軍地聯合審計的優(yōu)化改進研究

高 林

（作者單位：軍委審計署南京審計中心）

2022 年10 月，新修訂的《中華人民共和國審計法》明確審計機關和軍隊審計機構應當建立健全協作配合機制，按照國家有關規(guī)定對涉及軍地經濟事項實施聯合審計，為在更高層級、更廣范圍、更深領域開展軍地聯合審計提供法理依據。中央審計委員會成立以來，著力構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系，軍地雙方聯合組織多次專項審計，積極開展日常協作配合，有效發(fā)揮審計促進國防和經濟建設協調發(fā)展的重要作用。但隨著軍地聯合審計的創(chuàng)新實踐不斷深化，監(jiān)督領域范疇不斷拓展，一些現實矛盾問題也逐步顯現，迫切需要進一步健全完善和轉型發(fā)展，更加規(guī)范有效組織實施，形成軍地審計監(jiān)督合力。

一、改進軍地聯合審計的現實意義

（一）是更快構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系的重要內容

改革審計管理體制，組建中央審計委員會，是加強黨對審計工作領導的重大舉措。在此框架內，改進軍地聯合審計，可以打破各自為戰(zhàn)思想壁壘，加強軍地審計互聯互通，提高軍地經濟監(jiān)督力量協作意識，進一步打破“都不管”或“管不了”的經濟活動區(qū)域的障礙，把審計監(jiān)督的觸角延伸到國民經濟建設的各個角落，保證審計監(jiān)督全覆蓋。

（二）是更深推進軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的可靠保障

習近平主席強調，要把軍民融合發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，加快形成全要素、多領域、高效益的軍民融合深度發(fā)展格局。改進軍地聯合審計，能夠解決軍地聯合審計工作中現存問題和矛盾，更加有效發(fā)揮軍地審計“片警”作用，糾治軍民融合發(fā)展道路上的各種經濟舞弊和違規(guī)違紀問題，發(fā)現阻礙軍民融合深度發(fā)展的政策缺陷、制度短板和管理漏洞，為保障軍民融合戰(zhàn)略深入發(fā)展提供有效的監(jiān)督保障。

（三）是更加有效創(chuàng)新方式方法提高審計質效的重要舉措

長期以來，由于體制原因，軍地審計在涉及對方監(jiān)督范圍和管轄領域時，缺乏及時有效溝通交流的平臺和機制。改進軍地聯合審計，可以加強軍地雙方的業(yè)務交流和經驗借鑒，提升自身的審計能力素質，同時通過改進軍地聯合審計方式，進一步健全相關配套機制，解決軍地審計信息共享和對接協調的現存問題，及時解決權限、涉密等爭議事項，提高工作效率，降低審計風險，實現審計績效水平的長效提升。

二、軍地聯合審計存在的問題

（一）主體責任不夠明晰

軍地審計系統體制機制、對上級負責形式不同，重要事項呈報流程、審批層級各成體系，導致在軍地聯合審計任務中所擔負職責無法一致，受體制機制影響，難以準確把握和區(qū)分。軍地審計系統法規(guī)制度不同，軍隊審計機構和國家審計機關所依據的審計條例和準則規(guī)范不一，在外調取證、談話問詢、征求意見等方面參照的尺度、標準沒有明確，在不同的審計對象之間具體執(zhí)行軍地何種標準尚未界定。軍地雙方在聯合專項審計中審前調查分析、實施方案擬制、現場查證管理、跟蹤回訪整治等方面的相應職權沒有細致劃分和統一規(guī)范，審計組織缺乏具體可行的依據遵循。

（二）人員配置不夠合理

軍隊審計多以裝備專業(yè)和財經管理專業(yè)人員為主，國家審計多以企業(yè)司人員為主，還缺乏擅長高科技、信息化等方面的人才骨干。參審人員的專業(yè)優(yōu)長、能力素質互不了解，審計分工往往是簡單劃塊切割，還存在統而未融、聯而未合的問題。審計力量配置體系尚未建立，具體項目需要配置多少力量、軍地雙方參與比例等缺乏依據，有的根據涉及金額估算，有的根據審前調查問題疑點測算，導致臨時增配人員、任務拖期延時等現象一定程度存在。

（三）評價體系不夠健全

軍地聯合審計項目的組織實施，針對同一主體和經濟活動的績效評價，尚未出臺統一規(guī)范的評價指標體系。同時，對審計發(fā)現的主要問題，在定性定責和軍地政策法規(guī)適用性的把握上還難以協調匹配。國家審計更多側重國民經濟秩序、市場經濟效益以及企業(yè)管理水平，而軍隊審計更多關注保障體系建設、事業(yè)任務進展和相關能力生成方面，開展軍地聯合審計專項任務前，尚未聚焦任務目標預先建立一體貫通的評價辦法。

（四）審后治理不到位

涉及軍地雙方的移送問題線索貫通協同不夠及時，調查主體不夠明晰，程序路徑不夠順暢，影響移送線索調查時效和質量。對涉及行業(yè)領域的傾向性、普遍性、典型性問題，沒有及時采取措施抄告軍地相關行業(yè)主管部門，督促及時制定規(guī)范管理和強化制約的措施辦法，也未及時了解后續(xù)進展和治理成效。在審計指出問題督改回訪上，僅按管理體制上報整改情況報告，未專項安排聯合現地回訪，對整改落實情況不夠了解。

（五）日常保障不夠統一

軍地審計雙方均有專項經費保障，且審計事項高度敏感，不宜由審計對象負責保障，有的審計組預借大額經費保障，有的使用公務卡透支消費，若監(jiān)管不到位或結算不及時，就會存在資金管理風險。另外，軍地審計自身保障模式和標準不一致，國家審計采取定額包干模式，軍隊審計采取實報實銷模式，無法由軍隊審計或國家審計單方負責保障的模式，在集中辦公或聯合外調過程中，甚至出現不集中就餐、不一同乘車等現象，一定程度上影響審計組的深度融合交流。

三、軍地聯合審計改進的對策措施

（一）優(yōu)化軍地聯合審計環(huán)境

一是樹牢聯合審計理念。堅持“相對獨立、互通有無”，軍隊審計的獨立性和權威性地位顯著提升[1]，而國家審計機關先進的技術手段、成熟的方式方法、豐富的信息資源是軍隊審計所欠缺的，要充分發(fā)揮軍地雙方的審計優(yōu)勢，取長補短，實現審計成效最大化。堅持“相輔相成、互相補充”，推動軍地雙方對審計監(jiān)督“盲區(qū)”的清除。二是健全完善配套法規(guī)。研究軍地審計融合發(fā)展指導意見，出臺軍地聯合審計實施細則辦法，對聯合審計的適用范圍、聯合審計辦公室工作規(guī)程、工作流程、現場管理等作出規(guī)范，確保始終在法治軌道上運行。同時，根據審計對象特征、組審方式、人員配置等因素，盡可能統一明確每項審計任務的主體責任，按照“誰領導、誰主導，誰牽頭、誰負責”的原則，合理界定組織領導、職責權限、程序手續(xù)等內容，從源頭解決各自為戰(zhàn)、聯而不融的問題。三是建立聯合工作機制。設立軍民聯合審計聯席會議，統籌協調軍地審計協作事宜，并建立相應的業(yè)務對接機制[2]。建立信息互通共享機制，定期主動向對方通報重要審計文件、重要工作安排、重要人事變動、重大技術方法創(chuàng)新等信息。建立重大事項協商會商機制，在審計法規(guī)制定、審計計劃安排、審計制度改革、重大案件偵破等方面，積極征求意見建議、統籌雙方需求。

（二）拓展軍地聯合審計對象范圍

在深入開展、改進完善現行對象范圍審計監(jiān)督的基礎上，拓展以下內容范圍：一是國防經費投入規(guī)劃計劃和預算決算。審查是否根據國防需求和國民經濟發(fā)展水平合理確定國防支出規(guī)模，是否在經濟社會持續(xù)健康發(fā)展的同時總體保持國防支出穩(wěn)定增長，是否按照軍隊建設“十四五”規(guī)劃安排全力保障規(guī)劃計劃任務推進落實，是否服務深化國防和軍隊改革保障軍事政策制度等健全完善，促進國防實力和經濟實力同步提升。二是軍隊資產委托管理的經營績效。對公司戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃、年度投資計劃、經營業(yè)績考核等實施監(jiān)管，督促公司履行為軍服務職能使命，積極承擔軍隊服務保障任務，推動公司實現健康、平穩(wěn)、安全和高質量發(fā)展[3]。三是軍隊保障社會化項目管理。審查軍民融合項目和協作合同的法律效力和公平公正性、合理合法性，物資采購、驗收和消耗、報銷環(huán)節(jié)以及資產管理環(huán)節(jié)有無漏洞，服務保障企業(yè)單位的成本費用和利潤核算是否真實合法，有無違規(guī)提高人工費標準、擴大開支成本、超過規(guī)定利潤比例等問題。四是惠軍惠兵政策制度落實情況。重點審查各級政府執(zhí)行《關于加強軍人軍屬、退役軍人和其他優(yōu)撫對象優(yōu)待工作的意見》情況，以及入伍優(yōu)惠政策、家屬隨軍安置、軍人復轉移交等方面是否有打折扣、搞變通、做選擇等現象，同時嚴格查糾偽造軍人身份以及軍隊人員偽造資料、超標準享受相關待遇等問題，真正營造愛國擁軍、尊重優(yōu)撫對象的社會氛圍。

（三）改進軍地聯合審計組織方式

一是重大項目統一審。根據國防和軍隊建設重大投資方向，選擇對能力生成有重大影響的建設項目進行統一計劃，統一施審。在中央審計委員會領導下，由軍委審計和國家審計成立工作專班，統一領導、統一分工、統一步調，統一進行，軍地雙方審計人員抽組混編，共同開展審前調查、方案擬制、審計進點、調查取證。二是關鍵領域體系審。從制度設計、體系構建、資源利用等角度，把軍地審計雙方的物力、人力、信息力、科技力等要素進行合理配置，實現機構大聯合、資源大整合、力量大聚合，對軍地雙方結合部的重點行業(yè)、關鍵環(huán)節(jié)、監(jiān)督空白，加強軍隊審計與國家審計的體系對接、統籌規(guī)劃，形成全方位、多層次、系統性聯合審計。三是軍民融合同步審。合理制訂聯合審計計劃，涉及軍隊領域的經濟活動由軍隊審計進行調查，涉及地方領域的經濟活動由國家審計進行審計，軍地審計雙方標的一致，分工同步開展，實時進行聯動審計。由軍地審計機構針對有關聯的審計項目各自并行開展工作，適時交流審計信息，充分發(fā)揮各自管轄范圍內的監(jiān)督職權[4]。四是敏感事項協助審。在涉及軍地雙方的經濟往來領域，超出自身審計權限和管轄范圍的情況下，授權對方進行審計調查，并全程協助對方完成審計項目，通過這種直接配合對方審計人員審查、協同延伸審計和相互函告協查的方式，實現軍地聯合審計互通。

（四）完善軍地聯合審計后續(xù)治理

一是落實整改跟蹤回訪。對專項的重大軍地聯合審計任務，要在中央審計委員會總體框架內，聯合組織現地回訪，對問題整改的擔當態(tài)度、行動舉措、糾治實效、人員問責、建章立制以及矛盾困難進行梳理分析、總結歸納，專項向中央審計委員會上報整改成效，做好審后治理和下篇文章。二是規(guī)范移送線索辦理。軍地聯合審計發(fā)現的應移交問題線索，由審計署法規(guī)司和軍委審計署綜合局歸口辦理，其中對只涉及地方單位和人員的，由審計署負責辦理；只涉及軍隊單位和人員的，由軍委審計署負責辦理；涉及軍地單位和人員的，報專項審計領導小組辦公室研究后按照“三類監(jiān)督”貫通協同的方式辦理。三是及時抄告有關情況。加強軍地審計機構各自審計任務中的橫向聯系、工作聯動，對軍隊審計中發(fā)現的涉及地方公司偷稅漏稅、政府機關人員失職瀆職、政府專項經費套現、財政資金利用效率不高等問題，及時向國家審計機關和各級黨員審計委員會辦公室抄告[5]；國家審計機構在審計過程中涉及油料、裝備、被裝等軍用物資流向社會等問題，及時告知部隊聯查聯動，共同堵塞漏洞。

（五）健全軍地聯合審計支撐保障

一是加快構建審計標準體系。加快對涉及軍民結合部的經濟活動進行分類梳理，形成規(guī)范的、梯次性軍地聯合審計對象體系。針對審計項目類別以及領導干部履行經濟責任等方面，抓緊構建標準統一、具體可行的審計操作指南和發(fā)現問題指標體系，便于一線審計人員遵照執(zhí)行。二是共同搭建信息服務平臺。加快建立作業(yè)平臺，共建聯合審計數據中心和作業(yè)系統，整合雙方共同監(jiān)督對象的數據信息資源，統一運用聯合審計現場作業(yè)平臺，實現一體開發(fā)、同步建設、共同使用。加快建立問題臺賬，開發(fā)軍地聯合審計問題臺賬系統，對聯合審計發(fā)現的問題，聯合督導問題整改，共同加強審后治理。三是統一外勤經費供應保障。采取統一審模式的軍地聯合審計項目，可按審計項目計劃安排，向國家財政申請專項經費預算，按審計署出差補助標準和保障方式。采取同步審模式的軍地聯合審計項目，經費保障應該仍按照各自審計系統內部的經費開支報銷流程進行日常保障。采取協助審模式的軍地聯合審計項目，由提請協助方統一報銷，消除協助方增加經費開支的顧慮。