財(cái)政改革背景下全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的探究

譚越璇 淄博市財(cái)政局

引言

財(cái)政資金投入作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分，在減稅繳費(fèi)等多重因素影響下面臨著突出的供求矛盾。應(yīng)對(duì)異常尖銳的收支矛盾，落實(shí)政府“過(guò)緊日子”思想，提高財(cái)政資金使用效益和效率，要求我們必須全面加強(qiáng)績(jī)效管理，用績(jī)效管理的手段把該壓的壓下去、將該保的保障好。提升財(cái)政資金的績(jī)效管理水平，用好財(cái)政資金，把錢花在“刀刃”上，花出效益來(lái)。在提高管理績(jī)效方面下功夫，既是現(xiàn)階段推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力，也是各級(jí)財(cái)政部門的基本職責(zé)。

近年來(lái)，按照中央的相關(guān)要求，各地均在全力推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革，在績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、單位自評(píng)全覆蓋的基礎(chǔ)上，積極開展財(cái)政評(píng)價(jià)工作，基本建立起“事前管立項(xiàng)、事中管執(zhí)行、事后管結(jié)果”的績(jī)效管理體系。對(duì)財(cái)政資金的管理范圍由一般公共預(yù)算拓展到政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社?；痤A(yù)算，實(shí)現(xiàn)四本預(yù)算全覆蓋。同時(shí)，結(jié)合實(shí)際情況繼續(xù)拓寬資金管理領(lǐng)域，對(duì)地方政府債務(wù)項(xiàng)目、政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目、政府性引導(dǎo)基金、市屬醫(yī)院國(guó)有資產(chǎn)管理和公共衛(wèi)生領(lǐng)域財(cái)政投入情況開展預(yù)算績(jī)效管理，為提升財(cái)政資金使用的效益發(fā)揮了巨大作用。

然而對(duì)照預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)要求，預(yù)算績(jī)效管理工作中還存在一些諸如事前績(jī)效評(píng)估質(zhì)量不佳、績(jī)效目標(biāo)編報(bào)水平不高、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理滯后等薄弱環(huán)節(jié)，成為進(jìn)一步提升財(cái)政資金使用效益的“攔路虎”。

一、預(yù)算績(jī)效管理中存在的主要問(wèn)題

（一）事前績(jī)效評(píng)估方面

按照目前事前績(jī)效評(píng)估管理文件的相關(guān)要求，事前績(jī)效評(píng)估應(yīng)作為政策出臺(tái)、項(xiàng)目入庫(kù)的前置條件，其主要任務(wù)是對(duì)政策有無(wú)必要出臺(tái)，項(xiàng)目有無(wú)必要立項(xiàng)，財(cái)政資金的使用是否“物有所值”進(jìn)行評(píng)估。按照“先預(yù)事、后預(yù)算”的原則，需要在相關(guān)政策出臺(tái)和項(xiàng)目立項(xiàng)前開展事前績(jī)效評(píng)估。然而在具體實(shí)踐中，一方面，以部門為主體開展的事前績(jī)效評(píng)估由于各預(yù)算部門對(duì)事前績(jī)效評(píng)估工作的開展目的、工作重點(diǎn)不明確，出具的事前績(jī)效評(píng)估報(bào)告流于形式或者滯后于政策出臺(tái)、項(xiàng)目立項(xiàng)，失去了事前績(jī)效評(píng)估的意義。同時(shí)，事前評(píng)估報(bào)告普遍存在事前評(píng)估程序、思路、方式、方法及評(píng)估內(nèi)容重復(fù)的情況，評(píng)估報(bào)告質(zhì)量較差，參考價(jià)值不大。另一方面，目前以財(cái)政部門為主體開展的事前績(jī)效評(píng)估數(shù)量較少，占整個(gè)預(yù)算資金的比例較低，僅僅依靠財(cái)政部門開展的事前評(píng)估對(duì)資金使用的指導(dǎo)作用有待增強(qiáng)。

（二）績(jī)效目標(biāo)管理水平有待提升

績(jī)效目標(biāo)是開展績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，只有績(jī)效目標(biāo)設(shè)定合理、績(jī)效指標(biāo)設(shè)置科學(xué)，績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)才能真正反映財(cái)政資金使用的“攔路虎”績(jī)和效。目前，在績(jī)效目標(biāo)編制方面仍存在許多問(wèn)題：

一是績(jī)效目標(biāo)矮化的問(wèn)題。在具體編制中，部分預(yù)算部門單位為了提高績(jī)效自評(píng)得分，利用信息的不對(duì)稱，故意矮化績(jī)效目標(biāo)，設(shè)置的績(jī)效指標(biāo)值偏低，使得績(jī)效指標(biāo)形同虛設(shè)，失去了設(shè)置績(jī)效目標(biāo)的意義。

二是績(jī)效目標(biāo)量化不足，難以衡量。按照預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法的相關(guān)要求，績(jī)效指標(biāo)應(yīng)盡量定量化，對(duì)于難以定量表述的指標(biāo)，可以采用定性指標(biāo)予以衡量，但是定性指標(biāo)應(yīng)具有可衡量性。實(shí)際上，在項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)實(shí)際編制中，部分單位采用如“提升教育水平”“推動(dòng)市場(chǎng)健康發(fā)展”等過(guò)于宏觀的定性指標(biāo)，缺少客觀的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)[1]，導(dǎo)致后期開展跟蹤監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)只能依靠人為的主觀判斷，監(jiān)控結(jié)果和評(píng)價(jià)結(jié)果均缺少客觀性。

三是績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不完整。預(yù)算部門在編制績(jī)效目標(biāo)的過(guò)程中，產(chǎn)出指標(biāo)設(shè)置較多，而對(duì)效果指標(biāo)關(guān)注不足；過(guò)程性指標(biāo)設(shè)置多，結(jié)果性指標(biāo)設(shè)置較少。無(wú)法準(zhǔn)確通過(guò)后期的績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控和績(jī)效自評(píng)衡量項(xiàng)目的進(jìn)度和完成情況。

（三）績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控模式有待完善

績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控是財(cái)政部門對(duì)各預(yù)算部門單位預(yù)算執(zhí)行情況及績(jī)效目標(biāo)完成情況的一個(gè)中期評(píng)估，通過(guò)對(duì)績(jī)效監(jiān)控信息的分析，督促各預(yù)算部門改進(jìn)管理。目前，財(cái)政部門的相關(guān)規(guī)定是每年10 月開展對(duì)1-9 月的預(yù)算執(zhí)行情況和績(jī)效目標(biāo)完成情況開展監(jiān)控。1-9 月作為監(jiān)控的“真空期”，由于缺少有效的約束機(jī)制和信息獲取渠道，財(cái)政部門無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)資金執(zhí)行進(jìn)度緩慢、績(jī)效目標(biāo)完成情況不佳的問(wèn)題，不能真正做到“及時(shí)糾偏”。另外，由于開展運(yùn)行監(jiān)控的時(shí)間已經(jīng)是三季度，對(duì)于已經(jīng)接近執(zhí)行完畢的項(xiàng)目，即使發(fā)現(xiàn)其執(zhí)行過(guò)程中存在問(wèn)題，所能收回的資金也是有限的，同時(shí)對(duì)于前兩個(gè)季度出現(xiàn)不再執(zhí)行的項(xiàng)目，只有三季度開展運(yùn)行監(jiān)控時(shí)才能收回資金，造成了資金的沉淀。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量有待提升

盡管績(jī)效評(píng)價(jià)工作已經(jīng)開展多年，但是從實(shí)際工作來(lái)看還是存在不少問(wèn)題，各預(yù)算部門和財(cái)政部門仍需要不斷完善并進(jìn)行相應(yīng)提高。

一是績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不夠健全。財(cái)政部于2020 年印發(fā)了最新的《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》，其中提供了項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的參考框架，以指導(dǎo)各預(yù)算部門及第三方機(jī)構(gòu)開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作。在具體工作實(shí)踐中，大部分預(yù)算部門單位及第三方機(jī)構(gòu)直接援引財(cái)政部的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架，未根據(jù)項(xiàng)目的具體類型、實(shí)施階段對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系進(jìn)行個(gè)性化設(shè)置[2]。在確定指標(biāo)權(quán)重及指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，由于缺乏科學(xué)合理的方法和較好的信息獲取渠道，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性造成一定的影響。

二是績(jī)效評(píng)價(jià)方法過(guò)于單一。目前，績(jī)效評(píng)價(jià)主要方法有成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評(píng)判法、標(biāo)桿管理法，受到信息獲取渠道等因素的影響，評(píng)價(jià)選取的方法主要是比較法和工作評(píng)判法。比較法主要將實(shí)施情況與績(jī)效目標(biāo)、歷史情況等進(jìn)行比對(duì)，如果預(yù)算部門單位的績(jī)效目標(biāo)編制不合理，缺少可量化的指標(biāo)，比較法分析將失去意義。公眾評(píng)判法雖借助專家評(píng)估、公眾問(wèn)卷等形式，但是存在評(píng)價(jià)不夠精細(xì)、受主觀影響大的問(wèn)題。

三是引入第三方機(jī)構(gòu)的規(guī)范化程度不足。在開展績(jī)效評(píng)價(jià)和確定評(píng)價(jià)的三方機(jī)構(gòu)時(shí)，由于對(duì)其專業(yè)背景、行業(yè)業(yè)績(jī)了解不足，特別是對(duì)跨區(qū)域中介機(jī)構(gòu)相關(guān)從業(yè)經(jīng)歷了解不充分，無(wú)法保證績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的質(zhì)量[3]。同時(shí)部分機(jī)構(gòu)人員水平有限，懂方法但不懂實(shí)情，懂行業(yè)但不懂政務(wù)，缺少財(cái)政思維和政府思維，出具的報(bào)告模式化內(nèi)容多，提出問(wèn)題泛泛、缺乏針對(duì)性。另外，第三方機(jī)構(gòu)開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作中，出具的包括評(píng)價(jià)工作底稿、問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)等真實(shí)性問(wèn)題，尚缺少有效和完善的監(jiān)督管理措施。

（五）績(jī)效管理結(jié)果應(yīng)用實(shí)效有待增強(qiáng)

績(jī)效管理工作各個(gè)環(huán)節(jié)結(jié)果均涉及結(jié)果應(yīng)用，結(jié)果應(yīng)用的形式涵蓋反饋整改、政策調(diào)整、與預(yù)算安排掛鉤、信息公開、激勵(lì)約束等方面。具體實(shí)踐中，大部分結(jié)果應(yīng)用的形式仍然主要停留在反饋整改、信息公開層面，與預(yù)算編制相銜接的機(jī)制尚不完善、監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制尚不健全。特別是預(yù)算安排掛鉤方面，根據(jù)事前績(jī)效評(píng)估結(jié)果、績(jī)效目標(biāo)編制情況、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等對(duì)無(wú)效、低效項(xiàng)目的預(yù)算資金進(jìn)行壓減或者取消方面，受到地方財(cái)力、違約風(fēng)險(xiǎn)等制約，執(zhí)行中實(shí)現(xiàn)對(duì)某具體項(xiàng)目的壓減較為困難，只能壓減部門其他項(xiàng)目整體預(yù)算，導(dǎo)致結(jié)果應(yīng)用對(duì)項(xiàng)目的約束作用降低。

二、提升預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)建議

面對(duì)目前績(jī)效管理存在的這些問(wèn)題，需要從績(jī)效管理理念出發(fā)，以指標(biāo)體系建設(shè)為抓手，強(qiáng)化預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)管理。

（一）以績(jī)效管理理念為引領(lǐng)，畫好責(zé)任落實(shí)“同心圓”

按照全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的要求，進(jìn)一步細(xì)化完善的預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)制度體系，明確職責(zé)分工，壓實(shí)主體責(zé)任，強(qiáng)化財(cái)政資金使用效益的監(jiān)督管理，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理工作落實(shí)到位。一方面，明確財(cái)政與部門績(jī)效管理職責(zé)。各預(yù)算部門單位作為全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的責(zé)任主體和主要的資金使用主體，是推進(jìn)全面預(yù)算績(jī)效和提升財(cái)政資金使用效益的關(guān)鍵。財(cái)政部門通過(guò)系統(tǒng)的向各部門單位講解預(yù)算績(jī)效管理理論知識(shí)、工作流程、操作規(guī)范，強(qiáng)化各部門單位對(duì)開展預(yù)算績(jī)效管理工作的理解與支持，增強(qiáng)政府部門績(jī)效管理人員的專業(yè)水平和業(yè)務(wù)素養(yǎng)。同時(shí)，通過(guò)指導(dǎo)各部門單位根據(jù)本部門的工作實(shí)際，制定本部門預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施細(xì)則、工作規(guī)程等，理清部門職責(zé)，壓實(shí)部門單位的主體責(zé)任，將績(jī)效管理理念融入到預(yù)算管理的全過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)“要我有績(jī)效”向“我要有績(jī)效”的轉(zhuǎn)變；另一方面，明確上下級(jí)財(cái)政部門績(jī)效管理職責(zé)。發(fā)揮好考核“指揮棒”的作用，圍繞更好提升預(yù)算績(jī)效管理質(zhì)量，及時(shí)更新考核內(nèi)容，并根據(jù)實(shí)際情況制定出的績(jī)效管理“接地氣”的考核指標(biāo)，細(xì)化對(duì)下級(jí)財(cái)政部門和預(yù)算部門單位的考核要求。以考核促管理、提效果，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)部門單位的積極性，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理全面、均衡發(fā)展，將績(jī)效管理的鏈條延伸到基層。形成橫向到底，縱向到邊，上下貫通、執(zhí)行有力的貫徹落實(shí)體系，通過(guò)績(jī)效管理責(zé)任的分解，充分發(fā)揮財(cái)政資金的最大效益，夯實(shí)各級(jí)主體責(zé)任。

（二）以績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)為抓手，用好績(jī)效管理“助推器”

績(jī)效指標(biāo)體系的建立是提升財(cái)政資金績(jī)效目標(biāo)編制質(zhì)量、確?？?jī)效運(yùn)行監(jiān)控發(fā)揮實(shí)效的重要抓手，也是開展各項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)的“牛鼻子”。一方面，采用“量化+個(gè)性”的模式，保證指標(biāo)的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。由財(cái)政部門指導(dǎo)和組織各部門單位根據(jù)本部門的長(zhǎng)期規(guī)劃、部門職責(zé)，梳理部門主體責(zé)任，完成整體戰(zhàn)略指標(biāo)體系和年度整體績(jī)效指標(biāo)體系指標(biāo)的采集。通過(guò)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)值、歷史值、數(shù)據(jù)來(lái)源、指標(biāo)出處等字段，保證數(shù)據(jù)的客觀性和權(quán)威性，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)指標(biāo)的年度可比性和區(qū)域可比性，確保指標(biāo)體系預(yù)算管理要求，體現(xiàn)行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，為科學(xué)研判財(cái)政資金使用績(jī)效情況提供依據(jù)；另一方面，采用“動(dòng)態(tài)+共享”手段，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，確保指標(biāo)數(shù)據(jù)及時(shí)更新。在對(duì)指標(biāo)細(xì)化的基礎(chǔ)上，打破指標(biāo)年度固化的限制，根據(jù)實(shí)際情況做好對(duì)指標(biāo)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，提高指標(biāo)體系的靈活性。同時(shí)借助數(shù)字信息化系統(tǒng)，將指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)化管理，依托大數(shù)據(jù)平臺(tái)，做好指標(biāo)信息的收集、跟蹤和分析對(duì)比，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)建設(shè)成果橫向和縱向的共享。另外，還需要充分發(fā)揮一體化系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，將績(jī)效管理相關(guān)流程嵌入系統(tǒng)，利用數(shù)據(jù)互聯(lián)互通簡(jiǎn)化填報(bào)，減少線下工作量，提高財(cái)政部門和各級(jí)部門單位的工作效率，提升績(jī)效管理質(zhì)量。

（三）以結(jié)果應(yīng)用為支撐，強(qiáng)化績(jī)效管理“硬約束”

一方面，繼續(xù)擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公開范圍。按照“以公開為常態(tài)，不公開為例外”的原則，在績(jī)效目標(biāo)隨預(yù)算公開、績(jī)效評(píng)價(jià)隨決算公開的基礎(chǔ)上，推動(dòng)各項(xiàng)績(jī)效信息在部門單位門戶網(wǎng)站的公開，擴(kuò)大公開的深度和廣度，發(fā)揮社會(huì)公眾監(jiān)督的積極作用。同時(shí)，選取重大政策和項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等信息向同級(jí)人大、政府定期匯報(bào)，為政策的制定、執(zhí)行提供參考。另一方面，深化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤機(jī)制。在貫徹中共中央過(guò)好“緊日子”的要求下，嚴(yán)把績(jī)效關(guān)，切實(shí)壓減無(wú)效、低效資金。聚焦重大財(cái)政支出，對(duì)支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性等方面開展評(píng)價(jià)[4]，檢視項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施效果。將項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與以后年度預(yù)算安排掛鉤，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為優(yōu)的優(yōu)先保障，結(jié)果為良或中的項(xiàng)目預(yù)算按照一定比例進(jìn)行壓減，結(jié)果為差的予以撤銷或退出。

（四）以績(jī)效評(píng)價(jià)為引擎，強(qiáng)化績(jī)效管理“新動(dòng)力”

一方面，加強(qiáng)對(duì)績(jī)效工作從業(yè)人員的培訓(xùn)和管理。財(cái)政部門在開展績(jī)效培訓(xùn)和交流的基礎(chǔ)上，以座談會(huì)交流或論壇等形式對(duì)績(jī)效管理工作中存在的問(wèn)題進(jìn)行專題研究，不斷提高從業(yè)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和操作技能，進(jìn)一步提升財(cái)政內(nèi)部人員和第三方機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的專業(yè)水平，確保績(jī)效管理工作扎實(shí)推進(jìn)。另一方面，全面加強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)質(zhì)量的監(jiān)管。通過(guò)對(duì)第三方機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)方案編制、指標(biāo)體系建立、評(píng)價(jià)資料搜集等基礎(chǔ)性工作的審核、論證，督促第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)一步加深績(jī)效評(píng)價(jià)認(rèn)識(shí)，不斷提高服務(wù)質(zhì)量，確保獨(dú)立、客觀、公正的開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作[5]。進(jìn)一步完善對(duì)第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)報(bào)告抽查審核機(jī)制，定期對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的質(zhì)量進(jìn)行評(píng)審、考核和通報(bào)，將報(bào)告質(zhì)量與業(yè)務(wù)委托相結(jié)合，形成末位淘汰機(jī)制，激活績(jī)效評(píng)價(jià)行業(yè)市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)。積極推進(jìn)評(píng)價(jià)操作規(guī)范、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)的制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，推動(dòng)盡快形成執(zhí)業(yè)規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)體系[6]。進(jìn)一步落實(shí)第三方機(jī)構(gòu)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，培養(yǎng)并形成若干具有公信力的第三方機(jī)構(gòu)，保證第三方評(píng)價(jià)工作的獨(dú)立性。

結(jié)語(yǔ)

建立起“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”的預(yù)算績(jī)效管理體系，深入貫徹全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的理念是在當(dāng)前財(cái)力緊張情況下提升預(yù)算管理水平的重要抓手。未來(lái)應(yīng)當(dāng)在積極財(cái)政政策背景下，繼續(xù)壓實(shí)績(jī)效管理責(zé)任，將預(yù)算績(jī)效管理改革向深水區(qū)推進(jìn)。