我國部門預(yù)算績效管理問題探究

董蓮蓮 高靜文

（作者單位：中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展研究所）

一、預(yù)算績效管理實施現(xiàn)狀

黨的十八大以來國務(wù)院及相關(guān)部門陸續(xù)發(fā)布了多項預(yù)算績效管理規(guī)章制度，預(yù)算績效管理覆蓋范圍不斷拓寬，績效管理由注重“事后”評價逐步發(fā)展為全過程管理，形成涵蓋績效目標設(shè)定、支出責任評價和評價結(jié)果運用的“三位一體”全過程預(yù)算績效管理模式，具有中國特色的預(yù)算績效管理體系已基本形成，預(yù)算績效管理改革成效明顯。但由于受傳統(tǒng)預(yù)算管理機制影響，相較于國家財政體制改革進程，預(yù)算績效精細化管理程度尚無法滿足預(yù)算改革要求，執(zhí)行中仍存在一些問題。根據(jù)2018 年以來審計署發(fā)布的審計公告，我國預(yù)算績效管理實踐中普遍存在問題可概括為以下方面。

（一）部門績效管理機制不健全，執(zhí)行階段監(jiān)督約束力度不大

一是部分中央部門績效管理制度及相關(guān)流程不完備。如2018 年審計公告反映，國家能源局未正式出臺部門績效評價規(guī)章制度，國家民族事務(wù)委員會本級預(yù)算績效管理流程不夠完善，責任約束制度不健全；2019 年審計公告披露國家國際發(fā)展合作署本級未制定本部門預(yù)算支出績效評價規(guī)章制度。

二是預(yù)算執(zhí)行階段監(jiān)督約束力度不夠，部分績效目標未完成。如2016 年至2018 年，海關(guān)總署本級3 個項目預(yù)算執(zhí)行率低于50%，1 個項目的績效目標未完全實現(xiàn)；2020 年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部12 個項目的34 個績效指標完成進度未達到50%，7 個項目的8 個績效指標和年度目標完成進度為0[1]。

三是部分部門對下屬單位績效監(jiān)管不到位，監(jiān)督職能弱化，推動績效評價不力。如2018 年審計報告反映，國家能源局未對所屬單位報送的項目支出績效目標和局整體支出績效目標出具《項目支出績效目標審核表》；國家民委對所屬單位上報績效指標審核不到位，導(dǎo)致所屬單位部分項目缺少主要預(yù)算績效指標。

（二）績效目標與指標設(shè)置不科學合理，與實際執(zhí)行存在較大偏差

2021 年6 月7 日，審計署審計長侯凱在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議上作《國務(wù)院關(guān)于2020 年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》指出，在全面預(yù)算績效管理方面，2020 年中央部門的17 個部門和245 家所屬單位的587 個項目績效目標不完整、未細化或脫離實際。2018 年至2020 年審計報告中反饋的預(yù)算績效目標設(shè)置方面存在的問題主要分為兩類。一類是項目績效目標與指標值設(shè)置不合理，普遍存在關(guān)鍵指標設(shè)定低于規(guī)劃要求，量化指標與項目內(nèi)容無關(guān)，指標與總體目標、投資額不匹配等具體問題。如2018年中國科學院一般公共預(yù)算21 個二級項目績效目標設(shè)置不完整，指標未細化、未量化，涉及財政資金8.99 億元；中國殘聯(lián)本級1 個項目績效指標設(shè)置與預(yù)算資金量不匹配，難以用于衡量實際績效情況。另一類是績效目標管理程序不規(guī)范，績效目標的審核、下達與調(diào)整缺乏嚴肅性。如2017 年水利部發(fā)展基金項目涉及的安徽、山東等6 ?。▍^(qū)）11 個指標的完成值為績效目標批復(fù)值的10 倍以上，且績效指標調(diào)整未按規(guī)定程序進行報批，績效目標未同步批復(fù)下達。

（三）績效評價機制不健全，績效評價結(jié)果可用性低

一是績效自評機制不健全，部分指標評分結(jié)果偏離實際，未能準確反映預(yù)算績效指標執(zhí)行情況，造成評價結(jié)果不夠客觀，與事實不符，降低可用性。如2020 年中央部門的7 個部門和57 家所屬單位的153 個項目未按規(guī)定開展績效評價或自評結(jié)果不真實、不準確[2]。2020 年糧食和儲備局所屬科學研究院2 個項目主要內(nèi)容未完成，績效指標自評結(jié)果全部為滿分，涉及資金2 253.57 萬元。國務(wù)院辦公廳2018 年至2020 年，廳本級1 個項目績效自評結(jié)果未準確反映實際效果；廳本級2019 年的3 個項目績效自評未進行滿意度調(diào)查。2016 年至2018 年，國家文物局局本級2 個項目績效評價結(jié)果與項目實施情況差異較大。

二是部門預(yù)算績效自評工作未有效開展。根據(jù)2018年審計公告發(fā)布的審計結(jié)果，自然資源部本級一個項目未按規(guī)定提交2017 年度績效自評表；住房城鄉(xiāng)建設(shè)部部本級未按規(guī)定向財政部報送城市管網(wǎng)專項資金績效評價結(jié)果；2018 年交通運輸部未按規(guī)定督促省級交通運輸部門開展車輛購置稅交通運輸重點項目績效自評，當年僅5個省市交通主管部門提供重點項目績效考評報告。

（四）績效評價結(jié)果應(yīng)用不充分，預(yù)算安排與評價結(jié)果脫節(jié)

根據(jù)2018 年至2020 年審計公告中有關(guān)預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用情況評價，部門預(yù)算績效評價結(jié)果尚未在預(yù)算安排中得到有效應(yīng)用，個別部門存在預(yù)算資金大量結(jié)轉(zhuǎn)情況下仍繼續(xù)安排下年預(yù)算的情況。如2018 年科技部本級在辦公樓維修改造項目上年預(yù)算800 萬元全部結(jié)轉(zhuǎn)的情況下，未根據(jù)績效評價結(jié)果調(diào)整當年預(yù)算安排，造成2018 年底本部門大量財政資金閑置。同年，其所屬中國科學技術(shù)交流中心在戰(zhàn)略性國際科技創(chuàng)新合作、政府間國際科技創(chuàng)新合作2 個重點專項上年結(jié)轉(zhuǎn)120 948.82 萬元的情況下，未根據(jù)績效評價結(jié)果合理確定當年預(yù)算規(guī)模，仍安排預(yù)算120 000 萬元，造成2018 年底結(jié)轉(zhuǎn)170 033 萬元。

（五）預(yù)算績效執(zhí)行情況信息公開不到位，社會公眾監(jiān)督作用弱化

根據(jù)2019 年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計工作報告，財政部對35 個項目開展了績效評價工作，但僅對7 個項目評價報告予以信息公開，公開績效目標和自評結(jié)果占比僅4.8%和14%。

二、預(yù)算績效管理問題成因分析

（一）尚未形成普遍認同的預(yù)算績效管理理念

2014 年，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了修改后的《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》），其中首次將績效管理引入法律條文。2020 年8月國務(wù)院修訂頒布的《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》，進一步細化了預(yù)算績效管理要求，自此奠定了我國預(yù)算績效管理法理基礎(chǔ)，有關(guān)預(yù)算績效管理具體規(guī)范則主要依賴于各類行政規(guī)章。相較于其他財政改革，由于預(yù)算績效管理法理基礎(chǔ)主要依賴于《預(yù)算法》《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》個別條款，尚未建立較為完備的預(yù)算績效法律體系，預(yù)算績效管理的權(quán)威性、嚴肅性弱化，不利于受托主體績效管理理念的提升，削弱了績效行動自覺性，造成較為普遍的“重收入輕支出、重投入輕監(jiān)管、重分配輕管理、重使用輕績效、重程序輕結(jié)果”現(xiàn)象。

（二）預(yù)算績效目標及評價指標體系有待完善

一是績效評價指標體系計量考核難。我國財政績效指標評價主要分為大型交叉項目與單個項目，其中財政項目支出績效評價主要分為三級指標，具體為產(chǎn)出指標、效益指標、滿意度指標。項目績效評價得分主要依據(jù)三類指標得分與預(yù)算執(zhí)行得分匯總得出。但在實際操作中，由于尚未建立完備的指標庫，指標數(shù)據(jù)與項目實際情況難以有效匹配，績效指標多依靠項目執(zhí)行人經(jīng)驗設(shè)置，造成績效指標設(shè)置的科學性、合理性不強，嚴重影響了評價效率和評價結(jié)果的準確性。

二是績效評價指標未能有效反映績效目標實現(xiàn)程度。績效目標需要全面、客觀、完整地反映投入資金的產(chǎn)出與效果，并通過相關(guān)績效指標完成程度來體現(xiàn)。目前，我國績效評價指標以財務(wù)與定量指標為主，對于公共部門涉及的社會、民生、環(huán)境等績效目標，尚未設(shè)置有效的、科學的績效指標與其對應(yīng)，造成與其相關(guān)的績效目標實現(xiàn)程度難以衡量。此外，由于現(xiàn)有指標體系中財務(wù)類與定量類指標分析只能體現(xiàn)資金使用的短期收益，與國家、社會、部門長期發(fā)展目標無法有效契合，評價工作所得結(jié)論未能有效反映實際效益，影響長期目標落實。

三是前期預(yù)算績效編制精準度有待提升。預(yù)算績效編制為績效評價的第一步，也是評價的基礎(chǔ)。預(yù)算績效編制的科學性與合理性直接決定評價的效果與準確性。目前，我國中央部門對預(yù)算績效編制階段指導(dǎo)性編制機制尚未確立，預(yù)算績效編制科學性、合理性難以把控，降低了預(yù)算績效評價的有效性。

（三）預(yù)算績效評價機制有待健全

一是預(yù)算績效評價缺少有效的工作規(guī)范指導(dǎo)。由于我國尚未出臺預(yù)算績效評價工作規(guī)范對績效評價目的、評價主體、評價客體、評價指標、評價時間、評價方式、評價結(jié)果等確立工作進行指導(dǎo)，造成部門間績效評價程序和效果存在較大差異，個別部門績效評價流于形式，相關(guān)結(jié)果難以得到有效應(yīng)用。

二是預(yù)算績效評價方式科學性不強。隨著預(yù)算績效改革深入，我國財政預(yù)算實現(xiàn)了績效目標編報和績效自評從無到有的跨越，但績效目標填報不科學、不規(guī)范，績效自評質(zhì)量不高的問題仍普遍存在。從現(xiàn)階段實施情況看，我國預(yù)算績效評價主要采取以預(yù)算部門和單位自評價為主，財政與部門抽評為輔，第三方評價為補充的模式。但由于預(yù)算績效評價工作規(guī)范缺失，不同行業(yè)、領(lǐng)域、層級的預(yù)算績效評價體系中，未形成較為統(tǒng)一的衡量優(yōu)劣的標準，尤其定性指標完成情況的評價存在較大主觀性，影響了績效評價結(jié)果的準確性及公信力。

三是單位預(yù)算績效評價體系有待完善。根據(jù)財政部制定的《預(yù)算績效評價共性指標體系框架》，目前我國財政績效評價指標仍以共性指標為主，尚未區(qū)分項目復(fù)雜程度細化指標，指標主要由各部門在框架體系內(nèi)自行完善指標體系，這就使得遇到一些復(fù)雜、涉及多個部門的交叉項目時，由于缺乏多部門聯(lián)動機制，難以形成科學、合理的績效指標體系，降低了交叉項目績效考核結(jié)果的精準性、公平性與公正性。

（四）預(yù)算績效信息透明度亟待制度保證

2018 年9 月，《意見》提出預(yù)算績效管理要“堅持科學規(guī)范、公開透明”的基本原則，明確要“大力推進績效信息公開透明，主動向同級人大報告、向社會公開，自覺接受人大和社會各界監(jiān)督”。2018 年11 月財政部印發(fā)《關(guān)于貫徹落實<中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見>的通知》,進一步提出加大績效信息公開力度，促使各部門各單位從“要我有績效”向“我要有績效”轉(zhuǎn)變，提高預(yù)算績效信息的透明度。但各項制度均未對預(yù)算信息的公開內(nèi)容、范圍進行詳細規(guī)定，導(dǎo)致相關(guān)責任主體在預(yù)算公開信息選擇上有較大的自由裁量權(quán)，影響預(yù)算績效信息公開效果。在“過緊日子”下保障好國家各項戰(zhàn)略任務(wù)，為更加有效地進行資源配置，提質(zhì)增效，要求單位必須進一步加大預(yù)算績效管理力度，大力推進績效管理公開信息可查、可信、可比，這就需要相關(guān)法律法規(guī)對信息公開內(nèi)容、范圍進行進一步規(guī)定。

（五）績效評價結(jié)果未得到有效應(yīng)用

在績效評價結(jié)果應(yīng)用方面，《預(yù)算法》提出預(yù)算編制要參考有關(guān)支出績效評價結(jié)果，《財政支出績效評價管理暫行辦法》要求績效評價結(jié)果要作為改進預(yù)算管理和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)，但對于績效評價結(jié)果如何與預(yù)算安排進行有機結(jié)合，相關(guān)法律均未作出明確規(guī)定，影響了預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的有效落地。從目前預(yù)算實施情況來看，中央預(yù)算安排仍主要沿用傳統(tǒng)預(yù)算管理模式，預(yù)算安排主要由相關(guān)部門根據(jù)業(yè)務(wù)工作情況及上年預(yù)算規(guī)模核定，績效評價結(jié)果并未有效應(yīng)用于下一年預(yù)算安排中，降低了預(yù)算績效管理的公信力，削弱了預(yù)算單位及主管部門實施績效管理的積極性以及對預(yù)算管理的重視程度。

（六）績效評價信息技術(shù)支撐水平尚顯乏力

目前，我國大多數(shù)預(yù)算單位已構(gòu)建預(yù)算管理系統(tǒng)，但其功能主要應(yīng)用于預(yù)算編報、預(yù)算執(zhí)行等，較少涉及績效管理?？冃Ч芾硇畔⒓夹g(shù)不成熟，加之績效評價工作需要信息總量多、覆蓋范圍大，績效指標等大部分數(shù)據(jù)需要依靠人力來收集和整理，致使績效評價更多只能停留在數(shù)據(jù)統(tǒng)計層面，影響了績效評價結(jié)果的綜合應(yīng)用。

三、預(yù)算績效改革對策建議

（一）加強法制建設(shè)，強化預(yù)算績效意識

全面預(yù)算績效管理是提升國家治理能力的重要抓手，同時全面預(yù)算績效管理能否有效發(fā)揮作用，亦取決于其在國家治理中的地位。目前，我國預(yù)算績效管理主要依賴于財政部和有關(guān)部門主導(dǎo)實施，除預(yù)算法等相關(guān)法律中偶有提及，尚未建立專門法規(guī)予以規(guī)范。從近年來國內(nèi)學術(shù)研究與工作實踐情況看，為保障預(yù)算績效管理有效實施，加快預(yù)算績效立法已基本形成共識。王澤彩提出“十四五”期間我國應(yīng)加快構(gòu)建統(tǒng)一完整的績效管理法律體系，出臺預(yù)算績效評價規(guī)范，明確績效評價目的、評價主體、評價客體、評價指標等，為高質(zhì)量績效評價提供一把“鋼尺”[3]。

（二）強化頂層設(shè)計，健全預(yù)算績效管理機制

一是健全預(yù)算績效管理領(lǐng)導(dǎo)機制，加強預(yù)算績效管理的組織領(lǐng)導(dǎo)。建立預(yù)算績效管理委員會或績效管理工作小組，負責預(yù)算績效設(shè)定、執(zhí)行、評價全過程管理工作。二是加強績效管理與單位發(fā)展戰(zhàn)略的緊密結(jié)合?？冃Ч芾淼淖罱K目的是使單位資源發(fā)揮最大效用，只有資源運用最大程度地契合單位發(fā)展方向，才能保障績效管理目標的實現(xiàn)。三是制定績效管理實施規(guī)范。將涵蓋事前評價、跟蹤評價與事后評價的預(yù)算績效管理流程制度化、規(guī)范化，明確績效評價目的、評價主體、評價客體、評價指標等，切實提升預(yù)算績效管理的可操作性。

（三）夯實預(yù)算績效監(jiān)督基礎(chǔ)，加強預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用

與傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式相比，預(yù)算績效管理不僅可以通過上下級交流結(jié)合方式進行預(yù)算績效編制，更是預(yù)算分配機制的巨大革新。預(yù)算績效不僅僅是預(yù)算的最終目標，更是下一輪預(yù)算的編制起點，是對預(yù)算的不斷修正與調(diào)整[4]。各部門應(yīng)盡快制定績效評價結(jié)果應(yīng)用規(guī)范，在部門預(yù)算安排時，將績效評價結(jié)果與預(yù)算安排切實掛鉤，及時根據(jù)績效評價結(jié)果對單位預(yù)算資金安排進行調(diào)整，保障資金運行效率。此外，各部門與單位應(yīng)充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用，完善項目績效評價信息公開制度，保證績效評價客觀公正[5]。

（四）完善預(yù)算評價機制，推進“互聯(lián)網(wǎng)+績效+管理”信息化建設(shè)

中央部門與單位應(yīng)結(jié)合現(xiàn)有預(yù)算管理系統(tǒng)，盡快健全績效信息化管理系統(tǒng)，完善預(yù)算績效指標數(shù)據(jù)庫，明晰績效管理過程中業(yè)務(wù)主體、財政主體的管理權(quán)限與監(jiān)督責任，充分發(fā)揮信息化技術(shù)支撐作用，創(chuàng)新評價流程，強化信息化建設(shè)對績效評價主體的實時監(jiān)管，對部門預(yù)算、績效等管理工作協(xié)同推進，促進資源優(yōu)化配置。

四、結(jié)語

為加快推進全面預(yù)算績效管理實施，我國應(yīng)加快預(yù)算績效管理立法步伐，提升全社會預(yù)算績效管理意識，不斷健全部門預(yù)算績效管理機制與信息公開機制，推進信息技術(shù)廣泛應(yīng)用，保障預(yù)算績效管理改革有序推進。