政府會計(jì)制度下農(nóng)業(yè)科研資金風(fēng)險(xiǎn)防控研究

馬曉萍 趙秋梅 馬紅燕 馬 歡

（作者單位：1.河北省農(nóng)林科學(xué)院農(nóng)業(yè)信息與經(jīng)濟(jì)研究所；2.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)；3.河北省農(nóng)林科學(xué)院審計(jì)監(jiān)督部；4.平安財(cái)險(xiǎn)河北分公司）

政府會計(jì)制度的實(shí)施，重新構(gòu)建了“財(cái)務(wù)會計(jì)和預(yù)算會計(jì)適度分離并相互銜接”的會計(jì)核算模式。這種新模式有利于全面反映政府會計(jì)主體的預(yù)算執(zhí)行信息和財(cái)務(wù)信息，對于提高政府會計(jì)信息質(zhì)量、提升行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)和預(yù)算管理水平、全面實(shí)施績效管理具有重要意義。“十三五”期間，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村科技創(chuàng)新取得了巨大成就，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率超過60%。近年來，國家愈發(fā)重視農(nóng)業(yè)科研的發(fā)展，中央預(yù)算投資進(jìn)一步向農(nóng)業(yè)傾斜，河北省財(cái)政對農(nóng)業(yè)科研院所的經(jīng)費(fèi)投入逐年持續(xù)增長。從多年的財(cái)務(wù)審計(jì)實(shí)踐來看，在科研資金管理和使用中仍然存在著諸多問題，特別是在科研資金風(fēng)險(xiǎn)防控上。如何在新制度下保證科研經(jīng)費(fèi)安全高效使用，杜絕違規(guī)違紀(jì)案件發(fā)生，提高風(fēng)險(xiǎn)防控水平，已成為科研單位及審計(jì)部門亟待研究解決的重要課題。

一、農(nóng)業(yè)科研資金管理現(xiàn)狀及存在的風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）經(jīng)費(fèi)來源復(fù)雜多樣，增大資金監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)

目前科研經(jīng)費(fèi)來源多樣化，以河北省為例，既有以各級財(cái)政撥款為主的縱向科研經(jīng)費(fèi)，也有以合作課題及企業(yè)、團(tuán)體和個(gè)人投入形成的橫向科研經(jīng)費(fèi)。從科研項(xiàng)目審計(jì)實(shí)踐來看，經(jīng)費(fèi)來源多元化有效緩解了科研經(jīng)費(fèi)不足的問題，但各類資金不同歸口部門對經(jīng)費(fèi)的管理口徑不同，管理標(biāo)準(zhǔn)不一；實(shí)操中又缺乏統(tǒng)一的科研經(jīng)費(fèi)管理制度，使得科研經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)多頭管理、多重標(biāo)準(zhǔn)問題。一是經(jīng)費(fèi)核算標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，科目設(shè)置不統(tǒng)一，賬表要求不統(tǒng)一。二是科研項(xiàng)目多頭申報(bào)，信息不對稱，形成科研課題重復(fù)申報(bào)、項(xiàng)目新舊套裝、多元化拆分等現(xiàn)象，導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)[1]。三是在結(jié)題驗(yàn)收中出現(xiàn)一個(gè)績效目標(biāo)或者一個(gè)成果給多個(gè)課題重復(fù)交賬等問題。這些問題不僅加大了科研管控風(fēng)險(xiǎn)，造成了科研經(jīng)費(fèi)低效，而且增大了審計(jì)難度，削弱了監(jiān)管力度。

（二）預(yù)算編制不合理，增大項(xiàng)目績效風(fēng)險(xiǎn)

科研經(jīng)費(fèi)的直接載體是科研項(xiàng)目，有的項(xiàng)目短則一年，長則3 ～5 年或更長時(shí)間，預(yù)算跨度大，執(zhí)行時(shí)間長，在預(yù)算編制時(shí)往往多是由項(xiàng)目課題人員憑借自己主觀經(jīng)驗(yàn)粗略地估算，將項(xiàng)目總經(jīng)費(fèi)分解到各預(yù)算科目，缺少充分的市場調(diào)研和預(yù)測分析。課題組預(yù)算編制人員對相關(guān)財(cái)經(jīng)政策了解不充分、不準(zhǔn)確，財(cái)務(wù)成本知識缺乏，結(jié)果使得預(yù)算編制不合理、不科學(xué)，導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行與預(yù)算不符，增加了經(jīng)費(fèi)使用風(fēng)險(xiǎn)，降低了經(jīng)費(fèi)使用績效性[2]。

（三）項(xiàng)目管控與實(shí)際脫節(jié)，增大資金支出風(fēng)險(xiǎn)

為加快預(yù)算支出，財(cái)政主管部門出臺了很多政策，提高了預(yù)算執(zhí)行力，發(fā)揮了財(cái)政調(diào)控的職能作用，但在強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行、加快支付進(jìn)度的同時(shí)問題也逐漸凸顯。農(nóng)業(yè)科研具有季節(jié)性強(qiáng)、周期性長、區(qū)域差異性大等特點(diǎn)，農(nóng)作物生產(chǎn)在一年四季中極不平衡，而農(nóng)業(yè)科研又必須尊重農(nóng)作物的生長規(guī)律。根據(jù)河北財(cái)政支付進(jìn)度要求，專項(xiàng)資金支付按照“逐月細(xì)化，時(shí)點(diǎn)約束”要求，各預(yù)算部門月度整體支出要達(dá)到序時(shí)進(jìn)度，項(xiàng)目支出進(jìn)度6 月底應(yīng)達(dá)60%，10 月底達(dá)到90%，沒達(dá)到要求的財(cái)政則收回資金，予以統(tǒng)籌[3]。從科研專項(xiàng)審計(jì)結(jié)果來看，預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)了為完成支付進(jìn)度而想方設(shè)法增加支付比例的現(xiàn)象，有的已突破業(yè)內(nèi)支付的安全界限，增加了資金支出風(fēng)險(xiǎn)，降低了專項(xiàng)資金安全性。農(nóng)業(yè)科研工作應(yīng)按照農(nóng)作物正常的生長規(guī)律開展活動，完全按“一刀切”的統(tǒng)一支付進(jìn)度，不符合農(nóng)業(yè)科研的特點(diǎn)。

（四）課題成本核算流于形式，增大項(xiàng)目成本風(fēng)險(xiǎn)

目前，事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)核算一般僅限于按財(cái)政預(yù)算科目列示支出實(shí)現(xiàn)收支平衡，沒有真正實(shí)行課題成本核算，無法準(zhǔn)確對科研項(xiàng)目的投入與產(chǎn)出、節(jié)約與浪費(fèi)、科研進(jìn)展與支付進(jìn)度、預(yù)算執(zhí)行等情況進(jìn)行科學(xué)、合理的評價(jià)與分析，影響了科研成本費(fèi)用的歸集與分配。

1.公用經(jīng)費(fèi)分?jǐn)偳房茖W(xué)。由于成本核算的缺失，科研項(xiàng)目產(chǎn)生的水費(fèi)、電費(fèi)、取暖費(fèi)及資產(chǎn)占用費(fèi)等通過科研項(xiàng)目分?jǐn)倳r(shí)，隨意性強(qiáng)、分?jǐn)傄罁?jù)不足、分?jǐn)偙壤豢茖W(xué)，造成基本支出擠占項(xiàng)目支出現(xiàn)象。

2.科研儀器設(shè)備重購置、輕使用。有的項(xiàng)目為完成項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo)，盲目購置設(shè)備及試驗(yàn)原材料（種子、農(nóng)藥、化肥和試劑等），或者同一單位的不同部門重復(fù)購置相同的儀器設(shè)備，造成資源囤積與浪費(fèi)。有的儀器設(shè)備采購回來后堆放在實(shí)驗(yàn)室，長期未使用，被塵土覆蓋，沒有發(fā)揮其應(yīng)有作用。

3.科研副產(chǎn)品管理不規(guī)范。在科研副產(chǎn)品核算與管理上，國家沒有統(tǒng)一的管理制度和辦法。農(nóng)業(yè)科研院所也缺乏切合實(shí)際的管理規(guī)定和細(xì)則，科研副產(chǎn)品管理制度缺失。目前科研單位通行的做法是臺賬管理，一般由課題組內(nèi)部人員自行序時(shí)登記，科研副產(chǎn)品通常管控不嚴(yán)。一是臺賬登記不及時(shí)不完整，跨期確認(rèn)；二是出入庫審批手續(xù)不嚴(yán)格；三是處置程序不規(guī)范，特別是對一些數(shù)量較大、價(jià)值較高的科研副產(chǎn)品進(jìn)行銷售處置時(shí)，對其銷售數(shù)量、銷售價(jià)格、銷售收入缺乏成本核算且沒有嚴(yán)格的管控流程，出現(xiàn)收入不交或少交現(xiàn)象，易形成“小金庫”或造成貪污腐敗、侵占公款等違規(guī)違紀(jì)事件[4]。

諸多問題的存在增加了科研資金管理風(fēng)險(xiǎn)的防控難度，弱化了對科研成本和費(fèi)用的有效歸集、分配與控制，容易造成國有資產(chǎn)流失及貪腐案件發(fā)生。

（五）審計(jì)護(hù)航作用缺失，增大項(xiàng)目防控風(fēng)險(xiǎn)

黨的十八大以來，隨著反腐倡廉工作不斷向縱深推進(jìn)，全國上下形成了科研反腐的高壓態(tài)勢，科研單位的違法案件也常見諸報(bào)端?？蒲许?xiàng)目審計(jì)的缺失增大了項(xiàng)目防控風(fēng)險(xiǎn)，已引起有關(guān)部門重視，加強(qiáng)科研項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控迫在眉睫。近年來，項(xiàng)目審計(jì)大規(guī)模開展，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)疊加，審計(jì)工作中時(shí)常出現(xiàn)重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量的現(xiàn)象，審計(jì)護(hù)航作用愈發(fā)顯得重要。當(dāng)下對項(xiàng)目管理、經(jīng)費(fèi)使用及科研人員在研究過程中遭遇的失敗與風(fēng)險(xiǎn)問題缺乏深層次原因分析與研究，對探索性的科研過失“一刀切”處理，降低了審計(jì)公信力，影響了科技人員的積極性，削弱了審計(jì)的保駕護(hù)航作用[5]。

二、農(nóng)業(yè)科研資金風(fēng)險(xiǎn)管理的對策建議

（一）設(shè)立項(xiàng)目專門管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行一體化管理

為加強(qiáng)科技專項(xiàng)管理，建議設(shè)立項(xiàng)目專門機(jī)構(gòu)對科技專項(xiàng)的申報(bào)、立項(xiàng)、審批、資金使用、審計(jì)監(jiān)督、績效評估等進(jìn)行全方位一體化管理。從項(xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)源頭抓起，避免多頭申報(bào)多頭審批。根據(jù)國家出臺的“放管服”改革政策，結(jié)合農(nóng)業(yè)科研單位新情況、新問題，及時(shí)制定統(tǒng)一規(guī)范的科研資金管理制度或辦法,規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)使用與核算,增強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)使用透明度,加大審計(jì)監(jiān)管力度,全面實(shí)行科研績效評估,不斷提高科研創(chuàng)新能力，保證項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)行。

（二）科學(xué)編制項(xiàng)目預(yù)算，提高科研經(jīng)費(fèi)使用績效

首先，成立預(yù)算編制小組，加強(qiáng)人員培訓(xùn)。小組成員要由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、課題主要成員、單位科研管理部門及財(cái)務(wù)部門相關(guān)人員組成，并對項(xiàng)目編制人員進(jìn)行培訓(xùn)，組織學(xué)習(xí)，提高認(rèn)識。其次，根據(jù)項(xiàng)目預(yù)期績效目標(biāo)，充分進(jìn)行市場調(diào)研和預(yù)測分析，對預(yù)算資源進(jìn)行合理計(jì)劃與編制?？蒲泄芾聿块T和財(cái)務(wù)部門應(yīng)發(fā)揮其專業(yè)特長對預(yù)算科學(xué)編制給予指導(dǎo)，使預(yù)算既符合研究工作的需要，又符合國家政策及財(cái)務(wù)制度的要求，使科研經(jīng)費(fèi)使用具有科學(xué)性、合理性和可操作性，不斷提高經(jīng)費(fèi)使用績效。

（三）建立預(yù)算執(zhí)行長效機(jī)制，降低資金支出風(fēng)險(xiǎn)

建立以預(yù)算執(zhí)行為核心的項(xiàng)目運(yùn)行模式，根據(jù)農(nóng)業(yè)科研規(guī)律及特點(diǎn)，分類制定科學(xué)的預(yù)算支出進(jìn)度要求，建立科學(xué)的預(yù)算支出機(jī)制，加快預(yù)算支付進(jìn)度，提高專項(xiàng)資金使用效率。在預(yù)算執(zhí)行中，一要與財(cái)政部門加強(qiáng)溝通，逐步完善和改進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算支出序時(shí)進(jìn)度要求，放寬逐月細(xì)化、時(shí)點(diǎn)約束的比例要求。根據(jù)農(nóng)業(yè)科研彈性管理的特點(diǎn)，實(shí)行預(yù)算總控，科學(xué)有效地推動預(yù)算支付進(jìn)度。二要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。對科研項(xiàng)目開展定期或不定期檢查，充分利用主管部門審計(jì)監(jiān)督等手段對科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行管控和預(yù)警，落實(shí)“過緊日子”的要求，嚴(yán)防突擊花錢，保證農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)安全高效使用，不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)和資源配置，從而降低資金支出風(fēng)險(xiǎn)[6]。

（四）完善課題成本核算體系，降低成本控制風(fēng)險(xiǎn)

科技成果要走向市場、提高競爭力，必須建立完善的科研課題成本核算體系，實(shí)行全成本核算。為促進(jìn)事業(yè)單位加強(qiáng)成本核算工作，財(cái)政部于2019 年底出臺了《事業(yè)單位成本核算基本指引》，明確了事業(yè)單位成本核算的基本概念和基礎(chǔ)框架[7]?？蒲袉挝灰⑷杀竞怂泱w系：一要以科研項(xiàng)目為核算對象，以項(xiàng)目研究周期為成本計(jì)算期，科學(xué)分?jǐn)偪蒲羞^程中消耗的水電暖及資產(chǎn)占用費(fèi)用等間接成本費(fèi)用，可按人財(cái)物的實(shí)際消耗率、使用率等確定合理權(quán)重，進(jìn)行歸集和分配。二要實(shí)現(xiàn)科研儀器設(shè)備資源共享。在科研專用儀器設(shè)備購置、使用管理中，建立農(nóng)業(yè)科研專用儀器設(shè)備綜合實(shí)驗(yàn)中心，以此為平臺優(yōu)化科研儀器設(shè)備配置與使用，降低科研成本，提高專用儀器設(shè)備使用效率。三要加強(qiáng)科研副產(chǎn)品成本核算。對農(nóng)業(yè)科研副產(chǎn)品的出入庫管理、銷售處置、開發(fā)利用等方面進(jìn)行流程管控與監(jiān)督檢查，確保國有資產(chǎn)保值增值，防止資產(chǎn)流失與浪費(fèi)[8]。

（五）加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)，助力科研風(fēng)險(xiǎn)防控

實(shí)行科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)全覆蓋，堅(jiān)持依法審計(jì)、凡審必嚴(yán)、程序規(guī)范、實(shí)事求是地開展審計(jì)工作，審計(jì)監(jiān)督要融于科研項(xiàng)目實(shí)施的全過程，依據(jù)科技專項(xiàng)合同或協(xié)議，對專項(xiàng)目標(biāo)完成情況和科技資金使用情況等進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。不斷更新觀念，加快審計(jì)轉(zhuǎn)型，嚴(yán)格要求、補(bǔ)齊短板、堵塞漏洞。不僅要重視審計(jì)數(shù)量，而且要注重審計(jì)質(zhì)量，不斷提高審計(jì)在農(nóng)業(yè)科研中的保駕護(hù)航能力[9]。一要以預(yù)算執(zhí)行為主線，重點(diǎn)核查科技專項(xiàng)資金管理和使用中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，以防不合理及違規(guī)違紀(jì)行為發(fā)生。二要強(qiáng)化科技專項(xiàng)內(nèi)控制度的建立和落實(shí)，助力科研風(fēng)險(xiǎn)防控。以項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出為審計(jì)重點(diǎn)，根據(jù)財(cái)務(wù)規(guī)定及項(xiàng)目要求，嚴(yán)格審查違反項(xiàng)目合同變相套取、巧立名目虛列支出，以及擠占、挪用、轉(zhuǎn)移科技資金及造成國有資產(chǎn)重大損失浪費(fèi)等突出問題。三要以項(xiàng)目績效目標(biāo)為核心，審計(jì)評估項(xiàng)目目標(biāo)績效完成情況，使科技投入產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

（六）建立項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控監(jiān)督機(jī)制，打造良好的科研環(huán)境

以預(yù)算部門為單位建立完善的風(fēng)險(xiǎn)防控監(jiān)督機(jī)制，在科研經(jīng)費(fèi)管理中要與時(shí)俱進(jìn)，在理念上不斷突破，在方式上不斷探索，在內(nèi)容上不斷拓展，有效提升管理的深度和廣度。一要增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識。做到有效預(yù)防，未雨綢繆，把各類風(fēng)險(xiǎn)降到最低。二要建立健全審計(jì)容錯(cuò)糾偏免責(zé)機(jī)制。認(rèn)真貫徹落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開來”要求，切實(shí)轉(zhuǎn)變審計(jì)觀念，提高政治站位和政策把握能力，科學(xué)規(guī)范開展科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)，充分發(fā)揮審計(jì)的探頭和監(jiān)督作用，避免“失之于軟，失之于寬”[10]。三要切實(shí)提升項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控能力。用科學(xué)手段預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)格判定、嚴(yán)防漏洞、注重結(jié)果運(yùn)用，為農(nóng)業(yè)科研事業(yè)健康發(fā)展提供保障，為改革實(shí)踐者打造良好的科研環(huán)境。