中小學(xué)校內(nèi)部控制存在問題及應(yīng)對策略

陳志堂 翁源縣教育財(cái)務(wù)結(jié)算中心

引言

為了有效落實(shí)2017 年財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》的通知，有效落實(shí)2018 年中共中央、國務(wù)院及財(cái)政部先后印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，強(qiáng)化預(yù)算績效，各中小學(xué)校積極主動實(shí)施內(nèi)部控制管理。由于中小學(xué)校運(yùn)行經(jīng)費(fèi)主要來自財(cái)政預(yù)算撥款，積極開展內(nèi)部控制建設(shè)，不僅可以保證中小學(xué)校開展經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)，保障財(cái)產(chǎn)安全和使用有效，保證財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗發(fā)生，更是有利于中小學(xué)校提高財(cái)務(wù)管理水平，為中小學(xué)校教育教學(xué)保駕護(hù)航。

一、中小學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)的特點(diǎn)

（一）引入風(fēng)險(xiǎn)管理理念，強(qiáng)化學(xué)校負(fù)責(zé)人責(zé)任

對于中小學(xué)校的內(nèi)部管理工作來說，不單單是對管理者提出要求，明確目標(biāo)，同時(shí)需要實(shí)施有效控制措施，明確“如何做”才能達(dá)到目的，更進(jìn)一步明確中小學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的最大特點(diǎn)是引入了風(fēng)險(xiǎn)管控的理念、注重強(qiáng)調(diào)校領(lǐng)導(dǎo)的第一責(zé)任理念，將行政事業(yè)單位內(nèi)控工作明確是“首長”責(zé)任制，有助于推進(jìn)單位內(nèi)控建設(shè)。

（二）重視監(jiān)督作用

雖然內(nèi)部控制工作被認(rèn)定為“首長”責(zé)任工程，但全員參與、內(nèi)外部監(jiān)督更是必不可少，因而，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》建立了審核措施、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、議事決策機(jī)制等風(fēng)險(xiǎn)管理措施，單獨(dú)新增設(shè)“評價(jià)與監(jiān)督”章節(jié)，明確了財(cái)務(wù)監(jiān)督的內(nèi)容、形式。中小學(xué)校監(jiān)督既有來自學(xué)校全體教職員工、學(xué)生的監(jiān)督，更有來自社會的學(xué)生家長以及上級各部門監(jiān)督，學(xué)校內(nèi)部控制工作開展效果如何，各級人員監(jiān)督作用必不可少，決定著學(xué)校教育教學(xué)效果。

（三）建立新時(shí)代有本縣特色的中小學(xué)校內(nèi)控體系

為適應(yīng)新時(shí)代要求，各級中小學(xué)校應(yīng)當(dāng)按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》要求梳理本學(xué)校各類經(jīng)濟(jì)活動的過程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，分析單位層面和業(yè)務(wù)層面風(fēng)險(xiǎn)，然后選擇切實(shí)可行的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略。各級各類學(xué)校應(yīng)當(dāng)將內(nèi)部控制普遍性原理與我縣中小學(xué)校實(shí)際情況相結(jié)合，制定出有實(shí)用性和可操作性的控制性措施，在我縣教育系統(tǒng)建立具有本縣特色的內(nèi)控體系。

二、中小學(xué)校開展內(nèi)部控制建設(shè)的重要性

1.有利于提高中小學(xué)校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)合法合規(guī)、學(xué)校財(cái)產(chǎn)安全和有效使用、學(xué)校財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整。通過內(nèi)部控制的建設(shè)和實(shí)施有效控制措施，能夠確保學(xué)校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)符合國家財(cái)經(jīng)法律法規(guī)，減少違法違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。防止學(xué)校財(cái)產(chǎn)被盜竊被占用的風(fēng)險(xiǎn)。學(xué)校財(cái)務(wù)報(bào)告、決算報(bào)表能夠嚴(yán)格按照《政府會計(jì)制度》《會計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》要求編制和報(bào)送，確保真實(shí)完整。

2.有利于中小學(xué)校合規(guī)使用財(cái)政資金，提高財(cái)政資金的使用效益。通過內(nèi)部控制的建設(shè)和實(shí)施有效控制措施，保證學(xué)校的資金支付嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，防止濫用財(cái)政資金，防范舞弊和預(yù)防腐敗。防止浪費(fèi)財(cái)政資金和不合理的資源配置，有效提高財(cái)政資金的使用效益。

3.有利于提高中小學(xué)校財(cái)務(wù)管理水平，規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行，更好地服務(wù)學(xué)生，辦人民滿意的教育。好的內(nèi)部控制體系，明確崗位職責(zé)，上至?xí)浐托ｉL、下至普通教職工，內(nèi)控制度滲透到所有人員的日常工作中，每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的流程、每個(gè)崗位的責(zé)、權(quán)、利都非常明確和清晰。 良好的制度建設(shè)，促使每個(gè)人都依規(guī)矩辦事，任何人、任何業(yè)務(wù)都不可能凌駕于制度之上，形成良好的內(nèi)部控制文化，學(xué)校管理水平、教育教學(xué)水平隨之提高，學(xué)校能夠很好履行教育教學(xué)職能，實(shí)現(xiàn)辦人民滿意教育的目標(biāo)。

三、中小學(xué)校內(nèi)部控制存在的問題

（一）中小學(xué)校內(nèi)部控制單位層面主要存在的問題

1.內(nèi)部控制工作的組織機(jī)構(gòu)不明確。我縣大部分中小學(xué)校未能設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或指定內(nèi)部控制牽頭部門，未能建立起財(cái)會、采購、基建、資產(chǎn)管理和合同管理等部門或崗位的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，如果發(fā)生財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，沒有相關(guān)職能部門出面解決問題，容易形成各職能部門互相推諉扯皮的現(xiàn)象。

2.關(guān)鍵崗位管理混亂，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不完善。大部分中小學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)不清楚關(guān)鍵崗位、不相容崗位有哪些。未能科學(xué)設(shè)置內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，不明確不相容崗位要相互分離、相互制約和相互監(jiān)督。因而會出現(xiàn)僅由財(cái)務(wù)部門完成各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督，出納、物品采購和貨物驗(yàn)收等關(guān)鍵崗位長時(shí)間由一人擔(dān)任，容易產(chǎn)生舞弊行為和滋生腐敗現(xiàn)象。

3.內(nèi)部控制制度不夠健全，我縣中小學(xué)校通常制訂有日常教育教學(xué)、財(cái)務(wù)管理制度，但是內(nèi)控制度不夠完善，仍然存在用一般的財(cái)務(wù)管理制度代替內(nèi)部控制制度、有些制度因長期未重新修訂已不適應(yīng)新時(shí)代要求、有些制度照搬上級文件不適合本學(xué)校的具體實(shí)際情況。

4.內(nèi)控意識淡薄。中小學(xué)校常規(guī)管理工作主要是教育教學(xué)管理，而財(cái)務(wù)管理、會計(jì)監(jiān)督、財(cái)產(chǎn)管理等工作都是作為后勤保障是為教育教學(xué)服務(wù)的。一直以來，學(xué)校從領(lǐng)導(dǎo)到教師的意識都是重視教學(xué)而輕視內(nèi)部控制建設(shè)，都認(rèn)為只要是教學(xué)成績好了，其他內(nèi)部控制不用多管，這就造成了很多學(xué)校從上到下形成淡薄內(nèi)控意識。從短時(shí)間看，內(nèi)控制度是否建立，是否執(zhí)行，與教學(xué)成績并無直接的聯(lián)系，學(xué)校唯教學(xué)而論、認(rèn)為只要提高教育教學(xué)考核指標(biāo)，其他事情就會迎刃而解，但是這樣的學(xué)校，往往容易形成財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。部分學(xué)校財(cái)務(wù)人員被邊緣化，無法參與學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動等重大事項(xiàng)，面對高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)無法實(shí)施監(jiān)督。有些學(xué)校的財(cái)務(wù)人員主要是由教師兼任，財(cái)務(wù)人員專業(yè)知識薄弱，因此也沒有內(nèi)部控制理念。

5.未建立有效風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。大部分學(xué)校未建立內(nèi)部關(guān)鍵崗位的輪崗制度、未實(shí)行不相容崗位的分離制度以及未制訂完善的內(nèi)部控制制度，未能進(jìn)行定期風(fēng)險(xiǎn)檢查評估，未能按要求編制書面風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告并提交領(lǐng)導(dǎo)班子。

（二）中小學(xué)校內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面主要存在的問題

1.預(yù)算編制及執(zhí)行力不強(qiáng)。（1）由于歷史原因，大部分學(xué)校預(yù)算編制脫離實(shí)際，教育收費(fèi)及教育專項(xiàng)支出未納入年初預(yù)算，預(yù)算系統(tǒng)無法進(jìn)行部門經(jīng)濟(jì)科目的細(xì)化，造成預(yù)算和決算偏離度較大的問題突出。（2）預(yù)算編制口徑不一致，部分學(xué)校在編制預(yù)算時(shí)，相同的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)在前后年度編制預(yù)算填報(bào)科目不一，比如鎮(zhèn)政府下?lián)艿慕處煿?jié)慰問金，上一年度在上級補(bǔ)助收入，下一年度可能放在財(cái)政撥款收入，導(dǎo)致上下年的預(yù)算、決算產(chǎn)生不合理差異。（3）預(yù)算執(zhí)行率低下，部分部門經(jīng)濟(jì)科目執(zhí)行偏離度較大。比如日常公用經(jīng)費(fèi)支出中培訓(xùn)費(fèi)、購置費(fèi)執(zhí)行率偏低。主要原因是：一是年初未將培訓(xùn)、購置專項(xiàng)資金納入預(yù)算。二是有些學(xué)校不重視教師繼續(xù)教育，未形成全員培訓(xùn)理念，培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)有預(yù)算無支出。三是購置項(xiàng)目申報(bào)前未進(jìn)行可行性論證，造成預(yù)算支出脫離實(shí)際存在差異。

2.財(cái)務(wù)管理不規(guī)范。貨幣資金核查控制不嚴(yán)，未對庫存現(xiàn)金、銀行存款進(jìn)行定期的抽查核對。有些學(xué)校財(cái)務(wù)管理人員為了方便，出現(xiàn)將辦理資金支付的支票、印章由一人保管的現(xiàn)象。

3.實(shí)物資產(chǎn)管理混亂。物資采購與貨款支付、合同訂立與貨款支付、物資采購與保管同為一人。采購大批辦公用品后未進(jìn)行庫存物品中存貨的核算。處置資產(chǎn)沒嚴(yán)格走規(guī)定程序、上報(bào)審批。不定期清查盤點(diǎn)資產(chǎn)，造成賬實(shí)不符，資產(chǎn)流失嚴(yán)重。

4.建設(shè)項(xiàng)目管理不到位。沒有嚴(yán)格執(zhí)行審核審批程序，土地等使用證手續(xù)未及時(shí)辦理，沒按規(guī)定采取招投標(biāo)開工建設(shè)，超概算建設(shè)，基建項(xiàng)目完成沒及時(shí)辦理竣工驗(yàn)收決算工作以及固定資產(chǎn)移交結(jié)轉(zhuǎn)手續(xù)。

5.合同管理不規(guī)范。（1）未明確合同訂閱的范圍與條件，故意將需要較高級別領(lǐng)導(dǎo)審批的重大合同拆分成標(biāo)的金額較小的若干不重要合同。（2）簽訂合同前未對供貨方進(jìn)行深入調(diào)查，造成對方無法履行合同。（3）合同履行過程未進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)履行存在問題和應(yīng)對合同糾紛。（4）各職能部門各自獨(dú)立，未實(shí)行歸口管理建立合同臺賬。

四、優(yōu)化中小學(xué)校內(nèi)部控制應(yīng)對策略

（一）構(gòu)建中小學(xué)校內(nèi)部控制組織機(jī)構(gòu)，明確部門權(quán)責(zé)

中小學(xué)校應(yīng)當(dāng)依據(jù)專業(yè)化、高效運(yùn)作和精簡節(jié)約的原則來設(shè)置內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)，學(xué)校規(guī)模不大的可以指定牽頭部門，協(xié)同財(cái)務(wù)、基建、教學(xué)、物資采購等部門，明確各職能部門工作職責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)學(xué)校內(nèi)部控制的共同目標(biāo)。細(xì)化各個(gè)崗位的責(zé)、權(quán)、利，確保權(quán)、責(zé)能夠落實(shí)到各個(gè)部門，避免出現(xiàn)權(quán)責(zé)重復(fù)或缺位的現(xiàn)象。

（二）確定關(guān)鍵崗位，不相容崗位相互監(jiān)督、互相制約，完善內(nèi)部控制機(jī)制

根據(jù)內(nèi)部控制適應(yīng)性原則，中小學(xué)校應(yīng)當(dāng)依據(jù)各個(gè)關(guān)鍵崗位的特點(diǎn)，建立健全崗位責(zé)任制度。以職業(yè)道德和專業(yè)勝任能力為標(biāo)準(zhǔn)，選擇關(guān)鍵崗位人員并實(shí)行定期輪崗。明確各經(jīng)濟(jì)活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督崗位屬于不相容的崗位，并使之相互分離，以達(dá)到相互制約和相互監(jiān)督而減少舞弊和預(yù)防腐敗的發(fā)生。

（三）建立健全中小學(xué)校內(nèi)控制度，確保內(nèi)控工作規(guī)范化、制度化

良法育人，好的制度能夠規(guī)范人的行為。各中小學(xué)校應(yīng)當(dāng)參照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，結(jié)合學(xué)校實(shí)際情況，制定適合本校的、具有操作性的內(nèi)控制度。內(nèi)控制度應(yīng)當(dāng)明確每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動申報(bào)、審批、執(zhí)行和監(jiān)督程序，明確經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)中各部門的職責(zé)。在制度實(shí)施過程中，要排查風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提出應(yīng)對防控措施，根據(jù)實(shí)施情況反饋意見，重新修訂或制定學(xué)校的內(nèi)部管理制度。 按照黨組織、校領(lǐng)導(dǎo)和中層劃定各級行政的審批權(quán)限和審批范圍。對于“三重一大”的事項(xiàng)要實(shí)行集體決策，并將決策過程中各參與者的意見詳細(xì)記錄，明確集體決策機(jī)制。

（四）完善內(nèi)控環(huán)境，提高全員參與意識

環(huán)境育人，良好的環(huán)境使人心情愉悅。內(nèi)控環(huán)境好壞同樣影響各中小學(xué)校內(nèi)控建設(shè)。如何才能創(chuàng)造良好的內(nèi)控環(huán)境，引導(dǎo)教職員工的思想和行為。校領(lǐng)導(dǎo)要以身作則，率先垂范，帶動全體教職工主動參與，把內(nèi)控制度落實(shí)到日常工作中去，做內(nèi)部控制建設(shè)的主人。中小學(xué)校可以在教師日常文娛活動中引入內(nèi)部控制文化，將內(nèi)部控制的意識植入教職工的頭腦中，形成以上率下的良好局面。

（五）有效建立風(fēng)險(xiǎn)評估制度，確保學(xué)校經(jīng)費(fèi)行穩(wěn)至遠(yuǎn)

財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估與應(yīng)急預(yù)案，對學(xué)校的經(jīng)費(fèi)平穩(wěn)運(yùn)行至關(guān)重要。學(xué)校由內(nèi)控部門牽頭，每年至少一次對學(xué)校年度經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估。評估活動由學(xué)校負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長，從單位層面和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)層面全面進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，評估學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動存在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，評估學(xué)校財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制是否存在一般缺陷、重要缺陷還是重大缺陷，并提出應(yīng)對策略，形成風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告，并將評估報(bào)告提交領(lǐng)導(dǎo)班子，目的是進(jìn)一步完善內(nèi)部控制。

（六）健全績效評價(jià)體系，引導(dǎo)全員參與內(nèi)控

績效考核即為行為的導(dǎo)向，學(xué)?？己藘?nèi)容會引導(dǎo)教職工的行為。教育主管部門需設(shè)立專門的內(nèi)部審計(jì)部門，或聘請一名以上的專職審計(jì)員擔(dān)任審計(jì)工作，審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于財(cái)會部門，以提高審計(jì)部門的權(quán)威性。明確規(guī)定審計(jì)部門對集體負(fù)責(zé)，清晰劃分其監(jiān)督職責(zé)、權(quán)限、審計(jì)對象等，對學(xué)校內(nèi)控制度的建設(shè)、執(zhí)行等進(jìn)行全程監(jiān)督。進(jìn)行常規(guī)審計(jì)與專項(xiàng)審計(jì)相結(jié)合，將相關(guān)審計(jì)結(jié)果向全體才職工公布，提高透明度，同時(shí)加強(qiáng)社會輿論、群眾等的外部監(jiān)督。將內(nèi)控納入績效考核中，引入問責(zé)機(jī)制，完善獎懲機(jī)制，獎勵內(nèi)控執(zhí)行較好的部門及人員，激發(fā)職工的內(nèi)控?zé)崆椤?/p>

（七）強(qiáng)化預(yù)算業(yè)務(wù)控制，實(shí)行全面預(yù)算管理，提高預(yù)算執(zhí)行率

“無預(yù)算不支出”，各級領(lǐng)導(dǎo)和全體教職工應(yīng)當(dāng)牢固樹立預(yù)算意識，強(qiáng)化預(yù)算控制力。各中小學(xué)校應(yīng)當(dāng)落實(shí)單位內(nèi)部各部門的預(yù)算編制責(zé)任，合規(guī)科學(xué)地編制預(yù)算，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，預(yù)算執(zhí)行申請、審核和審批嚴(yán)格按照制度執(zhí)行，強(qiáng)化預(yù)算績效管理。對于預(yù)算內(nèi)支出應(yīng)當(dāng)簡化審批流程，嚴(yán)格執(zhí)行超預(yù)算的審批程序，盡量做到杜絕無預(yù)算支出。做好決算工作，充分利用決算反饋意見，做到預(yù)、決算工作良性循環(huán)。

（八）加強(qiáng)財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制，確保財(cái)產(chǎn)安全和有效使用

學(xué)校財(cái)產(chǎn)的安全和有效使用，是教育教學(xué)工作的保證。各中小學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立財(cái)產(chǎn)日常管理制度和定期盤點(diǎn)核查制度，合理優(yōu)化配置資產(chǎn)，杜絕資源浪費(fèi)，提高資產(chǎn)使用效率。 建議學(xué)校采購辦公用品以月度用量為基礎(chǔ)，精準(zhǔn)采購辦公用品，實(shí)行領(lǐng)用登記制度，避免大批量購置或挪用辦公用品而造成浪費(fèi)和貪污的現(xiàn)象發(fā)生。

（九）優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目議事、審核機(jī)制，提高專項(xiàng)資金使用效率

各中小學(xué)校建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)進(jìn)行可行性論證，提交黨政領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策、工程概預(yù)算編制與審核遵循科學(xué)原則、建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施應(yīng)由專人跟蹤，工程價(jià)款支付應(yīng)當(dāng)依照合同、竣工驗(yàn)收與決算要及時(shí)。嚴(yán)格履行政府采購的相關(guān)規(guī)定確定施工、監(jiān)理單位，項(xiàng)目資金應(yīng)當(dāng)專款專用。項(xiàng)目竣工后，及時(shí)完成竣工驗(yàn)收和決算、辦理資產(chǎn)移交和賬務(wù)結(jié)轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)工作。

（十）規(guī)范合同管理，防范合同訂立、執(zhí)行過程中的風(fēng)險(xiǎn)

各中小學(xué)校的合同實(shí)行歸口管理，避免各自獨(dú)立的現(xiàn)象。合同的訂立應(yīng)當(dāng)依據(jù)《合同法》的條款，簽訂合同前應(yīng)當(dāng)對對方進(jìn)行盡職調(diào)查，嚴(yán)禁未經(jīng)授權(quán)對外簽訂合同，嚴(yán)禁拆分合同。凡是合同的變更，應(yīng)當(dāng)履行審批手續(xù)并簽訂書面合同。履行過程發(fā)現(xiàn)問題或出現(xiàn)糾紛應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)，防范各類合同風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

結(jié)語

中小學(xué)校內(nèi)部控制工作雖然不斷完善，但是，由于學(xué)校不同在實(shí)施內(nèi)部控制過程中出現(xiàn)不同的挑戰(zhàn)，作為新時(shí)代財(cái)務(wù)工作者，要以鍥而不舍的精神，會同內(nèi)控部門做好中小學(xué)校內(nèi)部控制工作，為教育事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。