì)問題等。雙方緊密配合，順利地按時(shí)完成審計(jì)任務(wù)。

（四）審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容

1.管理體制與機(jī)制

（1）組織管理。學(xué)校采購業(yè)務(wù)是否建立組織領(lǐng)導(dǎo)和工作協(xié)調(diào)機(jī)制；是否實(shí)行統(tǒng)一歸口管理；與采購業(yè)務(wù)相關(guān)的各部門間職責(zé)分工是否明確；相關(guān)部門是否按規(guī)定履職。

（2）制度流程。學(xué)校采購制度是否符合上級文件精神；管理制度與業(yè)務(wù)流程是否完備；采購系統(tǒng)臺賬管理是否完善。

（3）崗位設(shè)置。采購部門是否配備專業(yè)人員；相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限是否明確；采購計(jì)劃制定與審批、招標(biāo)文件擬定與審核、合同簽訂與驗(yàn)收、驗(yàn)收與保管等不相容崗位是否相互分離。

2.采購預(yù)算與計(jì)劃

（1）編制。是否建立采購管理、預(yù)算管理等部門或崗位之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制；是否按規(guī)定編制采購計(jì)劃和采購預(yù)算；采購計(jì)劃與預(yù)算編制是否合理與匹配；是否存在無計(jì)劃、無預(yù)算實(shí)施采購情況。

（2）調(diào)整。計(jì)劃、預(yù)算調(diào)整是否必要，是否執(zhí)行相應(yīng)審批程序。

3.采購立項(xiàng)

（1）立項(xiàng)與審批。是否建立采購立項(xiàng)審批制度；重大采購項(xiàng)目是否經(jīng)過集體決策和專家論證；財(cái)政性資金是否存在未進(jìn)行政府采購情況；相關(guān)報(bào)批報(bào)備程序是否及時(shí)合規(guī)。

（2）采購方式。采購方式是否合規(guī)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行政府采購的項(xiàng)目是否進(jìn)行政采；有無存在擅自變更采購方式情況；是否存在拆分項(xiàng)目、化整為零規(guī)避公開招標(biāo)；集中采購目錄內(nèi)的項(xiàng)目是否按規(guī)定開展集采。

（3）采購價(jià)格。采購價(jià)格是否經(jīng)過詢價(jià)；是否符合相關(guān)定額標(biāo)準(zhǔn)。

4.采購活動

（1）招標(biāo)。選用的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是否符合規(guī)定及具備相應(yīng)資質(zhì)；招標(biāo)文件編制是否合規(guī)、完整；招標(biāo)文件發(fā)布是否合規(guī)。

（2）投標(biāo)。投標(biāo)單位是否通過資格預(yù)審，是否具有相應(yīng)資質(zhì)，有無借用資質(zhì)投標(biāo)，有無存在關(guān)聯(lián)關(guān)系；是否存在故意串標(biāo)、圍標(biāo)、陪標(biāo)情況；有無接收超過時(shí)限應(yīng)當(dāng)拒收的投標(biāo)文件。

（3）開標(biāo)。開標(biāo)條件是否合規(guī)；評標(biāo)專家選用程序是否合規(guī)，專家配備是否符合標(biāo)準(zhǔn)；供應(yīng)商評定標(biāo)準(zhǔn)是否完備、合理；評標(biāo)記錄是否完整；評標(biāo)結(jié)果依據(jù)是否充分。

（4）定標(biāo)。是否在投標(biāo)候選人中確定最終供應(yīng)商；有無存在廢標(biāo)單位中標(biāo)；中標(biāo)結(jié)果是否及時(shí)進(jìn)行公示。

5.合同管理

（1）合同簽訂。是否按照中標(biāo)通知書的要求和時(shí)限及時(shí)簽訂合同；合同條款內(nèi)容是否與招標(biāo)文件一致；合同簽訂是否執(zhí)行審批程序，有無越權(quán)簽訂情況；是否對合同對方主體資格、履約能力進(jìn)行審查；合同文本是否存在重大遺漏和缺陷。

（2）合同執(zhí)行。是否對合同履約過程進(jìn)行全程跟蹤管理；是否對合同變更情況進(jìn)行嚴(yán)格審批。

6.驗(yàn)收與付款

（1）驗(yàn)收。是否建立驗(yàn)收制度，并明確驗(yàn)收主體、程序和標(biāo)準(zhǔn)；是否根據(jù)驗(yàn)收制度，由指定部門或?qū)Ｈ藢λ少彽钠贩N、規(guī)格、數(shù)量、質(zhì)量等內(nèi)容進(jìn)行驗(yàn)收，并出具驗(yàn)收證明；驗(yàn)收后是否及時(shí)投入使用；是否存在閑置、使用率不高、重復(fù)購置等情況。

（2）付款。資金支付是否嚴(yán)格遵循合同約定條款，有無提前支付、超付、未付的情況；付款環(huán)節(jié)是否符合學(xué)校財(cái)務(wù)制度。

7.檔案管理

是否保存與采購業(yè)務(wù)相關(guān)的資料，如采購預(yù)算與計(jì)劃、批復(fù)文件、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評標(biāo)過程資料、合同文本、驗(yàn)收證明等資料；相關(guān)資料是否按照檔案管理的要求由專人進(jìn)行保管。

（五）審計(jì)成效

從審計(jì)的結(jié)果來看，Z 高校采購業(yè)務(wù)的開展與管理情況良好，內(nèi)控總體健全有效。學(xué)校采購業(yè)務(wù)實(shí)行了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分類歸口管理、分級負(fù)責(zé)管理體制，建立組織領(lǐng)導(dǎo)和工作協(xié)調(diào)機(jī)制；采購業(yè)務(wù)職責(zé)分工明晰，國資處招標(biāo)采購中心崗位設(shè)置較合理；采購內(nèi)控管理制度基本完善，能夠?yàn)椴少徆芾硖峁┲贫缺Ｕ?；審?jì)期間的采購活動在預(yù)算及計(jì)劃的編制與執(zhí)行、采購程序選擇、采購合同簽訂及驗(yàn)收等方面基本上符合國家及學(xué)校相關(guān)法規(guī)及制度規(guī)定。

同時(shí)，審計(jì)也發(fā)現(xiàn)學(xué)校在采購預(yù)算與計(jì)劃管理、采購立項(xiàng)管理、采購活動管理、合同管理等方面仍存在不足之處，提出了相應(yīng)改進(jìn)建議，學(xué)校采購部門根據(jù)審計(jì)意見已經(jīng)整改完畢，并建立了長效機(jī)制?？偟膩砜矗舜螌徲?jì)試點(diǎn)取得了良好的成效，促進(jìn)了學(xué)校采購業(yè)務(wù)管理更加完善和規(guī)范。

四、高校開展采購管理審計(jì)的建議

（一）高校切實(shí)重視，積極加以推動

提高政治站位，堅(jiān)決貫徹落實(shí)上級審計(jì)制度規(guī)定已經(jīng)成為新時(shí)代高校必須履行的政治要求，運(yùn)用內(nèi)部審計(jì)等各種方式推動解決采購方面的問題也是高校的基本責(zé)任。任何工作都需要從零起步，積極推動，在探索中不斷完善。高校要高度重視采購業(yè)務(wù)存在的問題及其危害，不回避問題和困難，通過創(chuàng)新監(jiān)督方式，積極推動采購管理審計(jì)工作來規(guī)范采購管理行為。高校內(nèi)部審計(jì)部門也應(yīng)當(dāng)主動擔(dān)當(dāng)作為，勇于實(shí)踐，逐步將管理審計(jì)工作規(guī)范化、常態(tài)化。

（二）明確審計(jì)定位，確定審計(jì)內(nèi)容

高校采購管理審計(jì)的定位不同于財(cái)務(wù)審計(jì)，它是對高校采購業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制和組織管理的適當(dāng)性和有效性做出的審計(jì)評價(jià)，由單純的經(jīng)濟(jì)層面上升到了管理層面。因此，高校內(nèi)審部門現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)采購管理的改善、采購水平的提升作為審計(jì)目標(biāo)定位，結(jié)合學(xué)校采購管理的實(shí)際，重點(diǎn)關(guān)注學(xué)校采購管理體制與運(yùn)行機(jī)制、年度采購預(yù)算與計(jì)劃、采購方式與招投標(biāo)、合同簽訂與執(zhí)行、采購驗(yàn)收與資金使用、采購效益與檔案管理等環(huán)節(jié)，對采購管理活動進(jìn)行全鏈條、全過程、全方位的審計(jì)監(jiān)督。

（三）緊貼高校實(shí)際，選擇審計(jì)方式

根據(jù)當(dāng)前高校采購管理審計(jì)的定位和任務(wù)，高校內(nèi)審機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，選擇合適的審計(jì)組織方式。從審計(jì)實(shí)施主體來看，既可以由學(xué)校內(nèi)審部門自行實(shí)施，也可以由選聘的社會審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)施，還可以由內(nèi)審機(jī)構(gòu)與社會審計(jì)機(jī)構(gòu)聯(lián)合實(shí)施。從Z大學(xué)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)看，對于初次開展此項(xiàng)工作的，采取內(nèi)審機(jī)構(gòu)與社會審計(jì)機(jī)構(gòu)聯(lián)合審計(jì)的方式比較適宜，可以有效發(fā)揮各自的優(yōu)勢，推動工作順利開展。

從項(xiàng)目安排來看，既可以作為單獨(dú)立項(xiàng)的審計(jì)項(xiàng)目，也可以結(jié)合預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)及其他審計(jì)項(xiàng)目來進(jìn)行。但從試點(diǎn)的情況看，還是作為單獨(dú)審計(jì)項(xiàng)目的效果好，可以確保審計(jì)目標(biāo)的聚焦以及審計(jì)的深度和廣度。

（四）規(guī)范審計(jì)評價(jià)，提高審計(jì)效果

在實(shí)施高校采購管理審計(jì)時(shí)，除了運(yùn)用傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)方法之外，更多的是以國家采購法規(guī)及學(xué)校采購文件為依據(jù)，檢查學(xué)校采購管理信息系統(tǒng)，分類抽查采購項(xiàng)目及業(yè)務(wù)資料，對相關(guān)采購人員進(jìn)行訪談和詢問，查找出學(xué)校采購管理的內(nèi)部控制和業(yè)務(wù)流程中的缺陷和問題，來評價(jià)學(xué)校采購管理的合規(guī)性、健全性和有效性。

高校采購管理審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可以包括相關(guān)的審計(jì)法規(guī)制度、國家采購法規(guī)與政策、公認(rèn)的社會或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、采購實(shí)際效果等。高校內(nèi)審部門通過采購管理審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，評價(jià)管理情況，提出審計(jì)建議，來推動采購管理部門落實(shí)整改，完善采購管理，建立長效機(jī)制。

（五）做好審計(jì)整改，強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用

高校應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，建立聯(lián)動機(jī)制，協(xié)同貫通，共同促進(jìn)采購活動健康運(yùn)行。采購管理單位應(yīng)當(dāng)按照審計(jì)要求及時(shí)整改，并將整改情況提交內(nèi)審機(jī)構(gòu)。內(nèi)控建設(shè)牽頭部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)審計(jì)結(jié)果進(jìn)一步完善采購內(nèi)控建設(shè)，督促采購管理單位認(rèn)真落實(shí)內(nèi)控措施；資金管理部門應(yīng)當(dāng)將審計(jì)結(jié)果作為采購資金分配的重要依據(jù)；組織部門應(yīng)當(dāng)將審計(jì)結(jié)果作為干部考核和評價(jià)的重要依據(jù)；紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)將審計(jì)結(jié)果作為責(zé)任追究的重要線索。

結(jié)語

面對高校規(guī)模龐大、類型繁雜、隱患較多的采購活動，高校應(yīng)當(dāng)提高認(rèn)識，加強(qiáng)管理，完善內(nèi)控，防范風(fēng)險(xiǎn)。而高校內(nèi)部審計(jì)部門主動擔(dān)當(dāng)作為，加強(qiáng)對采購活動的審計(jì)監(jiān)督，積極創(chuàng)新審計(jì)方式，強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，對于健全和完善采購業(yè)務(wù)管理至關(guān)重要。