電站工程結(jié)算中超合同規(guī)定付款問題的成因與對策

陳 琳

（作者單位：國網(wǎng)新源控股有限公司）

由于電站工程具有建設(shè)周期長、投資金額大、設(shè)計(jì)規(guī)劃復(fù)雜程度高等特點(diǎn)，工程管理現(xiàn)場情況復(fù)雜多變，工程結(jié)算中經(jīng)常出現(xiàn)超合同規(guī)定付款的問題。一般情況下，合同結(jié)算支付應(yīng)根據(jù)合法的工程價(jià)款結(jié)算單完成，并按合同約定扣回相關(guān)預(yù)付款、甲供材料款和相關(guān)保證金。通過現(xiàn)場調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際結(jié)算過程中，為了保證工程進(jìn)度，電站項(xiàng)目公司往往直接采用緩扣應(yīng)扣款項(xiàng)、對尚未驗(yàn)收或者未完成結(jié)算流程的事項(xiàng)進(jìn)行預(yù)支付等方式，以滿足施工單位在一定時(shí)期內(nèi)的資金需求，特別是滿足春節(jié)、開學(xué)季及重大工程節(jié)點(diǎn)前的資金需求。在財(cái)務(wù)環(huán)節(jié)體現(xiàn)為未按合同約定扣款或提前付款，財(cái)務(wù)賬面產(chǎn)生緩扣預(yù)付款、甲供材款、質(zhì)保金或超規(guī)定支付合同款等現(xiàn)象。本文主要對這種超合同規(guī)定付款的現(xiàn)象進(jìn)行簡要分析。

一、超合同規(guī)定付款風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）利益不合理轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)

在財(cái)務(wù)賬面形成前給施工單位支付款項(xiàng)，由于未向施工單位收取資金占用費(fèi)，有被認(rèn)定為經(jīng)濟(jì)利益不合理轉(zhuǎn)移給施工單位的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）資金掛賬未扣回風(fēng)險(xiǎn)

由于提前支付導(dǎo)致支付款項(xiàng)或未扣回款項(xiàng)長期掛賬，在未來結(jié)算期間如不能及時(shí)彌補(bǔ)，將產(chǎn)生無法扣回和資金損失的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）導(dǎo)致工程竣工決算嚴(yán)重滯后

由于工程結(jié)算過程中會(huì)產(chǎn)生復(fù)雜的糾紛和諸多未確認(rèn)事項(xiàng)，超合同規(guī)定付款將導(dǎo)致矛盾積壓、處理拖延，從而導(dǎo)致工程結(jié)算嚴(yán)重滯后。工程結(jié)算是竣工決算的基礎(chǔ)，由于結(jié)算滯后，最終導(dǎo)致已完工項(xiàng)目竣工決算嚴(yán)重滯后，影響電站工程的竣工驗(yàn)收。

二、問題產(chǎn)生的原因

通過現(xiàn)場調(diào)研、訪談和深入研究，筆者認(rèn)為形成超合同規(guī)定付款的原因包括以下幾方面。

（一）合同執(zhí)行管控不到位

由于項(xiàng)目公司和施工單位自身管理不到位，在合同執(zhí)行過程中，存在施工組織不到位，投入不配比難以形成有效工程量的情況[1]；或施工單位完成的工程量未形成有效結(jié)算支撐材料，不能及時(shí)上報(bào)監(jiān)理，即使上報(bào)監(jiān)理，由于監(jiān)理投入不足不能及時(shí)完成審核等，各個(gè)環(huán)節(jié)的延遲最終導(dǎo)致合理支付依據(jù)不足，無法正常進(jìn)行合同結(jié)算[2]。因此，項(xiàng)目公司選擇通過采取超合同付款的方式解決施工單位階段性資金問題。

1.施工組織不當(dāng)，形成無效投入

部分施工單位受自身能力限制，僅考慮能否中標(biāo)，而忽略實(shí)際施工能力。雖然施工單位進(jìn)場施工后投入了一定的管理力量和機(jī)械設(shè)備，但未按合同約定按時(shí)投入足夠的施工力量。當(dāng)遇到有利施工條件時(shí)，也無法有效突擊組織施工力量。由此導(dǎo)致施工進(jìn)展緩慢，無法形成有效工程量，使得已投入資源和結(jié)算工程量不能配比，從而造成自身資金階段性緊張。例如：

在某電站項(xiàng)目籌建期道路工程施工中，合同約定工期為13 個(gè)月，監(jiān)理單位簽發(fā)的開工令日期為2019 年4月10 日，但接到開工令后，施工單位遲遲未組織施工資源按期進(jìn)場。施工過程中，又多次更換人員、機(jī)具等導(dǎo)致不能連續(xù)施工，至2020 年12 月31 日，實(shí)際工期達(dá)21 個(gè)月，較合同工期延誤8 個(gè)月，且延誤期間斷斷續(xù)續(xù)施工未能形成有效工程量進(jìn)行結(jié)算。

2.有效投入的工程量不能及時(shí)編制結(jié)算資料

由于施工單位結(jié)算人員投入不足，工程變更會(huì)簽、已完工程量計(jì)算、質(zhì)量驗(yàn)評資料整理、變更索賠資料等具體工作不能按期完成，導(dǎo)致不能按照合同約定按期提供結(jié)算資料，不具備辦理工程價(jià)款結(jié)算的條件，從而不能及時(shí)形成結(jié)算工程量，造成施工單位自身資金緊張。例如：

（1）某電站項(xiàng)目業(yè)主營地辦公區(qū)、生活區(qū)房屋建筑工程施工合同2018 年11 月辦理完工驗(yàn)收，但截至2019年6 月，施工單位遲遲無法提供完備的結(jié)算資料，完工結(jié)算手續(xù)無法正常辦理。

（2）某電站項(xiàng)目C1 標(biāo)、C2 標(biāo)、C3 標(biāo)等3 個(gè)主標(biāo)段及Q3-4 標(biāo)施工單位現(xiàn)場管理機(jī)構(gòu)人員配置與投標(biāo)文件及合同要求差異較大，4 個(gè)標(biāo)段投標(biāo)文件承諾人員分別為22 人、17 人、13 人和7 人，但截至當(dāng)期審計(jì)期末，實(shí)際現(xiàn)場配置人員數(shù)量分別為12 人、14 人、9 人和4 人，人員投入嚴(yán)重不足。

3.由于監(jiān)理人員配置不足導(dǎo)致結(jié)算資料審核時(shí)間過長

監(jiān)理合同雖有明確的人員配備、持證人員要求，也有對應(yīng)的考核條款，但項(xiàng)目公司未嚴(yán)格按照合同對監(jiān)理單位執(zhí)行履約考核，從而導(dǎo)致監(jiān)理單位長期未按合同約定足額配備勝任監(jiān)理業(yè)務(wù)的人員，同時(shí)不按合同履行監(jiān)理職能，使得工程量價(jià)審核時(shí)間長、工程結(jié)算滯后，導(dǎo)致施工單位收入、成本時(shí)間不配比，資金緊張。例如：

（1）某項(xiàng)目監(jiān)理單位應(yīng)配備固定技經(jīng)專業(yè)工作人員4 人，但1 人長期輪休，現(xiàn)場人員實(shí)際只有3 人，且同時(shí)負(fù)責(zé)監(jiān)理項(xiàng)目部綜合事務(wù)。

（2）某電站項(xiàng)目2018 年工程高峰期全部在崗監(jiān)理人員持證比例僅為30.5%，遠(yuǎn)低于合同要求持證比例不低于55%的規(guī)定。

（3）通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，某項(xiàng)目35 kV 線路7#塔單獨(dú)施工，導(dǎo)致施工費(fèi)用增加，施工單位提出索賠時(shí)間為2019年3 月18 日，監(jiān)理批復(fù)時(shí)間7 月15 日，監(jiān)理審核索賠時(shí)間約4 個(gè)月，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過制度規(guī)定的21 天時(shí)長。

（二）調(diào)整事項(xiàng)管控不到位

電站項(xiàng)目工期長、施工復(fù)雜，變更、索賠等調(diào)整事項(xiàng)較多，實(shí)際工程完成時(shí)間經(jīng)常超出規(guī)定時(shí)間，導(dǎo)致變更、索賠事項(xiàng)不能及時(shí)形成有效的結(jié)算工程量，一般直到工程后期才能完成確認(rèn)[3]。由于工程施工高峰期和資金需求旺盛期無法及時(shí)形成合法的支付依據(jù)，項(xiàng)目公司只能采取超合同規(guī)定付款，同時(shí)將有關(guān)矛盾拖延至工程竣工前解決，造成工程結(jié)算滯后。

1.工程變更定案時(shí)間超過規(guī)定時(shí)間

可行性研究、招標(biāo)階段，對現(xiàn)場地質(zhì)等情況勘探分析不到位，經(jīng)常出現(xiàn)施工過程中遇到實(shí)際地質(zhì)結(jié)構(gòu)與設(shè)計(jì)勘探情況出入較大導(dǎo)致施工過程變更設(shè)計(jì)事項(xiàng)較多的情況。施工單位需要憑設(shè)計(jì)單位出具的《設(shè)計(jì)變更通知單》及相關(guān)資料進(jìn)行計(jì)量、結(jié)算。但是，《設(shè)計(jì)變更通知單》及相關(guān)其他資料實(shí)際審批辦理時(shí)間較長，直接導(dǎo)致結(jié)算資金到位滯后。例如：

根據(jù)水電監(jiān)督總站巡視意見，某電站項(xiàng)目水庫進(jìn)出水口邊坡需要加強(qiáng)支護(hù)。正常施工后，施工單位于2018年5 月9 日提出變更設(shè)計(jì)結(jié)算需求，實(shí)際于2019 年9 月24日定案，資金于11月到位，涉及定案金額1 235.57萬元。定案時(shí)間遠(yuǎn)超制度規(guī)定的“原則上審查一般變更不超過7 日，重大變更不超過28 日”的時(shí)長要求。

2.合同變更定案時(shí)間超過規(guī)定時(shí)間

一是新增工程量審核時(shí)間過長?，F(xiàn)場施工階段，由于安全、質(zhì)量等原因，對原合同規(guī)定的施工方案進(jìn)行調(diào)整，形成的新增工程量需經(jīng)過一系列流程和手續(xù)，耗時(shí)較長，無法有效形成工程量。二是新增單價(jià)審核時(shí)間過長。目前，針對工程新增單價(jià)審核，往往要求先確定新增工程量后才能進(jìn)行核價(jià)，導(dǎo)致合同新增單價(jià)審核周期較長。例如：

某電站項(xiàng)目水庫土建及金屬結(jié)構(gòu)安裝工程新增振沖碎石材料，涉及金額300 萬元，相關(guān)工程項(xiàng)目2019 年已完成，但由于新增工程量和新增單價(jià)審核延誤，導(dǎo)致2021年7 月才納入進(jìn)度結(jié)算。

3.索賠、爭議事項(xiàng)較多，定案時(shí)間較長

因電站項(xiàng)目建設(shè)周期長，建設(shè)過程中各種合同執(zhí)行問題突出，成因復(fù)雜，導(dǎo)致索賠事項(xiàng)較多。雙方往往就索賠事項(xiàng)分歧較大。合同中有明確約定和處理時(shí)限的，尚不能及時(shí)定案；合同中未有明確約定的，往往更是遲遲不能定案。最終導(dǎo)致施工單位實(shí)際投入不能及時(shí)形成結(jié)算工程量，從而造成施工單位階段性資金緊張情況。

一是雙方意向較明確的索賠事項(xiàng)，往往由于各種原因遲遲不能定案形成有效結(jié)算工程量。二是各類檢查影響進(jìn)度的索賠事項(xiàng)。近年來，施工安全要求提升，各類檢查、整頓較多，往往需要停工配合；同時(shí)，電站項(xiàng)目因投資大，易引起各方關(guān)注，參觀檢查也較多，為體現(xiàn)安全文明施工，也需要提前停工準(zhǔn)備。這樣一來容易造成窩工，實(shí)際補(bǔ)償往往不能彌補(bǔ)增加的成本。三是項(xiàng)目公司對前端合同工期滯后管控不到位引起的索賠事項(xiàng)。前端環(huán)節(jié)施工合同中明確了具體工期要求，但實(shí)際工期明顯滯后，造成后端施工環(huán)節(jié)準(zhǔn)備的施工人力、機(jī)械處于等待狀態(tài)，施工成本不斷增加。四是設(shè)計(jì)圖紙供應(yīng)條款缺失和圖紙供應(yīng)滯后導(dǎo)致結(jié)算滯后的索賠事項(xiàng)。設(shè)計(jì)單位供圖合同條款中，關(guān)鍵供圖時(shí)間約定不明，供圖滯后，經(jīng)常出現(xiàn)等圖施工的現(xiàn)象，進(jìn)而影響工程施工進(jìn)度，客觀上造成施工單位窩工。

上述索賠爭議事項(xiàng)，往往涉及面廣，雙方訴求不一致，索賠定案時(shí)間較長，索賠補(bǔ)償也不能有效彌補(bǔ)窩工損失。例如：

某電站項(xiàng)目路面工程由于工作面移交工作一再推遲，經(jīng)項(xiàng)目公司協(xié)調(diào)，最終于2019 年9 月17 日完成部分路段路基的移交工作。后又受天氣原因影響導(dǎo)致暫停施工，直至2020 年初重新組織人員及設(shè)備進(jìn)場施工。此外，由于施工期較長，路段沿線邊坡均有不同程度的垮塌及滑渣，相鄰標(biāo)段倒運(yùn)石渣，車輛通行頻繁，造成水穩(wěn)層路基部分大量積渣，又需繼續(xù)增加人工、設(shè)備維護(hù)。施工單位于2020 年6 月1 日提出索賠，得到項(xiàng)目公司同意，但截至2021 年8 月底尚未完成定案，遠(yuǎn)超制度規(guī)定的索賠定案時(shí)長6 個(gè)月的要求。

（三）招標(biāo)、合同條款設(shè)置存在缺陷

1.招標(biāo)條款設(shè)置利于低價(jià)中標(biāo)，導(dǎo)致施工單位資金緊張

部分電站項(xiàng)目工程設(shè)置招標(biāo)條款時(shí)，評價(jià)權(quán)重側(cè)重于投標(biāo)價(jià)格，導(dǎo)致部分施工單位為了獲取標(biāo)的而盲目壓低報(bào)價(jià)[4]。中標(biāo)后由于對在建工程把控能力不足，實(shí)際工程投入成本高，部分階段工程結(jié)算金額低于成本投入，導(dǎo)致自身資金緊張。為避免對工程進(jìn)度產(chǎn)生影響，項(xiàng)目公司往往采取超合同付款方式解決施工單位階段性資金需求。例如：

根據(jù)施工合同分析，某電站項(xiàng)目地下廠房系統(tǒng)和尾水系統(tǒng)土建及金屬結(jié)構(gòu)安裝工程施工標(biāo)最高限價(jià)42 000 萬元，中標(biāo)價(jià)39 690 萬元，與其他投標(biāo)單位投標(biāo)報(bào)價(jià)均價(jià)相比，低約1 950 萬元，比最高限價(jià)相差2 310 萬元。

2.材料價(jià)格固定導(dǎo)致施工單位資金緊張或虧損

材料成本是構(gòu)成施工成本的重要因素。目前，一般工程合同中關(guān)于乙供材的價(jià)格，一般約定不予調(diào)整。電站項(xiàng)目建設(shè)期長，受經(jīng)濟(jì)周期影響，材料價(jià)格波動(dòng)幅度較大。施工期間若遇到材料價(jià)格大幅上漲，約定中不予以調(diào)價(jià)的材料會(huì)造成乙方材料成本大幅增加，進(jìn)而導(dǎo)致施工單位資金緊張或虧損。例如：

某電站項(xiàng)目2016 年下半年以來，因受供應(yīng)商企業(yè)產(chǎn)能降低、河道禁采等影響，砂石等原材料供不應(yīng)求，再加上自2016 年9 月起政策性運(yùn)輸成本增加約100 元/噸，使得原材料價(jià)格與投標(biāo)價(jià)相比大幅上漲。

三、相關(guān)解決對策

（一）加強(qiáng)合同執(zhí)行管理

1.項(xiàng)目公司嚴(yán)格合同執(zhí)行管控

加大前端管理部門，以及設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工單位對合同條款的執(zhí)行力度，強(qiáng)化合同履約考核。同時(shí)，減少人為緩扣、超進(jìn)度結(jié)算，有效降低資金風(fēng)險(xiǎn)；通過管控，進(jìn)一步明確設(shè)計(jì)、監(jiān)理在項(xiàng)目建設(shè)過程中的服務(wù)定位。

2.優(yōu)化合同條款設(shè)置，提高合同的可執(zhí)行性

優(yōu)化招標(biāo)評分標(biāo)準(zhǔn)，提高技術(shù)、商務(wù)條款分值，控制低價(jià)中標(biāo)行為。綜合考慮電站施工周期長的特性，對受市場波動(dòng)影響大的合同組成部分采用適時(shí)調(diào)整條款，減少長期不調(diào)價(jià)條款。

（二）加強(qiáng)合同調(diào)整事項(xiàng)管理

1.嚴(yán)格按法規(guī)制度規(guī)定時(shí)間辦理調(diào)整事項(xiàng)

電站項(xiàng)目建設(shè)周期長，影響因素多，工程變更和合同變更涉及因素多，各類法規(guī)、制度對調(diào)整時(shí)限都有明確規(guī)定，應(yīng)嚴(yán)格控制調(diào)整事項(xiàng)辦理時(shí)間，減少人為原因?qū)е碌慕Y(jié)算滯后現(xiàn)象。

2.適度考慮合理的合同預(yù)結(jié)算

適當(dāng)考慮對變更調(diào)整事項(xiàng)中新增量價(jià)審核的工程量部分，在確保質(zhì)量、數(shù)量的前提下，可通過經(jīng)設(shè)計(jì)、監(jiān)理以及項(xiàng)目公司共同確認(rèn)的工程量，按適當(dāng)比例進(jìn)行預(yù)結(jié)算，嚴(yán)格控制結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)并滿足施工單位短期資金需求。

（三）強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部管控，加強(qiáng)分析管理

1.細(xì)化審計(jì)、檢查監(jiān)督管理

在審計(jì)、監(jiān)督、各類檢查后，將形成的超規(guī)定結(jié)算、結(jié)算滯后現(xiàn)象進(jìn)行歸類分析[5]，分清各主體責(zé)任，針對性提出解決方案。

2.建立合同執(zhí)行考核、分析機(jī)制

建立施工合同的簽訂、完工、驗(yàn)收、結(jié)算的統(tǒng)一監(jiān)控平臺(tái)，對金額較大、驗(yàn)收和結(jié)算環(huán)節(jié)拖延較長的合同重點(diǎn)監(jiān)控和考核。對有明確調(diào)整時(shí)間規(guī)定而未嚴(yán)格執(zhí)行而造成的結(jié)算滯后情況，及時(shí)查找原因，采取加大投入、強(qiáng)化考核等措施加以改進(jìn)。