國有產(chǎn)權(quán)交易實務(wù)中的問題與思考

李小玲

（作者單位：京能置業(yè)股份有限公司）

國有產(chǎn)權(quán)即國家對于財產(chǎn)的所有權(quán)，是國家對企業(yè)各種形式的投資和投資所形成的權(quán)益，以及依法認定為國家所有的其他權(quán)益。從微觀層面來看，國有產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)在國家對國有企業(yè)中的國家出資股份享有占有、使用、收益、處分的權(quán)益。國有產(chǎn)權(quán)交易是在有效界定產(chǎn)權(quán)邊界的前提下，針對國有產(chǎn)權(quán)的買賣過程。本文所述國有產(chǎn)權(quán)交易指非證券化的交易。

一、國有產(chǎn)權(quán)交易現(xiàn)狀

（一）已建立相對完善的產(chǎn)權(quán)交易制度

隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，我國陸續(xù)出臺了一系列符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的法律法規(guī)。在國有產(chǎn)權(quán)交易方面，既有企業(yè)法人制度的頂層設(shè)計，如《公司法》，又有如何進行交易的詳細規(guī)定，如《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》《關(guān)于企業(yè)國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)有關(guān)事項的通知》，從根本上保障了國有產(chǎn)權(quán)交易有法可依，有制度可循。

（二）建成了平臺化的產(chǎn)權(quán)交易市場

尚未進行股權(quán)證券化的中小型國有企業(yè)，無法像上市公司那樣，在同一個市場就能擁有龐大的交易主體。企業(yè)自己去尋找買家、賣家，必然效率低下，而產(chǎn)權(quán)交易所的出現(xiàn)，實現(xiàn)了非上市公司股權(quán)交易市場的有形化，其不僅能聚攏資源，完善市場功能，提高市場流動性，而且能起到監(jiān)督產(chǎn)權(quán)交易過程的作用。2019 年，我國產(chǎn)權(quán)交易行業(yè)交易額達到14.56 萬億元①。2021 年，產(chǎn)權(quán)交易市場五大類業(yè)務(wù)共實現(xiàn)交易額22.3 萬億元②。僅北京市產(chǎn)權(quán)交易所，交易規(guī)模就由成立之初的214 億元發(fā)展到2022 年的10.02 萬億元③，幾乎占據(jù)全國交易量的半壁江山。

（三）多方參與的產(chǎn)權(quán)交易流程

在國有產(chǎn)權(quán)交易中，經(jīng)核準(zhǔn)（備案）后的國有資產(chǎn)評估價值是非常重要的交易價格參考依據(jù)。法律意見書往往也是國有產(chǎn)權(quán)交易的必備文件，這些資料來源于律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估公司等[1]。參與國有產(chǎn)權(quán)交易的第三方中介機構(gòu)獨立于買賣雙方之外，為交易主體提供法律咨詢、審計、清產(chǎn)核資、價值評估、商業(yè)籌劃等服務(wù)。中介機構(gòu)本著“公開、公平、公正”的原則[2]，對國有產(chǎn)權(quán)進行多角度估計與評論，在界定和保障國有資產(chǎn)權(quán)益方面發(fā)揮著積極作用。經(jīng)過多年的發(fā)展，中介機構(gòu)已形成相對成熟的業(yè)界行為規(guī)范與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，對促進和規(guī)范國有產(chǎn)權(quán)交易起到了推動作用。

（四）多重的監(jiān)督與管理

國有產(chǎn)權(quán)交易因多主體參與，目前已形成多重監(jiān)督。通過產(chǎn)權(quán)交易市場進行的產(chǎn)權(quán)交易，因平臺規(guī)范、操作透明，能直接把控國有產(chǎn)權(quán)交易的流程，有效匹配資源，發(fā)掘國有產(chǎn)權(quán)價值。通過第三方中介機構(gòu)參與，從專業(yè)角度把控交易過程中的法律風(fēng)險、財務(wù)真實性，合理預(yù)估產(chǎn)權(quán)價值，加之國有企業(yè)內(nèi)部各層級對中介報告的審查，既能對交易過程中的要素進行監(jiān)管，又能有效避免尋租活動產(chǎn)生。同時，現(xiàn)代企業(yè)制度為國有企業(yè)內(nèi)部提供了產(chǎn)權(quán)約束和激勵機制，經(jīng)理層、董事會、股東會、監(jiān)事會，各層級權(quán)力機構(gòu)形成監(jiān)督工作閉環(huán)，實現(xiàn)出資人管理與監(jiān)督的有機結(jié)合[3]。

二、國有產(chǎn)權(quán)交易流程

國有產(chǎn)權(quán)交易通常在進行可行性研究后，履行經(jīng)濟行為決策、法律盡調(diào)、審計評估等程序，最終實現(xiàn)交易。國有產(chǎn)權(quán)交易流程：第一，依據(jù)國有產(chǎn)權(quán)自身情況及交易目的，確定公開市場交易、非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓、無償劃轉(zhuǎn)等交易方式；第二，根據(jù)不同的交易方式制定實施方案，涉及各環(huán)節(jié)需用時分布合理，前后銜接順暢，具有100%可操作性，既符合國資管理要求，也能滿足企業(yè)管理要求以及產(chǎn)權(quán)交易所等平臺管理要求；第三，企業(yè)內(nèi)部多個職能部門協(xié)同推進，合規(guī)合矩甄選律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所、評估公司等第三方中介機構(gòu)并獲取專業(yè)意見報告；第四，根據(jù)國有產(chǎn)權(quán)的股東持股情況，履行各層級經(jīng)濟行為決策；第五，完成評估報告?zhèn)浒负藴?zhǔn)，進入產(chǎn)權(quán)交易所進行股權(quán)掛牌；第六，征集到意向受讓方后，即可進行股權(quán)交割；第七，在工商行政管理部門完成股東變更。在所有交易流程中，最重要的是前期可行性研究，需要根據(jù)國有產(chǎn)權(quán)的實際情況，綜合考慮交易對象自身條件、國資監(jiān)管要求、時間成本、交易成本等因素，量身定制最優(yōu)解決方案。

三、國有產(chǎn)權(quán)交易過程中存在的問題及對策

（一）產(chǎn)權(quán)邊界不清導(dǎo)致管理不順暢

產(chǎn)權(quán)邊界不清是國有產(chǎn)權(quán)交易過程中最難解決的問題。該問題產(chǎn)生的原因：一是忽視產(chǎn)權(quán)清晰的重要性，尤其表現(xiàn)在與非國有企業(yè)的合作中，沒有履行好股東會、董事會、監(jiān)事會的職能，管理缺位導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂；二是政府各個行政部門職能的轉(zhuǎn)變投射到國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)管理上，一定程度上會造成管理內(nèi)容交叉、重復(fù)以及委托代理關(guān)系混亂，導(dǎo)致國有產(chǎn)權(quán)無法被合法合理約束[4]；三是備案流程、手續(xù)缺失導(dǎo)致決議、合同失效等問題，造成企業(yè)經(jīng)營實際與登記信息不符，無法基于現(xiàn)有情況開展產(chǎn)權(quán)交易工作。

為有效解決產(chǎn)權(quán)邊界不清的問題，國有企業(yè)應(yīng)通過改制等手段，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，同時注意完善并維護企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，既要保障國有產(chǎn)權(quán)是法律意義上的獨立主體，也要保障股東會和董事會能正確、準(zhǔn)確發(fā)揮職能。針對管理環(huán)節(jié)的流程、效力瑕疵，既要加強企業(yè)的合規(guī)性管理，有效發(fā)揮企業(yè)的監(jiān)督職能，也要及時更新企業(yè)的相關(guān)信息，如工商登記、國有產(chǎn)權(quán)登記系統(tǒng)等，保障企業(yè)經(jīng)營實際與登記信息一致。

（二）交易環(huán)節(jié)遺漏或順序錯誤

國有產(chǎn)權(quán)交易因多主體參與，環(huán)節(jié)眾多，可能會出現(xiàn)遺漏或順序錯誤問題。例如，由于管理層級較多，缺少某個層級的經(jīng)濟行為決策，或者上下層級的經(jīng)濟行為決策時間存在倒置；再如，因為政策理解不到位，該評估的未評估、該進場交易的未進場、合同簽署時間早于決策時間等，都會導(dǎo)致國有產(chǎn)權(quán)交易出現(xiàn)重大漏洞或瑕疵。

為避免這些問題，一是要及時傳達、學(xué)習(xí)最新的法律法規(guī)、指導(dǎo)性意見，避免理解不到位產(chǎn)生誤差；二是要充分利用企業(yè)內(nèi)部及整個交易流程的管控機制，如各層級決策審批的遞進關(guān)系、產(chǎn)權(quán)交易所對資料的審核等，若遺漏或者跳過便會中斷交易。

（三）中介機構(gòu)存在諸多不足

在實際的國有產(chǎn)權(quán)交易中，第三方中介機構(gòu)的服務(wù)并不是盡善盡美的，仍存在一些不足。一是中介機構(gòu)能力不足，如評估結(jié)果嚴重偏離市場、交易合同存在重大失誤等，從而給國有產(chǎn)權(quán)交易埋下隱患。二是某些中介機構(gòu)有可能為搶占更多市場份額，使用非市場化手段競爭業(yè)務(wù)或者被委托方支配，破壞中介機構(gòu)的獨立性與客觀性，嚴重影響國有產(chǎn)權(quán)交易過程中的公平性與準(zhǔn)確性。三是中介機構(gòu)對區(qū)域環(huán)境與市場了解程度有限，通過預(yù)計、估算等形式得到的結(jié)論并不完全等同于真正的市場情況，只能盡量減少這種偏差，但過高的評估價值會讓意向受讓方望而卻步，有缺陷的收購架構(gòu)會給企業(yè)后續(xù)經(jīng)營帶來隱患。

為了解決上述問題，可以采取如下措施：第一，通過招標(biāo)采購程序，運用市場化競爭手段篩選出優(yōu)秀的服務(wù)機構(gòu)；第二，建立動態(tài)調(diào)整的白名單、黑名單，運用優(yōu)勝劣汰機制，通過服務(wù)后評價剔除不合格者，賦予優(yōu)秀者高分，充分行使購買主體的選擇權(quán)；第三，督促第三方中介機構(gòu)不斷提升自身服務(wù)水平，通過優(yōu)化模型設(shè)計、運用大數(shù)據(jù)手段、行業(yè)協(xié)會監(jiān)管等方式，使出具的專業(yè)意見能無限接近真實市場狀況，避免推斷意見與真實市場需求倒掛，更好地為國有產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)。

（四）國有產(chǎn)權(quán)交易效率有待提高

國有產(chǎn)權(quán)因多層的委托代理設(shè)計，審批程序冗長、決策機制僵化和行政化都可能導(dǎo)致經(jīng)濟效率低下[5]。例如，交易時間過長導(dǎo)致錯過最佳交易時機，產(chǎn)生交易價格波動，甚至是造成交易主體變更，都會給交易帶來不確定性。因此，促進國有企業(yè)減少管理層級、縮短管理鏈條變得尤為重要。2016 年，中央企業(yè)開展了為期三年的壓縮管理層級減少法人戶數(shù)行動。截至2019 年，中央企業(yè)累計減少法人14 023 戶，存量壓減比例達26.9%④。目前，這項工作已擴大至地方國資委系統(tǒng)，逐步的資源優(yōu)化配置必然會帶來國有企業(yè)的提質(zhì)增效，也將大大提升國有產(chǎn)權(quán)交易的效率。因此，應(yīng)將縮短管理鏈條作為國有企業(yè)常態(tài)化管理手段，同時，也要注重優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部及各層級間的審批環(huán)節(jié)，強化前期溝通與調(diào)研，提高決策效率。

另外，在國有產(chǎn)權(quán)交易中，一旦涉及參股企業(yè)，即國有企業(yè)在目標(biāo)公司中并非大股東，在沒有實際控制權(quán)的情況下，國有產(chǎn)權(quán)交易將會面臨更多難題。例如，民營企業(yè)不希望向外部中介機構(gòu)提供經(jīng)營信息，也不愿意配合潛在受讓方開展前期盡職調(diào)查，更不希望股權(quán)在公開市場掛牌面臨合作方未知的風(fēng)險。這時，尋求股東合作方的理解與支持顯得尤為重要，只有在股東合作方全力配合的情況下才能開展審計評估，進而順利地開展產(chǎn)權(quán)交易。

（五）國有產(chǎn)權(quán)交易的市場化程度仍需進一步提升

產(chǎn)權(quán)市場是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的重要一環(huán)，也是要素市場化配置的重要平臺。根據(jù)中國企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)協(xié)會發(fā)布的數(shù)據(jù)，2012—2021 年，我國產(chǎn)權(quán)市場的交易額年均復(fù)合增長率達29%，業(yè)務(wù)范圍也由傳統(tǒng)的國有資產(chǎn)交易擴展至資產(chǎn)股權(quán)、金融資產(chǎn)、自然資源、環(huán)境權(quán)和招標(biāo)采購五大類。隨著“蛋糕”越做越大，國有產(chǎn)權(quán)交易基于大平臺上的市場化程度越來越高。但是，國有產(chǎn)權(quán)交易基于自身的國有屬性，仍面臨一定的困境，如履行完一系列的前置流程，國有產(chǎn)權(quán)成功實現(xiàn)了公開市場掛牌，卻遲遲無法成交。

造成上述窘境的原因：一是產(chǎn)權(quán)本身可能質(zhì)量不高，溢價空間有限，導(dǎo)致市場意愿低迷；二是受限于中介機構(gòu)出具的評估價值（根據(jù)規(guī)定，轉(zhuǎn)讓企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)的首次掛牌價格不得低于經(jīng)核準(zhǔn)或備案的資產(chǎn)評估結(jié)果），國有產(chǎn)權(quán)掛牌價格可能高于實際市場可接受的價格，在真實的市場環(huán)境中乏人問津；三是公開市場的信息傳播廣度仍欠佳，導(dǎo)致未能有效對接市場需求。

為了解決上述問題，首先，國有企業(yè)要增強自身實力，努力提升國有產(chǎn)權(quán)的資產(chǎn)價值，使之成為優(yōu)良資產(chǎn)，進一步贏得市場青睞；其次，產(chǎn)權(quán)交易平臺要進一步發(fā)揮信息匯聚、價格發(fā)掘功能；再次，國有企業(yè)要繼續(xù)深入進行市場化改革，用壯士斷腕的決心處置低效無效資產(chǎn)，將資源集中在優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)上；最后，通過科學(xué)的績效考核體系引導(dǎo)劣勢資源轉(zhuǎn)移，國有產(chǎn)權(quán)的價值只升不降顯然不符合基本的經(jīng)濟規(guī)律，因此在設(shè)置考核目標(biāo)時要統(tǒng)籌考慮，不能因為降價而引發(fā)決策風(fēng)險，如國有產(chǎn)權(quán)低于90%評估價格的降價，管理機構(gòu)需重新進行審批，怎樣平衡得與失就成為決策的關(guān)鍵。因此，國有企業(yè)要繼續(xù)做好“兩非兩資”的剝離與清退，聚焦實業(yè)，進一步健全市場化經(jīng)營機制，真正讓“市場在資源配置中起到?jīng)Q定作用”。

（六）國資監(jiān)管要求與工商行政管理要求尚未有效銜接

基于國家對國有企業(yè)的嚴格監(jiān)管與管控，國有產(chǎn)權(quán)交易必然比非國有產(chǎn)權(quán)交易的環(huán)節(jié)與流程多。因此，在國有產(chǎn)權(quán)交易過程中，既有國資特有的程序與要求，也有工商行政管理部門普遍適用的基礎(chǔ)規(guī)定，這些環(huán)節(jié)交叉貫穿，又彼此相對獨立。比如，國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓必須在公開市場交易平臺進行掛牌，形成的交割憑證是國資委產(chǎn)權(quán)登記系統(tǒng)進行登記變更的必備文件，但對工商行政管理部門來說，進行變更登記并不需要上述交割憑證，企業(yè)在實際操作中完全可以不履行掛牌轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，而直接完成工商變更，但在國資委的產(chǎn)權(quán)登記系統(tǒng)，卻因缺少掛牌環(huán)節(jié)而形成瑕疵產(chǎn)權(quán)。

面對這樣的局面，目前要依靠國有企業(yè)管理人員增強自身專業(yè)素養(yǎng)，以及企業(yè)內(nèi)部、國資系統(tǒng)良好的監(jiān)管機制來保障國有產(chǎn)權(quán)交易合規(guī)合矩。同時，可以在企業(yè)內(nèi)部通過現(xiàn)有的辦公系統(tǒng)，采取表單形式呈現(xiàn)相關(guān)事項的辦理進程；還可以通過培訓(xùn)等手段，加強新政策、新方針的宣傳，保障企業(yè)管理人員能夠知悉、了解最新規(guī)定。

國有產(chǎn)權(quán)交易已擁有相對完善的制度和相對成熟的監(jiān)督管理體系。今后，國有產(chǎn)權(quán)交易將繼續(xù)深度挖掘國有資產(chǎn)價值，充分保障國有資產(chǎn)保值增值，為提高整體社會福祉作出更多貢獻。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于2020 年中央企業(yè)第八屆混改工作暨第六屆投資研討會。

②數(shù)據(jù)來源于中國企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)協(xié)會。

③數(shù)據(jù)來源于北京市產(chǎn)權(quán)交易所官網(wǎng)。

④數(shù)據(jù)來源于國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會官網(wǎng)。