農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)視角下的土地制度創(chuàng)新
——土地托管合作社服務(wù)新模式探析

張志偉

（作者單位：鄒平市長(zhǎng)山鎮(zhèn)人民政府）

隨著我國改革開放和農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，在全國很多地區(qū)，農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)模式在當(dāng)初家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上發(fā)生了重大變化；隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的不斷革新，農(nóng)民專業(yè)合作社和土地托管合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體正興起和發(fā)展，使得我國農(nóng)村的土地經(jīng)營(yíng)模式從改革開放初期的一家一戶分散經(jīng)營(yíng)逐步向土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展。伴隨著國家惠農(nóng)政策的調(diào)整和我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的不斷深入，農(nóng)村土地托管合作社已然成為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的主要發(fā)展趨勢(shì)，是新時(shí)代農(nóng)民在家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)之上積極響應(yīng)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)的有益探索。

一、土地托管相關(guān)內(nèi)容概述

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村人口大量外流，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)失去了原有的吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力，廣大農(nóng)村較多農(nóng)田出現(xiàn)“撂荒”趨勢(shì)，“地誰來種，地怎么種”已經(jīng)成為最迫切、最現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村問題[1]。于是，土地托管經(jīng)營(yíng)模式應(yīng)運(yùn)而生。在農(nóng)民渴望“離鄉(xiāng)不丟地、不種有收益”的背景下，新型土地托管合作社的服務(wù)備受青睞，其產(chǎn)生的主要原因是農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力逐漸流失和農(nóng)民增產(chǎn)增收的現(xiàn)實(shí)需求。

土地托管產(chǎn)生的原因很多，但主要原因可以歸結(jié)為兩類：一是相當(dāng)一部分農(nóng)民由于農(nóng)業(yè)收入低、投入成本過高，不愿意耕種；二是部分農(nóng)民因?yàn)樽优鲛r(nóng)門而自己年齡逐漸增大，沒有能力耕種，或者因?yàn)樵庥鲋卮蠹膊?，暫時(shí)沒有能力耕種。這些擁有大量承包土地的農(nóng)民自愿以土地入股加入合作社，把土地托付給專門的托管合作社來經(jīng)營(yíng)。把土地托付給托管合作社來經(jīng)營(yíng)的方式都是在不改變農(nóng)民土地承包權(quán)、收益權(quán)和國家惠農(nóng)政策享有權(quán)的前提下進(jìn)行的。

與之前單純的“土地流轉(zhuǎn)”有所不同，土地托管在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)益轉(zhuǎn)移程度、資金方向、前期成本和風(fēng)險(xiǎn)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益分配等方面均存在很大的優(yōu)勢(shì)。土地流轉(zhuǎn)即買地經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)者用資金一次性買斷農(nóng)民數(shù)年的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，其核心是土地租金，是土地承租方支付給農(nóng)民的租金；而土地托管的核心是托管服務(wù)費(fèi)，是農(nóng)民拿出收益的一部分支付給托管方。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要大量資金進(jìn)行前期投入。相對(duì)而言，土地流轉(zhuǎn)前期投入資金成本較高，一次性支付土地租金后，承租方還需要大量資金來支撐生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中的各類開銷，需要大量流動(dòng)資金保障經(jīng)營(yíng)的持續(xù)，一旦資金鏈斷裂，就可能產(chǎn)生巨額虧損現(xiàn)象。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶收取租金后不再承擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。而土地托管是農(nóng)戶以土地入股，農(nóng)戶與托管合作社之間共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，可以增強(qiáng)農(nóng)戶與托管合作社抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。土地托管模式下，土地權(quán)益轉(zhuǎn)移程度更低，農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)熱情更高，為保持土地耕種提供了有力的保障，土地撂荒的可能性大幅度降低。土地流轉(zhuǎn)還可以大面積承包經(jīng)營(yíng)土地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化以及農(nóng)業(yè)機(jī)械化、現(xiàn)代化，為農(nóng)業(yè)低耗增收提供便利。農(nóng)戶在得到土地本身收益的同時(shí)，還可以獲得二次分紅。有很多土地托管合作社吸納了大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，為加入合作社進(jìn)行土地托管的農(nóng)戶創(chuàng)造了多元的收益。由此可見，土地托管的適用性比較靈活、機(jī)構(gòu)成立門檻較低、組織形式靈活多樣，更適合當(dāng)前國情和農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)情。

二、當(dāng)前我國農(nóng)村土地托管經(jīng)營(yíng)的主要模式

筆者實(shí)地走訪得知，目前有效的農(nóng)村土地托管模式主要有如下幾種。

（一）全方位托管

全方位托管，即農(nóng)戶以土地入股加入農(nóng)民專業(yè)合作社，合作社全面負(fù)責(zé)土地耕種以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全過程，農(nóng)民按照土地面積分配收益以及進(jìn)行二次分紅。托管合作社完全按照合作社章程實(shí)行規(guī)范化管理、科學(xué)決策，在運(yùn)營(yíng)方面統(tǒng)一采購生產(chǎn)資料、統(tǒng)一規(guī)劃種植結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一開展耕種、銷售、結(jié)算，統(tǒng)一進(jìn)行收益分配和二次分紅。其最大的優(yōu)勢(shì)在于規(guī)模化經(jīng)營(yíng)降低了農(nóng)藥、化肥、種子等成本的采購價(jià)，減少了不必要的損耗，使入股農(nóng)戶達(dá)到了“成本降低”和“收益增加”的目的，不僅減少了投入成本、增加了收入，還通過多渠道開展銷售、增加銷售收益，讓農(nóng)民真正得到了實(shí)惠。

（二）生產(chǎn)過程托管

在不改變土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下，農(nóng)戶自己確定種植計(jì)劃和自行銷售農(nóng)產(chǎn)品，整個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程（包括耕種、田間管理、病蟲害防治、收獲等生產(chǎn)服務(wù)全流程）交給托管合作社經(jīng)營(yíng)管理，農(nóng)戶按照合同支付給托管合作社必要的服務(wù)費(fèi)。土地托管合作社具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)，規(guī)模化生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的成本相對(duì)較低，又可以采取訂單形式，按照市場(chǎng)價(jià)格優(yōu)先收購農(nóng)產(chǎn)品，可以為農(nóng)戶增加收入，免除后顧之憂。

（三）選項(xiàng)式局部托管

選項(xiàng)式局部托管，就是農(nóng)戶自己經(jīng)營(yíng)土地，因缺少大型農(nóng)機(jī)設(shè)備或其他原因，通過托管合作社開展單項(xiàng)或多項(xiàng)生產(chǎn)服務(wù)，將農(nóng)戶沒有便捷條件或者成本較高的一部分生產(chǎn)環(huán)節(jié)（如大面積耕地和收割）托付給托管合作社，為托管方支付一定的服務(wù)費(fèi)用。合作社主要是以服務(wù)形式開展托管經(jīng)營(yíng)，相當(dāng)一部分規(guī)模較大的托管合作社在開展托管服務(wù)方面對(duì)入社農(nóng)戶多數(shù)采取免費(fèi)服務(wù)、對(duì)其他農(nóng)戶采取優(yōu)惠收費(fèi)服務(wù)方式。調(diào)查顯示，此類項(xiàng)目式托管在農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)中占據(jù)了絕大多數(shù)，其充分利用大型農(nóng)機(jī)設(shè)備為農(nóng)戶提供托管服務(wù)，不僅節(jié)約了生產(chǎn)成本、增加了收入，還最大限度盤活了現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

三、土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)視角下的土地托管困境

當(dāng)前，我國開展土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)（大面積開展土地托管）的土地托管合作社少之又少。隨著國家對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的政策扶持力度不斷加大，大部分地區(qū)的農(nóng)業(yè)土地托管合作社初步建立并成長(zhǎng)起來，但基于土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)背景，其所面臨的困難也有不少。

（一）缺乏系統(tǒng)專業(yè)的管理辦法

在農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)環(huán)境下，土地托管是實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶和合作社之間利益雙贏的農(nóng)業(yè)共同體活動(dòng)，但實(shí)際經(jīng)營(yíng)過程中，農(nóng)民與合作社之間缺少必要的利益連接，彼此監(jiān)督責(zé)任不夠明確，缺乏系統(tǒng)科學(xué)的管理辦法。鄉(xiāng)、村兩級(jí)政府管理人員缺少明確的依據(jù)辦法，涉及的管理主體不明確，土地托管的管理模式相對(duì)滯后，難以形成系統(tǒng)的執(zhí)法結(jié)構(gòu)，制約了土地托管合作社的發(fā)展。

（二）缺少年輕骨干力量和領(lǐng)軍人物

很多農(nóng)民對(duì)土地托管合作社的新型經(jīng)營(yíng)服務(wù)模式缺少全面細(xì)致的認(rèn)識(shí)，加入土地托管合作社的積極性不高。部分偏遠(yuǎn)山區(qū)技術(shù)較為落后，人員稀少，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施匱乏，不能達(dá)到預(yù)期的土地托管效果。年輕一代農(nóng)民既不喜歡種地，從生活角度也不依賴于種地，很多青年農(nóng)民更愿意全程流轉(zhuǎn)土地，收租金，當(dāng)“甩手掌柜”。從農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)來看，大部分“50 后”“60 后”因?yàn)轶w力和健康狀況，無法全程從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；而相當(dāng)一部分“70 后”“80 后”的農(nóng)民種地技術(shù)不夠熟練；“90 后”更愿意去大城市打工，不愿種地。此外，農(nóng)村的專業(yè)技術(shù)人員待遇較低，很多高學(xué)歷的專業(yè)人才不愿意進(jìn)行農(nóng)村土地托管模式的研究，缺少年輕中堅(jiān)力量和領(lǐng)軍人物[2]。

（三）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和抵御機(jī)制不夠健全

因?yàn)樽匀粸?zāi)害、資金不足等客觀因素，農(nóng)村土地托管合作社的運(yùn)營(yíng)模式在實(shí)施中不可避免地伴隨著一定的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。而我國土地托管工作的相關(guān)法律法規(guī)還不夠健全，缺少抵御經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)理賠市場(chǎng)，且沒有系統(tǒng)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。部分農(nóng)戶對(duì)土地托管認(rèn)識(shí)不夠，只關(guān)注眼前利益，容易形成合作社內(nèi)部或合作社之間的惡意競(jìng)爭(zhēng)，無法保障農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，存在經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

四、改進(jìn)土地托管經(jīng)營(yíng)的相關(guān)建議

（一）加強(qiáng)土地托管規(guī)范化管理

成立農(nóng)村土地托管服務(wù)合作社的初心是保護(hù)廣大農(nóng)民的合法權(quán)益、增加農(nóng)民收入，以科學(xué)、恰當(dāng)?shù)姆绞浇鉀Q農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)難題。從政府層面來看，首先要加強(qiáng)對(duì)土地托管專業(yè)合作社的政策引導(dǎo)和規(guī)范化管理，要依據(jù)國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村的相關(guān)法規(guī)，研究制定適合本地農(nóng)村實(shí)際情況的土地托管工作條例，加強(qiáng)土地托管合作社的運(yùn)營(yíng)法規(guī)建設(shè)，注重農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)，合理開發(fā)每一塊農(nóng)田，確保農(nóng)戶和合作社雙贏。其次要強(qiáng)化政府組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，設(shè)置必要的技術(shù)保障機(jī)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)宣傳機(jī)構(gòu)和糾紛仲裁機(jī)構(gòu)等不同的管理組織，設(shè)置村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)管理專干，細(xì)化相關(guān)指導(dǎo)工作。

托管合作社內(nèi)部也要建立系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)辦法和管理制度，在運(yùn)營(yíng)機(jī)制上實(shí)行民主決策制和現(xiàn)代企業(yè)管理制度，充分發(fā)揮土地托管合作社服務(wù)三農(nóng)的作用。在經(jīng)營(yíng)過程中，托管合作社可以嘗試幫助農(nóng)民發(fā)展一些“種養(yǎng)結(jié)合”的項(xiàng)目。比如，玉米長(zhǎng)高之后，可在玉米地喂養(yǎng)鵪鶉、雞鴨等家禽；或在稻田里養(yǎng)殖黃鱔、泥鰍等水生動(dòng)物，構(gòu)建完整的生物鏈。此種方法不僅能夠在耕地輪作休耕的同時(shí)維護(hù)土壤肥力、防治病蟲害，更能提高農(nóng)民收益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)和諧發(fā)展，也會(huì)激發(fā)農(nóng)民參與合作社的積極性、主動(dòng)性，為農(nóng)村土地托管經(jīng)營(yíng)提供有利條件。

（二）加大土地托管政策扶持力度

在不改變國家當(dāng)前土地政策的前提下，地方政府可以出臺(tái)一系列優(yōu)惠政策，重點(diǎn)扶持那些發(fā)展勢(shì)頭良好并且具備適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)能力的土地托管合作社。

在經(jīng)營(yíng)初期，通過提供貼息貸款、優(yōu)質(zhì)種子、為購買大型農(nóng)機(jī)設(shè)備提供補(bǔ)助等方式吸引農(nóng)民積極加入土地托管專業(yè)合作社，有序高效地推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；⒓s化，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程[3]，落實(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提質(zhì)增效，幫助農(nóng)民增收致富，共赴小康社會(huì)。

在經(jīng)營(yíng)過程中，鼓勵(lì)規(guī)?；?jīng)營(yíng)能力強(qiáng)、運(yùn)營(yíng)管理規(guī)范、技術(shù)力量雄厚的土地托管合作社大力發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工等惠農(nóng)項(xiàng)目，對(duì)其在技術(shù)、資金籌備、大型現(xiàn)代化農(nóng)機(jī)設(shè)備配置方面加大扶持力度。例如，地方政府可對(duì)那些經(jīng)驗(yàn)豐富、信譽(yù)良好、作業(yè)覆蓋范圍較大的托管合作社進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)扶持，提高托管合作社經(jīng)營(yíng)主體的積極性；協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)多門類、廣覆蓋的農(nóng)業(yè)信貸產(chǎn)品，加大財(cái)政貼息力度，從根本上解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融資難的問題[4]；鼓勵(lì)保險(xiǎn)、物流等行業(yè)積極支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)政策性保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)的應(yīng)用。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村土地托管工作的宣傳

農(nóng)村土地托管服務(wù)，要在做好當(dāng)下工作的基礎(chǔ)上，將眼光放長(zhǎng)遠(yuǎn)，多關(guān)注未來，加大對(duì)農(nóng)村土地托管服務(wù)的宣傳力度，確保農(nóng)村基層干部和廣大農(nóng)民充分認(rèn)識(shí)土地托管合作社的重要性，并理解其在農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)中的實(shí)際作用。堅(jiān)持以“尊重自愿”為根本原則，加大土地托管工作宣傳力度，讓農(nóng)民認(rèn)識(shí)到土地托管合作社的好處[5]，并從中嘗到甜頭，倡導(dǎo)“完全托管”“選項(xiàng)式托管”等多種方式并存的土地托管模式。在宣傳過程中，可以采取多種手段豐富宣傳內(nèi)容，創(chuàng)造性地開拓宣傳渠道，如舉辦知識(shí)講座、表彰學(xué)習(xí)先進(jìn)案例等；可以借助現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)媒體，如微信、抖音、快手等軟件和手機(jī)App，增強(qiáng)宣傳效果。

在廣泛宣傳的基礎(chǔ)上，基層干部還要多走訪調(diào)查，與農(nóng)民群眾進(jìn)行深入溝通交流，了解他們的實(shí)際困難，消除農(nóng)民的后顧之憂，打造平等和諧的土地托管工作大環(huán)境。廣泛宣講相關(guān)政策法規(guī)，因地制宜地針對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際民情，恰當(dāng)選擇不同的托管模式，最大限度保證廣大農(nóng)民群眾的利益。

（四）廣泛開展土地托管產(chǎn)業(yè)培訓(xùn)工作

農(nóng)村基層政府要營(yíng)造良好的土地托管經(jīng)營(yíng)環(huán)境，通過示范展示、現(xiàn)場(chǎng)實(shí)訓(xùn)、網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)、精準(zhǔn)對(duì)接等方式，廣泛開展面向托管合作社實(shí)際管理人和運(yùn)營(yíng)骨干等重點(diǎn)群體的全產(chǎn)業(yè)鏈培訓(xùn)，不斷提升從業(yè)人員的素質(zhì)，加大高學(xué)歷農(nóng)業(yè)人才引進(jìn)力度，用科技手段和人才培養(yǎng)推動(dòng)土地托管合作社的經(jīng)營(yíng)服務(wù)提檔升級(jí)[4]。要提高農(nóng)業(yè)技術(shù)人員、研究人員與基層管理人員的待遇，鼓勵(lì)更多有理想、高學(xué)歷、有技術(shù)的知識(shí)青年投身于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，扎根農(nóng)村、建設(shè)農(nóng)村。

五、土地托管合作社的現(xiàn)實(shí)意義

實(shí)踐證明，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)視角下的土地托管合作社服務(wù)是一種利國利民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新模式。

首先，其創(chuàng)新之處在于“穩(wěn)定了農(nóng)戶承包權(quán)，放活了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，可以在不改變現(xiàn)有土地承包和經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下，廣泛調(diào)動(dòng)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的積極性，加速推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展步伐，有效破解當(dāng)前“地誰來種、地怎么種”的農(nóng)村實(shí)際問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民多元化增收。

其次，土地托管依據(jù)市場(chǎng)動(dòng)態(tài)對(duì)土地進(jìn)行劃片經(jīng)營(yíng)和規(guī)?；N植，有效降低了生產(chǎn)成本，實(shí)現(xiàn)了托管合作社經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)戶雙贏的大好局面。

再次，土地托管為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品深加工的高效融合提供了便利的產(chǎn)業(yè)鏈，加快了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)智能化管理的發(fā)展步伐，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)生產(chǎn)及提升農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量提供了有力保障，有利于發(fā)展綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)，保障人民食品安全，提高健康食品質(zhì)量。

總的來說，廣泛開展土地托管合作社服務(wù)是一次農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)視角下的土地制度創(chuàng)新，對(duì)確保國家糧食安全、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[1]和促進(jìn)農(nóng)民增收致富具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。