關(guān)于提升預(yù)算績效管理工作質(zhì)量的幾點(diǎn)建議

胡志山

（作者單位：河北省海洋與水產(chǎn)科學(xué)研究院）

2003 年10 月，黨的十六屆三中全會首次提出“建立預(yù)算績效評價體系”，我國預(yù)算績效管理從此拉開了序幕。經(jīng)過近20 年的發(fā)展，先后歷經(jīng)了試點(diǎn)探索、總結(jié)經(jīng)驗、深化拓展、提質(zhì)增效等發(fā)展階段。2018 年9 月，中共中央、國務(wù)院出臺了《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，對預(yù)算績效管理作出了一系列頂層設(shè)計和重大部署，我國從此進(jìn)入了全面實施預(yù)算績效管理階段，由單一事后績效評價轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑?、事中、事后全閉環(huán)管理，范圍覆蓋預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程。

一、政策依據(jù)

（一）國家層面

2014 年8 月，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》首次以法律形式明確了我國財政預(yù)算收支中績效管理的要求；2018 年9 月，中共中央、國務(wù)院出臺《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，對全面實施預(yù)算績效管理作出頂層設(shè)計和重大部署，從全方位、全過程、全覆蓋三個維度推動績效管理全面實施；2020 年8 月3 日，國務(wù)院修訂《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》，再次強(qiáng)調(diào)政府財政部門、各級預(yù)算部門和預(yù)算單位的職責(zé)分工，細(xì)化了績效管理目標(biāo)及有關(guān)要求等；2021 年3 月，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行和績效管理，推動預(yù)算績效管理提質(zhì)增效。財政部從2019 年開始,相繼出臺了《關(guān)于貫徹落實<中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見>的通知》《項目支出績效評價管理辦法》《關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》《第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》，在全國范圍內(nèi)推動開展預(yù)算績效管理工作統(tǒng)一規(guī)范。

（二）省級層面

2018 年12 月，中共河北省委、省人民政府印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的實施意見》，對河北省全面實施預(yù)算績效管理進(jìn)行安排部署。2019 年開始，河北省財政廳相繼印發(fā)《全面實施預(yù)算績效管理推進(jìn)工作方案》《省級事前績效評估規(guī)范》《省級部門預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定規(guī)范》《省級部門績效運(yùn)行監(jiān)控操作規(guī)程》《省級部門預(yù)算績效管理辦法》《省對下轉(zhuǎn)移支付資金績效管理辦法》《省級財政支出政策績效評價工作規(guī)范》《省級部門預(yù)算項目績效自評辦法》《省級預(yù)算績效重點(diǎn)評價管理辦法》《河北省農(nóng)業(yè)相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金績效管理辦法》等一系列政策措施，已將績效管理覆蓋所有財政資金，構(gòu)建事前、事中、事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)，為全面落實預(yù)算績效管理指明了方向、提供了根本遵循。

二、執(zhí)行情況

河北省全面實施預(yù)算績效管理以來，各部門各單位始終將績效理念、方法、機(jī)制和實施路徑貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行及監(jiān)督全過程，績效管理工作取得積極成效。以河北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳為例，現(xiàn)將有關(guān)預(yù)算績效管理執(zhí)行情況簡要說明如下。

（一）預(yù)算編制

在該環(huán)節(jié)，主要采取兩種手段進(jìn)行管理。一是建立事前績效評估機(jī)制。在實際操作過程中，凡是擬新出臺的重大政策、重大專項均需開展事前績效評估，從項目立項的必要性、成本投入的經(jīng)濟(jì)性、績效目標(biāo)的科學(xué)性、實施方案的合理性等多個方面進(jìn)行論證，確保新政策、新項目及時落地生根，發(fā)揮實效。二是科學(xué)合理制定績效目標(biāo)。目前，各級財政部門已將設(shè)置績效目標(biāo)作為預(yù)算安排的基礎(chǔ)，省廳各預(yù)算單位在編制年度預(yù)算時，需要同步編制績效預(yù)算，全省已經(jīng)基本實現(xiàn)預(yù)算績效目標(biāo)與部門預(yù)算同步編制、同步審核、同步批復(fù)、同步公開。對于績效目標(biāo)不完善或編制質(zhì)量不高的，一律不得安排預(yù)算。

（二）預(yù)算執(zhí)行

主要通過省財政一體化平臺及省廳自主研發(fā)的農(nóng)業(yè)財政項目管理信息平臺，對省廳管理的項目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績效目標(biāo)實現(xiàn)程度開展“雙監(jiān)控”，旨在及時發(fā)現(xiàn)重大專項資金和重大項目實施過程中存在的突出問題，并采取有效措施及時進(jìn)行糾正，確?？冃繕?biāo)如期實現(xiàn)，預(yù)算執(zhí)行有條不紊。對于偏離績效目標(biāo)或無法繼續(xù)實施的，及時收回資金，統(tǒng)籌安排用于更亟須的支出。其中：省財政一體化平臺重點(diǎn)監(jiān)控省本級專項資金及預(yù)算項目績效目標(biāo)實現(xiàn)程度，監(jiān)控指標(biāo)主要包括期中（1-6 月）績效目標(biāo)實現(xiàn)程度、預(yù)計年底（1-12 月）績效目標(biāo)實現(xiàn)程度，績效運(yùn)行監(jiān)控資金規(guī)模2021 年5.4 億元、2022 年6.27 億元；對下轉(zhuǎn)移支付資金主要通過農(nóng)業(yè)財政項目管理平臺進(jìn)行監(jiān)控，其中2021 年監(jiān)控資金規(guī)模為286.83 億元、2022 年資金規(guī)模達(dá)314.7 億元。

（三）預(yù)算監(jiān)督

主要采取事中督導(dǎo)檢查、事后績效評價等方式。每年各有關(guān)項目主管處室抽調(diào)專門力量對項目市縣進(jìn)行督導(dǎo)檢查，抽查范圍一般不少于項目資金規(guī)模的30%，必要時委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行重點(diǎn)檢查。每年預(yù)算執(zhí)行終了，省廳主管項目監(jiān)督處室組織各項目處室、各預(yù)算單位開展績效自評，對照年初設(shè)定的績效目標(biāo)，從資金支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性、服務(wù)對象滿意度等多個維度，評價各項政策、預(yù)算項目的實施效果。將績效評價結(jié)果作為預(yù)算安排的重要依據(jù)，對未完成目標(biāo)的項目系統(tǒng)分析其形成原因，提出下一步改進(jìn)措施，并堅持舉一反三、標(biāo)本兼治，從體制機(jī)制等方面研究謀劃提升項目績效管理水平的有力舉措，不斷提高財政資金使用效益。

三、存在問題

（一）對實施預(yù)算績效管理的重要性認(rèn)識不足

部分單位對于實施預(yù)算績效管理的重要性認(rèn)識不足主要表現(xiàn)在三個方面。一是部分單位“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的思想還沒有從根本上轉(zhuǎn)變，特別是有些基層單位缺乏講求績效的主動性，不注重預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，將花錢作為預(yù)算執(zhí)行的“首要任務(wù)”，存在預(yù)算和績效“兩張皮”現(xiàn)象。二是缺乏主體責(zé)任意識?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》明確地方各級政府和各部門各單位是預(yù)算績效管理的責(zé)任主體，各部門和單位主要對本部門本單位預(yù)算績效負(fù)責(zé)，項目責(zé)任人對項目預(yù)算績效負(fù)責(zé)。但是，有些基層單位的業(yè)務(wù)部門、財務(wù)部門績效職責(zé)不清，工作消極懈怠，相互推諉、扯皮[1]。有的業(yè)務(wù)人員認(rèn)為編制績效預(yù)算是財務(wù)部門工作，與本部門無關(guān)；而財務(wù)人員由于對相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域知識不熟悉，由其牽頭編制的預(yù)算績效質(zhì)量不高，存在脫離實際的問題。三是有些基層單位存在誤區(qū)，認(rèn)為開展預(yù)算績效管理對提升項目執(zhí)行效果的作用不大，無非是增加了工作負(fù)擔(dān)，認(rèn)為開展績效評價就是在刻意找麻煩挑毛病。突出表現(xiàn)在有的單位業(yè)務(wù)部門對開展績效管理積極性不高，存在畏難情緒，消極應(yīng)付只求過關(guān)；而財務(wù)部門對績效評價結(jié)果運(yùn)用無從下手，報喜不報憂，在很大程度上影響了預(yù)算績效完成質(zhì)量。

（二）預(yù)算績效管理工作質(zhì)量仍有較大提升空間

在預(yù)算績效管理實施的各個環(huán)節(jié)存在的主要問題如下。

1.績效編制環(huán)節(jié)

績效編制環(huán)節(jié)問題集中在目標(biāo)設(shè)定及審核方面：一是對設(shè)定績效目標(biāo)的重要性認(rèn)識不足，經(jīng)常聽到有人抱怨績效目標(biāo)設(shè)定可有可無、徒增工作負(fù)擔(dān)，存在“應(yīng)付差事、敷衍了事”的現(xiàn)象。二是績效目標(biāo)匹配性不高。由于缺少規(guī)范的績效目標(biāo)設(shè)置流程和評定程序，因此在實操中不可避免地存在績效目標(biāo)設(shè)置不夠科學(xué)、不夠合理，其中有的績效目標(biāo)設(shè)定過低，嚴(yán)重脫離實際等現(xiàn)象；有的績效指標(biāo)與績效目標(biāo)的關(guān)聯(lián)度不高，因果關(guān)系不充分，直接影響預(yù)算績效質(zhì)量。三是績效目標(biāo)審核約束力不足[2]。由于現(xiàn)行政策尚未建立績效目標(biāo)審核與資金預(yù)算相掛鉤的機(jī)制，即績效目標(biāo)的審核結(jié)果不影響項目實施、不影響資金分配。因此，有的單位在績效目標(biāo)、指標(biāo)設(shè)定環(huán)節(jié)投入精力不足，質(zhì)量無法得到保證，直接造成財政資源配置和使用的低效無效、甚至閑置浪費(fèi)。

2.績效監(jiān)控環(huán)節(jié)

與事前預(yù)算績效編制、事后績效評價兩個環(huán)節(jié)相比，該環(huán)節(jié)投入的力量明顯不足，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。一是運(yùn)行監(jiān)控手段單一，當(dāng)前主要通過財政預(yù)算一體化管理平臺進(jìn)行績效監(jiān)控工作，但由于信息填報主體為預(yù)算單位，且缺少必要的第三方審核把關(guān)，有的單位在填報預(yù)警項目實施情況時，缺少項目進(jìn)展、資金使用、目標(biāo)實現(xiàn)等指標(biāo)完成的詳細(xì)情況，信息填報質(zhì)量不高，直接影響績效運(yùn)行監(jiān)控結(jié)果的真實性。二是各參與方包括財政部門、各級政府和預(yù)算單位在實際操作中角色定位不準(zhǔn)、職責(zé)分工不明確，缺乏密切配合，未形成有效合力，不能有效發(fā)揮績效運(yùn)行監(jiān)控作用。同時，尚未建立完善的獎懲機(jī)制，當(dāng)發(fā)生偏離績效目標(biāo)的情形，對有關(guān)責(zé)任單位、責(zé)任人缺乏相應(yīng)的制度約束和懲罰措施，特別容易造成績效運(yùn)行監(jiān)控在有的部門、單位流于形式。

3.績效評價環(huán)節(jié)

一方面，當(dāng)前績效評價方式以自評為主、第三方評價為輔，評價方式單一，并且參與績效評價人員多數(shù)為兼職人員，整體素質(zhì)不高、責(zé)任心不強(qiáng)，主要表現(xiàn)為缺乏工作經(jīng)驗和專業(yè)技能，難以將所學(xué)知識運(yùn)用到績效評價過程中，績效評價的專業(yè)性不足。另一方面，績效評價指標(biāo)體系不完善、實用性差，近幾年，國家和河北省圍繞細(xì)化量化績效評價指標(biāo)進(jìn)行了大量的有益探索，但對指標(biāo)具體設(shè)置未出臺統(tǒng)一規(guī)定，各部門各單位自行設(shè)定，通常是定性指標(biāo)多、定量指標(biāo)少，評價標(biāo)準(zhǔn)（評價指標(biāo)值設(shè)定）千差萬別，即使在同一地區(qū)、同一行業(yè)的同類資金在不同部門、單位的評價標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，未形成統(tǒng)一的“度量衡”，績效評價結(jié)果的客觀性、可比性缺乏相應(yīng)基礎(chǔ)。此外，績效評價各參與方在績效管理、財務(wù)核算、業(yè)務(wù)實施、政府采購等方面溝通不暢，未實現(xiàn)互聯(lián)互通，績效評價的信息化智能化存在短板，影響績效評價的時效性。

（三）績效激勵約束作用未充分有效發(fā)揮

預(yù)算績效管理的“最后一公里”還未完全打通，評價結(jié)果應(yīng)用范圍有限[3]，具體表現(xiàn)為以下三個方面。一是績效評價結(jié)果與資金預(yù)算和政策變動的掛鉤機(jī)制不完善，對提高財政資源配置效率和使用效益的正向引導(dǎo)作用發(fā)揮不夠充分。比如，有的政策、項目執(zhí)行結(jié)果未達(dá)到年初設(shè)定的績效目標(biāo)，但核減相關(guān)預(yù)算資金的情況并不多見。相反，為了保障某項政策或項目實施的穩(wěn)定性，避免出現(xiàn)“爛尾”現(xiàn)象，在實際操作中往往“睜一只眼、閉一只眼”繼續(xù)撥付資金。二是績效評價獎懲機(jī)制的約束性不足，追責(zé)問效力度有待進(jìn)一步加大。雖然國家和河北省近年來出臺的政策文件多次強(qiáng)調(diào)對項目低效無效的責(zé)任人實施問責(zé)，但由于當(dāng)前一些績效評價結(jié)果存在“針對性不強(qiáng)、質(zhì)量不高”等問題，且對“有效、低效、無效”的區(qū)分缺乏明確的界定標(biāo)準(zhǔn)，因此在實際處理中追責(zé)問責(zé)多停留在口頭上的懲戒和批評，剛性約束不強(qiáng)。三是績效評價信息公開和結(jié)果通報機(jī)制尚未有效建立，信息公開的透明度還不高，績效評價結(jié)果不能迅速轉(zhuǎn)化成有效的管理措施。

四、改進(jìn)對策

（一）提高績效理念，強(qiáng)化績效管理責(zé)任約束

1.正確理解預(yù)算績效管理的內(nèi)涵

預(yù)算績效管理是將績效理念和方法融入預(yù)算管理全過程，以績效目標(biāo)實現(xiàn)為導(dǎo)向，以績效運(yùn)行監(jiān)控為保障，以績效評價為手段，以結(jié)果應(yīng)用為核心，以改進(jìn)預(yù)算管理、優(yōu)化資源配置、控制資金成本、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平為目的的預(yù)算管理模式。其本質(zhì)仍是預(yù)算管理，更多強(qiáng)調(diào)內(nèi)部管理。

2.提高預(yù)算績效管理的重視程度

充分利用多種渠道加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，牢固樹立“花錢必問效，無效必問責(zé)”的績效理念，促進(jìn)各部門各單位預(yù)算管理工作從“重分配”向“重管理”“重績效”轉(zhuǎn)變，充分認(rèn)識預(yù)算績效管理的價值，將預(yù)算績效管理作為一項基礎(chǔ)性工作，不折不扣抓實抓細(xì)。

3.壓實預(yù)算績效管理主體責(zé)任

加大預(yù)算績效管理培訓(xùn)力度，增強(qiáng)各部門主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任意識，建立“上下協(xié)調(diào)、部門聯(lián)動、層層抓落實”的工作責(zé)任制度，堅持“誰主管、誰負(fù)責(zé)，誰花錢、誰負(fù)責(zé)”的原則，嚴(yán)格落實績效管理責(zé)任約束機(jī)制，推動各部門各單位的業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門的工作融合，真正將預(yù)算績效管理工作融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程。

（二）加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，全面提升預(yù)算績效管理質(zhì)量

按照全過程閉環(huán)預(yù)算績效管理的有關(guān)要求，真正做到“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”。

1.構(gòu)建科學(xué)完善的績效體系

績效目標(biāo)和績效指標(biāo)是實施績效管理的前提，而設(shè)置績效目標(biāo)又是預(yù)算安排的前置條件。首先，前移績效管理關(guān)口，從源頭做起，明確各部門的職責(zé)分工，強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合，形成工作合力，做到各司其職、各負(fù)其責(zé)，共同推進(jìn)各項工作落實落地。其次，健全事前績效評估制度，充分做好相關(guān)政策（項目）可行性、必要性論證，系統(tǒng)全面設(shè)置績效目標(biāo)和績效指標(biāo)，其中績效目標(biāo)既不能故意抬高標(biāo)準(zhǔn)也不能降低標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)做到全面準(zhǔn)確、科學(xué)規(guī)范?？冃е笜?biāo)應(yīng)從數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本、效益和滿意度等多個維度進(jìn)行設(shè)置，考評指標(biāo)要盡可能量化，考評內(nèi)容要系統(tǒng)全面，能夠綜合衡量相關(guān)政策、項目的執(zhí)行效果。最后，做細(xì)績效目標(biāo)審核。結(jié)合各部門各單位實際情況，從合理性、經(jīng)濟(jì)性和可行性等方面對績效目標(biāo)指標(biāo)進(jìn)行審核，并經(jīng)會審、反饋、核實、修改、終審等流程，不斷細(xì)化績效目標(biāo)管理，進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)算績效的精準(zhǔn)性和剛性約束。

2.發(fā)揮績效運(yùn)行監(jiān)控的糾偏作用

一是制訂切實可行的績效運(yùn)行監(jiān)控計劃。按照“全面覆蓋、突出重點(diǎn)、權(quán)責(zé)對等、約束有力、結(jié)果運(yùn)用、及時糾偏”的原則，各級財政、預(yù)算部門和單位要結(jié)合實際，選準(zhǔn)重點(diǎn)監(jiān)控領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對重大政策、項目與巡視、審計、有關(guān)監(jiān)督檢查、重點(diǎn)績效評價和日常管理中發(fā)現(xiàn)問題較多、管理薄弱的項目進(jìn)行監(jiān)控，同時明確監(jiān)控內(nèi)容，實時動態(tài)監(jiān)控資金使用情況、項目實施進(jìn)度和完成質(zhì)量等，及時發(fā)現(xiàn)并糾正偏離目標(biāo)和問題，有效發(fā)揮前哨探頭作用。二是被監(jiān)控對象要如實準(zhǔn)確填寫績效運(yùn)行信息。認(rèn)真對照年初預(yù)算批復(fù)的績效目標(biāo)和資金預(yù)算，從填報內(nèi)容上嚴(yán)格審核把關(guān)，確保填報信息準(zhǔn)確、內(nèi)容完備。杜絕數(shù)據(jù)造假、瞎編亂造，防止績效運(yùn)行監(jiān)控結(jié)果失真。三是全面掌握績效運(yùn)行監(jiān)控情況和存在問題。收集、整理、匯總績效運(yùn)行監(jiān)控情況，客觀分析偏離績效目標(biāo)的原因，找準(zhǔn)糾偏的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，采取有效措施即知即改，切實發(fā)揮績效運(yùn)行監(jiān)控糾偏、校準(zhǔn)作用。

3.扎實開展績效評價工作

一是提升績效評價專業(yè)化水平。通過引進(jìn)人才、集合多學(xué)科力量、引入第三方機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來[4]，再通過專業(yè)培訓(xùn)、工作調(diào)研、業(yè)務(wù)交流等方式，逐步打造一支政策理論水平高、實際工作能力強(qiáng)的績效管理隊伍。二是健全完善績效評價體系。充分聽取有關(guān)專家、財務(wù)（預(yù)算）部門、業(yè)務(wù)部門的意見，增強(qiáng)績效評價體系的可行性、科學(xué)性、合理性。評價指標(biāo)要盡可能細(xì)化量化，定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合，設(shè)置比重要合理恰當(dāng)；共性指標(biāo)和個性指標(biāo)相結(jié)合，設(shè)置依據(jù)符合相關(guān)政策（項目）實際。同時，績效評價標(biāo)準(zhǔn)要客觀公正，選擇適當(dāng)?shù)脑u價方法，多措并舉提高績效評價結(jié)果的真實可靠性，為全面實施預(yù)算績效管理提供有力支撐。

（三）健全完善機(jī)制，有效發(fā)揮績效激勵作用

一是推動績效與預(yù)算管理深度融合，建立績效評價結(jié)果與資金預(yù)算、政策變動相掛鉤機(jī)制[5]。將績效評價結(jié)果與中長期規(guī)劃制訂、預(yù)算資金分配、項目庫建設(shè)等工作結(jié)合起來，并列入各部門各單位的日常監(jiān)管范圍，定期通報績效評價結(jié)果應(yīng)用情況，嚴(yán)肅獎懲制度。二是健全完善績效評價責(zé)任追究機(jī)制，探索以績效評價分值劃定責(zé)任紅線的方式，對政策（項目）實施結(jié)果低效、無效的，依法依規(guī)進(jìn)行追責(zé)問責(zé)。三是完善預(yù)算績效信息公開制度，提升信息公開透明度，自覺接受財政、人大、紀(jì)檢監(jiān)察、審計等相關(guān)部門和社會公眾的監(jiān)督，提高預(yù)算績效管理規(guī)范化和科學(xué)化水平，推動全面實施預(yù)算績效管理提質(zhì)增效。