行政邊界、縱向干預(yù)型政府間協(xié)作與企業(yè)污染減排

徐換歌　王峰

摘要：行政區(qū)劃是一種資源。以屬地為主的行政管理模式催生了邊界“藩籬”，造成了邊界地區(qū)公共物品供給滯后，來(lái)自中央政府自上而下的縱向干預(yù)能否打破邊界“藩籬”，緩解“邊界效應(yīng)”？基于中國(guó)工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)與工業(yè)企業(yè)污染數(shù)據(jù)庫(kù)，運(yùn)用雙重差分的方法，檢驗(yàn)了中國(guó)情境下由中央政府自上而下推動(dòng)的縱向干預(yù)型協(xié)作對(duì)行政邊界地區(qū)企業(yè)的環(huán)境治理效果與機(jī)制。研究表明：縱向干預(yù)型政府間協(xié)作顯著降低了企業(yè)的污染排放，與共同邊界的距離越遠(yuǎn)，協(xié)作效果反而呈現(xiàn)增加的趨勢(shì)；從異質(zhì)性看，在國(guó)有企業(yè)以及“財(cái)政分權(quán)”程度更高的地區(qū)減排效果更加顯著；機(jī)制分析發(fā)現(xiàn)，實(shí)施縱向干預(yù)后，地方政府間的環(huán)境協(xié)作不僅增加了地方政府的環(huán)境污染注意力配置，而且促進(jìn)了行政邊界地區(qū)的企業(yè)采用“源頭治理”的方式降低環(huán)境污染，以應(yīng)對(duì)縱向壓力。上述結(jié)論在理論上有助于增進(jìn)對(duì)不同協(xié)作治理類型的治理效果的理解，尤其是外部干預(yù)型協(xié)作；在實(shí)踐上為政策制定者通過(guò)層級(jí)干預(yù)化解行政邊界地區(qū)的公共事務(wù)治理困境提供了更加微觀的證據(jù)。

關(guān)鍵詞：行政邊界；縱向干預(yù)；政府間協(xié)作；雙重差分；企業(yè)污染減排

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，在以伯德（Peter J.W.Bird）、霍爾特（Richard P.F.Holt）等為代表的后凱恩斯主義環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)者的推動(dòng)下，各國(guó)政府已成為環(huán)境污染治理主體，中國(guó)亦不例外[1]。然而，在以屬地為主的環(huán)境治理模式下，有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，城市距離邊界越近，環(huán)境污染問(wèn)題越嚴(yán)重，且上級(jí)政府考核的力度越大，地方政府戰(zhàn)略性減排的動(dòng)機(jī)越大，邊界污染效應(yīng)就越突出[2]。實(shí)踐中，行政邊界地區(qū)的公共產(chǎn)品提供和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃通常需要與其他相鄰地區(qū)協(xié)調(diào)，而我國(guó)目前行政區(qū)劃間政策協(xié)調(diào)普遍存在難度，這促使越靠近邊界地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共品提供水平越滯后[3-4]。習(xí)近平總書記指出，良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。如何通過(guò)有效的制度安排實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的協(xié)作治理，化解甚至消除邊界污染排放，避免整個(gè)國(guó)家的效率和福利損失，成為環(huán)境政策關(guān)注的重要議題[5]，同時(shí)對(duì)于我國(guó)實(shí)現(xiàn)二十大報(bào)告所指出的“降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)”四位一體的目標(biāo)具有重要意義。

與西方情境下參與主體間主動(dòng)的相互依存式協(xié)作不同，我國(guó)層級(jí)體系下的政府間協(xié)作多是基于自上而下的制度安排[6]。然而，現(xiàn)有研究多將地方政府間橫向協(xié)調(diào)作為區(qū)域合作的主線，而對(duì)縱向介入的關(guān)注尚顯不足[7]，且目前關(guān)于縱向干預(yù)研究多從宏觀的層面入手，借助于案例研究方法，對(duì)縱向干預(yù)的形式、過(guò)程[8]、影響機(jī)理[9-10]等進(jìn)行分析。如周凌一[11]將縱向干預(yù)分為過(guò)程導(dǎo)向型干預(yù)和結(jié)果導(dǎo)向型干預(yù)，研究發(fā)現(xiàn)，過(guò)程導(dǎo)向型的縱向干預(yù)更容易在主體間建立信任和互惠關(guān)系，而結(jié)果導(dǎo)向型的干預(yù)雖然有助于協(xié)作目標(biāo)的完成，但卻容易擠出橫向協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。再如邢華和邢普耀[12]從縱向干預(yù)的視角考察了強(qiáng)制性機(jī)制對(duì)自組織合作的影響，研究發(fā)現(xiàn)，縱向干預(yù)能夠借助于激勵(lì)型干預(yù)和權(quán)威型干預(yù)增進(jìn)政府間相互信任和共同價(jià)值的產(chǎn)生，促成自組織合作的產(chǎn)生。少量的定量研究對(duì)縱向干預(yù)的效果進(jìn)行了考察，肯定了外部干預(yù)下協(xié)作治理的積極效果[13-14]。然而，上述研究的分析單元多為地方政府，難以有效地觀測(cè)到其對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中微觀主體企業(yè)的影響。企業(yè)是污染排放的主體，80%的環(huán)境污染來(lái)自企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)[15]，更為重要的是，如果這些污染企業(yè)位于行政邊界地區(qū)，將會(huì)形成污染排放的“洼地”，并衍生一系列問(wèn)題，如公共健康、貧困等，阻礙我國(guó)向高質(zhì)量發(fā)展邁進(jìn)。在理論上，如果通過(guò)縱向干預(yù)促成地方政府間協(xié)作，將有助于內(nèi)部化集體行動(dòng)問(wèn)題，激勵(lì)地方政府強(qiáng)化地區(qū)環(huán)境監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)邊界企業(yè)規(guī)模性的減排效應(yīng)。由此，縱向干預(yù)下的政府間協(xié)作究竟能否降低行政邊界地區(qū)企業(yè)的污染排放？其可能的影響機(jī)制是什么？不同財(cái)政實(shí)力以及不同所有制結(jié)構(gòu)的企業(yè)又將表現(xiàn)出怎樣的異質(zhì)性？上述問(wèn)題仍有待回答。

基于此，本文借助高德地圖識(shí)別了位于行政邊界地區(qū)的工業(yè)企業(yè)樣本，并將《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》作為自然實(shí)驗(yàn)，評(píng)估了其對(duì)邊界地區(qū)企業(yè)污染排放的影響。本文的貢獻(xiàn)之處為：（1）在研究?jī)?nèi)容上，本文聚焦于縱向干預(yù)下的協(xié)作治理，從行政邊界的視角考察了政府間協(xié)作對(duì)微觀企業(yè)的減排效應(yīng)、異質(zhì)性與影響機(jī)制。（2）在研究數(shù)據(jù)使用上，區(qū)別于現(xiàn)有研究，本文基于高德地圖和大樣本的工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)以及污染數(shù)據(jù)庫(kù)，識(shí)別了行政邊界處的企業(yè)樣本，更加精準(zhǔn)地考察政府間協(xié)作治理是如何有效地作用于邊界處工業(yè)企業(yè)的。（3）關(guān)于政府干預(yù)對(duì)行政邊界地區(qū)的影響存在著爭(zhēng)議，有學(xué)者認(rèn)為，政府干預(yù)和優(yōu)惠政策是行政邊界地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的驅(qū)動(dòng)力，即兩者促進(jìn)了更多的資源向中心區(qū)域集聚，加劇了地區(qū)發(fā)展不平衡[16]。本文肯定了政府干預(yù)對(duì)行政邊界地區(qū)公共品供給（如環(huán)境質(zhì)量）的積極影響，從更微觀的視角回應(yīng)了現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)縱向干預(yù)型協(xié)作治理效果的質(zhì)疑。

二、理論分析與研究假設(shè)

（一）理論分析

協(xié)作關(guān)系的形成和運(yùn)作往往發(fā)生在“等級(jí)陰影”（Shadow of Hierarchy）中，在這種“陰影”中，相互依賴但運(yùn)作自主的行動(dòng)者通過(guò)充滿沖突的談判進(jìn)行互動(dòng)，并形成相互監(jiān)督的決策[17]。當(dāng)協(xié)作者之間因?yàn)槿狈π湃?、存在價(jià)值和利益分歧等失敗時(shí)，中央或者上級(jí)政府可以借助層級(jí)體系進(jìn)行外部干預(yù)，動(dòng)員參與者推動(dòng)協(xié)作關(guān)系形成。這種外部干預(yù)以過(guò)程或者結(jié)果的方式有意識(shí)地塑造了地方政府的協(xié)作動(dòng)機(jī)、行為等，從而有助于公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，被稱為縱向干預(yù)[18-19]。在我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制下，上級(jí)政府試圖以外部權(quán)威介入的方式促成政府間協(xié)作，通過(guò)成立臨時(shí)性的協(xié)作組織，以消除單個(gè)政府能力不足造成的治理障礙，并通過(guò)誘因加強(qiáng)地方政府對(duì)政策目標(biāo)的承諾，力求實(shí)現(xiàn)更高層次的目標(biāo)，因而，可以把這種協(xié)作方式稱為縱向干預(yù)型政府間協(xié)作。

縱向干預(yù)能夠利用權(quán)威力量為合作對(duì)象提供溝通、對(duì)話的平臺(tái)和機(jī)制，約束協(xié)作對(duì)象行為、降低協(xié)作風(fēng)險(xiǎn)，更為重要的是，它可以制定利益共享的規(guī)則并監(jiān)督執(zhí)行[20]。在行政邊界地區(qū)，由于治理資源投入具有較高的“正外部性”，會(huì)惠及更多的鄰近地區(qū)，而受到中國(guó)獨(dú)特的干部人事制度的影響，地方政府不愿將自身變?yōu)椤案＠攀薄４藭r(shí)，上級(jí)政府可以作為一種替代力量，將這些協(xié)作“單元”帶到談判桌前，以推動(dòng)跨區(qū)域的協(xié)作。在干預(yù)方式的選擇上，在中國(guó)環(huán)境治理背景下，有研究認(rèn)為，上級(jí)政府既可以通過(guò)為合作而設(shè)定特定的政策法規(guī)以及考察協(xié)作對(duì)象承諾和努力的績(jī)效評(píng)估，也可以通過(guò)直接參與合作過(guò)程調(diào)解爭(zhēng)端和培養(yǎng)合作共享動(dòng)機(jī)[21]。與之類似，Moseley和James[22]在國(guó)家指導(dǎo)地方政府合作的研究中，將縱向干預(yù)的形式分為三種：權(quán)威型干預(yù)、信息型干預(yù)以及激勵(lì)型干預(yù)。權(quán)威型干預(yù)主要借助于立法強(qiáng)制性要求或者組織監(jiān)測(cè)等促成協(xié)作。信息型干預(yù)主要借助于政策目標(biāo)信息共享、方法共享以及書面指導(dǎo)等催化協(xié)作關(guān)系形成。激勵(lì)型干預(yù)則主要以政府資金作為撬桿，以資金促合作。上述干預(yù)方式的差別在于權(quán)威力量介入的深度以及借助的政策工具、干預(yù)階段等的差異，其對(duì)應(yīng)的干預(yù)效果也不是“一蹴而就”的，需要干預(yù)主體“應(yīng)景而動(dòng)”。

協(xié)作治理是在一個(gè)多層次的系統(tǒng)關(guān)系中啟動(dòng)和發(fā)展的，其中包括資源條件、政策和法律框架、權(quán)力關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)特征[23]，它是個(gè)體理性選擇的結(jié)果，尤其是在主動(dòng)協(xié)作中，通過(guò)共享價(jià)值觀和興趣，參與者往往能夠找到更有效的合作方式，并促進(jìn)公共價(jià)值的產(chǎn)生。遺憾的是，這些利益相關(guān)者的主動(dòng)協(xié)作既不容易也并不總是有效。對(duì)于行政邊界地區(qū)的政府而言，分權(quán)下的地方政府官員只關(guān)注轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境狀況，社會(huì)最優(yōu)與個(gè)體最優(yōu)出現(xiàn)背離，政府間競(jìng)爭(zhēng)的存在導(dǎo)致“競(jìng)次”問(wèn)題大量出現(xiàn)[24]，而且，邊界兩側(cè)政府資源和經(jīng)濟(jì)、行政地位的差異性等都增加了他們背離協(xié)作的風(fēng)險(xiǎn)。制度性集體行動(dòng)理論（ICA，Institutional Collective Action）強(qiáng)調(diào)，在分散的治理系統(tǒng)中，應(yīng)根據(jù)交易成本、合作收益、合作風(fēng)險(xiǎn)以及問(wèn)題性質(zhì)等來(lái)選擇協(xié)作類型以及權(quán)威力量介入強(qiáng)度，以克服協(xié)作風(fēng)險(xiǎn)和交易成本，并產(chǎn)生應(yīng)對(duì)復(fù)雜政策議題的有效協(xié)作[25]，這成為實(shí)施縱向干預(yù)的理論基礎(chǔ)。因此，在中國(guó)情境下，邊界協(xié)作治理共識(shí)的不足以及治理資源的有限性、背離協(xié)作的風(fēng)險(xiǎn)、治理問(wèn)題本身的負(fù)外部性等均需要權(quán)威力量的介入，以結(jié)構(gòu)性機(jī)制化解沖突、建立協(xié)作共識(shí)，穩(wěn)定各方的目標(biāo)和期望，以在最小的交易成本之上解決“公地悲劇”。

（二）研究假設(shè)

在分權(quán)體制下，地方政府部門或者跨司法區(qū)域的碎片化阻礙了地區(qū)間公共服務(wù)的改善，如造成了規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、負(fù)外部性等問(wèn)題，這些被統(tǒng)稱為集體行動(dòng)的困境[26]，在行政邊界地區(qū)，集體行動(dòng)的困境會(huì)被進(jìn)一步放大。這是因?yàn)檫吔绲拇嬖谔岣吡说貐^(qū)間經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的交易成本，成為阻礙經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相互促進(jìn)的屏障[27]。在ICA理論看來(lái)，解決這些集體行動(dòng)的困境的根本出路在于依據(jù)問(wèn)題的情景選擇不同的協(xié)作類型。在協(xié)作類型上，從協(xié)作關(guān)系形成的歸因來(lái)看，可以分為主動(dòng)型協(xié)作和外部干預(yù)型協(xié)作。在理論層面，現(xiàn)有研究多將主動(dòng)型協(xié)作視為區(qū)域協(xié)作的主線。然而，這種主動(dòng)型協(xié)作一般是建立在人際交往之上，且聯(lián)合行動(dòng)能力有限[28]，當(dāng)協(xié)作各方的資源不平衡時(shí)，協(xié)作過(guò)程可能會(huì)被擁有更多資源的參與者主導(dǎo)[29]，導(dǎo)致關(guān)鍵利益不能表達(dá)出來(lái)。可見，協(xié)作治理需要外部力量進(jìn)行政策干預(yù)，以制定和維護(hù)合作規(guī)則、建立信任、促進(jìn)對(duì)話以及探索共同利益[30]。

在中國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)以及自上而下的治理場(chǎng)景下，政府間協(xié)作的關(guān)鍵行動(dòng)主體不僅包括作為參與對(duì)象的地方政府，還應(yīng)包括作為外部權(quán)力和縱向介入力量的中央政府[31]。縱向干預(yù)型政府間協(xié)作至少在如下兩個(gè)方面有助于企業(yè)污染減排：首先，協(xié)作治理目標(biāo)的一致性。中央政府通過(guò)事先預(yù)設(shè)協(xié)作治理目標(biāo)，參與成員之間的目標(biāo)一致性降低了可能延長(zhǎng)決策過(guò)程的不確定因素[32]。如在《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》中，明確提出到2015年，二氧化硫的排放量下降12%，嚴(yán)格控制高污染、高耗能行業(yè)的產(chǎn)能以及項(xiàng)目建設(shè)。這在一定程度上限制了地方政府將污染企業(yè)遷移到邊界地區(qū)，使邊界地區(qū)淪為污染排放的“公地”。其次，對(duì)于地方政府而言，在“執(zhí)行”政府間協(xié)作的任務(wù)安排時(shí)，其本身并不是被動(dòng)的旁觀者，他們對(duì)協(xié)作程序和實(shí)質(zhì)上遵守任務(wù)規(guī)定的決策源于他們所處環(huán)境中存在的要求和支持。受中國(guó)獨(dú)特的干部人事制度的影響，地方政府官員晉升依賴上級(jí)政府評(píng)價(jià)。為了提高自身實(shí)踐的政治合法性，地方政府也尋求遵守協(xié)作安排，限制企業(yè)污染的排放，從而降低自身可能承擔(dān)的成本和風(fēng)險(xiǎn)。為此，本文提出：

假設(shè)1：縱向干預(yù)型政府間協(xié)作顯著降低了行政邊界地區(qū)企業(yè)的污染排放。

由于時(shí)間、精力和成本的限制，決策者不能同時(shí)處理多個(gè)事務(wù)，他們需要確定哪些信息和交易是重要的或者緊急的，而那些能夠獲得決策者更多注意力的政策議題通常在議程設(shè)置和資源分配中擁有更優(yōu)的排序[33]。《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》是中央政府的環(huán)境政策框架中的一部分，它通過(guò)科層體制向下傳遞，指導(dǎo)地方政府落實(shí)保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。在我國(guó)的干部激勵(lì)考核制度下，較好地完成上級(jí)交辦或高層領(lǐng)導(dǎo)重視的具有較高顯示度的任務(wù)，地方官員將具有更好的職業(yè)生涯[34]。因此，在這種信號(hào)壓力下，地方政府會(huì)根據(jù)政策框架設(shè)計(jì)，回應(yīng)中央政府建立區(qū)域協(xié)作的要求，與結(jié)對(duì)城市進(jìn)行聯(lián)合環(huán)境監(jiān)測(cè)、聯(lián)動(dòng)環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)，強(qiáng)化環(huán)境規(guī)制，一定程度上限制了邊界地區(qū)企業(yè)的污染排放。

另一方面，更多的注意力配置意味著更多可用資源。長(zhǎng)期以來(lái)，在中國(guó)的行政管理體制下，嚴(yán)格的行政壁壘以及地區(qū)的保護(hù)主義策略使得邊界地區(qū)協(xié)調(diào)困難，各個(gè)地區(qū)的生產(chǎn)要素、基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)體系等均“背靠背”地往本省中心“向心分布”，邊界發(fā)揮著阻礙要素流動(dòng)的“隔離帶”作用[35-36]，這也促使邊界地區(qū)的治理資源常常面臨著短缺與不足。在面向企業(yè)的環(huán)境污染治理資源上，主要表現(xiàn)為環(huán)境污染治理投入財(cái)政資金的短缺以及環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力量的薄弱?？v向干預(yù)則有助于扭轉(zhuǎn)上述局面，這主要是因?yàn)榈胤秸疄榱吮碚髯陨淼呐?，更有可能投放更多的環(huán)境治理資源，如通過(guò)稅收補(bǔ)貼邊界地區(qū)的企業(yè)，促進(jìn)其進(jìn)行污染設(shè)備的升級(jí)與改造，以及補(bǔ)充和擴(kuò)大環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍等。在政府間協(xié)作的情境下，這些治理資源就會(huì)在邊界地區(qū)產(chǎn)生“1+1>2”的環(huán)境治理效應(yīng)，進(jìn)而有助于強(qiáng)化行政邊界地區(qū)企業(yè)的污染減排?；谏鲜龇治?，本文提出：

假設(shè)2：縱向干預(yù)型政府間協(xié)作提高了地方政府對(duì)環(huán)境污染的注意力配置，進(jìn)而降低了行政邊界地區(qū)企業(yè)的污染排放。

在行政邊界地區(qū)，企業(yè)的污染排放會(huì)對(duì)鄰近地區(qū)產(chǎn)生負(fù)向溢出效應(yīng)，這就意味著本地區(qū)的政府和居民在獲得稅收收益和工作機(jī)會(huì)的同時(shí)，卻只承擔(dān)了污染帶來(lái)的部分后果，而在非邊界地區(qū)，居民不僅獲得了相應(yīng)收益，也承擔(dān)了全部的污染[37]。因此，在我國(guó)現(xiàn)行的屬地管理模式下，越靠近行政邊界地區(qū)，地方政府的環(huán)境污染治理資源投入以及環(huán)境監(jiān)管的力度就越小，導(dǎo)致邊界地區(qū)可能成為污染企業(yè)集聚的“洼地”。在縱向干預(yù)下，通過(guò)成立臨時(shí)的跨區(qū)域性組織，地方政府間形成了協(xié)作關(guān)系，這種協(xié)作關(guān)系的建立不僅增加了區(qū)域政府之間反復(fù)互動(dòng)以及建立互信的機(jī)會(huì)，而且有助于增強(qiáng)地方政府自身治理污染的可置信承諾。為了履行這些可置信承諾，地方政府將會(huì)對(duì)邊界工業(yè)企業(yè)的污染排放行為進(jìn)行規(guī)范性和適當(dāng)性評(píng)價(jià)，從而增加了對(duì)邊界地區(qū)污染企業(yè)的監(jiān)管力度。

另一方面，企業(yè)也有獲得合法性身份的需求，政府和社會(huì)均可對(duì)企業(yè)的行為進(jìn)行適當(dāng)性評(píng)價(jià)，他們之間存在著超越合同規(guī)則的隱形契約[38]，也就是說(shuō)，政府和社會(huì)支持企業(yè)，賦予企業(yè)改變市場(chǎng)均衡的權(quán)力，但是企業(yè)也必須以更加負(fù)責(zé)任的方式行事，如履行保護(hù)環(huán)境的社會(huì)責(zé)任，進(jìn)而提高企業(yè)組織的合法性。一般而言，企業(yè)進(jìn)行污染治理的方式有兩種，即源頭污染防治和末端治理。前者是一種積極的應(yīng)對(duì)方式，它體現(xiàn)在企業(yè)通過(guò)使用清潔能源、采用新的綠色生產(chǎn)技術(shù)，減少生產(chǎn)過(guò)程中對(duì)環(huán)境有害的污染源。相比而言，末端治理則是一種消極應(yīng)對(duì)方式，它用于在生產(chǎn)過(guò)程結(jié)束時(shí)減少有害污染物，以符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。兩種污染治理方式相比，第一種是首選，因?yàn)榭梢詮脑搭^上消除污染物[39]。對(duì)于企業(yè)而言，也更有可能采用“源頭防治”的方式，這主要是因?yàn)椋诳v向干預(yù)下，地方政府不僅面臨著來(lái)自協(xié)作成員的污染治理監(jiān)督，而且也要完成上級(jí)政府的環(huán)境污染減排目標(biāo)，這些環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)往往需要投入大量治理資源，是一個(gè)累進(jìn)的過(guò)程。而末端治理的方式更有可能會(huì)引起污染物排放的反彈，不利于長(zhǎng)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因而，在應(yīng)對(duì)上級(jí)政府以及同級(jí)政府的雙重壓力下，地方政府更有可能會(huì)以稅收等各種環(huán)境規(guī)制方式督促邊界地區(qū)企業(yè)進(jìn)行清潔生產(chǎn)，而企業(yè)為了應(yīng)對(duì)這種監(jiān)管壓力，獲得地方政府支持，也會(huì)自覺(jué)調(diào)整和創(chuàng)新生產(chǎn)工藝和技術(shù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的“波特效應(yīng)”。為此，本文提出如下假設(shè)：

假設(shè)3：縱向干預(yù)型政府間協(xié)作通過(guò)促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行污染的“源頭防治”降低了行政邊界地區(qū)企業(yè)的污染排放。

三、數(shù)據(jù)、變量與識(shí)別策略

（一）數(shù)據(jù)與變量

本文的數(shù)據(jù)來(lái)源包括三個(gè)部分，一是中國(guó)工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)，該數(shù)據(jù)庫(kù)包含了主營(yíng)業(yè)務(wù)大于500萬(wàn)元以上的非國(guó)有企業(yè)以及全部國(guó)有企業(yè)，數(shù)據(jù)庫(kù)包含了企業(yè)層面的典型信息，如企業(yè)名稱、組織機(jī)構(gòu)代碼、固定資產(chǎn)等指標(biāo)?；诖藬?shù)據(jù)庫(kù)，我們收集了一些企業(yè)層面的控制變量。二是中國(guó)工業(yè)企業(yè)污染數(shù)據(jù)庫(kù)，該數(shù)據(jù)庫(kù)是由中國(guó)生態(tài)環(huán)境部收集，是一個(gè)覆蓋重污染企業(yè)的全國(guó)性數(shù)據(jù)庫(kù)，占主要污染物區(qū)域（縣級(jí)）排放量的85%[40]。其中信息包含主要污染物排放和處理，以及危險(xiǎn)廢物處理等。本文主要關(guān)注工業(yè)二氧化硫這一污染物，它在《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》中被列為主要的監(jiān)管指標(biāo)，該數(shù)據(jù)集提供的翔實(shí)的企業(yè)信息為我們科學(xué)地考察行政邊界地區(qū)企業(yè)的污染排放提供了科學(xué)的依據(jù)。參照Brandt等[41]的研究，我們基于組織機(jī)構(gòu)代碼、企業(yè)名稱、年份等將工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)和工業(yè)企業(yè)污染數(shù)據(jù)庫(kù)轉(zhuǎn)換為面板數(shù)據(jù)，然后再以兩個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)共有的組織機(jī)構(gòu)代碼、企業(yè)名稱等匹配成一個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)，最終形成了2007—2013年工業(yè)企業(yè)污染數(shù)據(jù)庫(kù)。

由于2010年數(shù)據(jù)存在一定質(zhì)量問(wèn)題，參照已有研究我們刪除了該年度數(shù)據(jù)。為了研究行政邊界地區(qū)的企業(yè)樣本數(shù)據(jù)，我們進(jìn)一步基于高德地圖獲取了企業(yè)距離兩個(gè)市界的共同邊界的距離，我們僅保留了與共同邊界的距離在0—200km范圍內(nèi)的企業(yè)，最終經(jīng)過(guò)數(shù)據(jù)清洗，得到了196510個(gè)觀測(cè)值。在因變量的選取上，本文選擇工業(yè)二氧化硫排放強(qiáng)度主要是基于以下兩方面考慮：一是《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》將二氧化硫作為主要監(jiān)測(cè)對(duì)象；二是在2019年的二氧化硫排放總量中，工業(yè)二氧化硫占80.82%[42]，作為重要的污染排放物，研究其減排機(jī)制有助于促進(jìn)行政邊界地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量的改善，避免其形成“公地悲劇”。

最后，城市層面的宏觀數(shù)據(jù)，即人均地區(qū)生產(chǎn)總值、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等來(lái)源于《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》，其中主要的自變量政府間協(xié)作治理數(shù)據(jù)來(lái)源于《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》。具體而言，本文參考徐換歌和王峰[43]的研究，依據(jù)《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》所劃分的13個(gè)城市群，將納入城市群內(nèi)的城市劃分為處理組，沒(méi)有納入的作為對(duì)照組，相應(yīng)的，該區(qū)域內(nèi)的行政邊界處的企業(yè)也分別進(jìn)入處理組或者對(duì)照組。在控制變量上，本研究參考既有研究[44-45]，分別選取了企業(yè)層面的變量如企業(yè)規(guī)模、企業(yè)利潤(rùn)率、資產(chǎn)負(fù)債率、經(jīng)營(yíng)年限、固定資產(chǎn)等。城市層面主要選取人均地區(qū)生產(chǎn)總值和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等，作為主要控制變量。上述所有變量的描述性統(tǒng)計(jì)如表1所示。

（二）識(shí)別策略

2012年，國(guó)務(wù)院頒布了《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》，依據(jù)城市將污染防治的范圍劃分為13個(gè)區(qū)域，如長(zhǎng)三角城市群、武漢城市群、甘寧城市群等。這些區(qū)域約占國(guó)土面積的133萬(wàn)平方公里，人口總量的48%，煤炭消費(fèi)總量的52%[46]，相對(duì)于規(guī)劃頒布前，這為我們運(yùn)用雙重差分方法識(shí)別縱向干預(yù)型政府間協(xié)作對(duì)微觀企業(yè)的政策效應(yīng)提供了較好的實(shí)證場(chǎng)景。參照Beck等[47]的研究，本文通過(guò)構(gòu)造雙向固定效應(yīng)識(shí)別縱向干預(yù)型政府間協(xié)作的工業(yè)企業(yè)污染減排效應(yīng)，具體的模型設(shè)定如下：

Pollution_cit=α₁+β₁Post_ct*Treat_ct+λX_cit+Year_t+Industry_i+City_i+ε_cit（1）

在上述公式中，Pollution_cit為因變量工業(yè)企業(yè)的SO₂排放強(qiáng)度，我們用單位工業(yè)企業(yè)產(chǎn)值的二氧化硫排放量表示，Post_ct為《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》頒布時(shí)間變量，若為2012年之前為0，2012年之后為1。Treat_ct為分組變量，若某個(gè)城市在協(xié)作治理城市群，則記為1，否則為0。X_cit為一系列的控制變量，包含企業(yè)層面變量，如企業(yè)規(guī)模、固定資產(chǎn)、負(fù)債率等，城市層面變量如人均地區(qū)生產(chǎn)總值等，λ為控制變量系數(shù)，下標(biāo)c、i、t分別表示城市、企業(yè)和時(shí)間。考慮到企業(yè)污染排放強(qiáng)度也可能會(huì)隨著時(shí)間、不同行業(yè)、所在城市等因素而變化，因此本文還控制了時(shí)間、行業(yè)和城市效應(yīng)，其中Year_t為時(shí)間固定效應(yīng)，Industry_i為行業(yè)固定效應(yīng)，City_i為城市個(gè)體效應(yīng)，ε_cit為隨機(jī)誤差項(xiàng)。本文主要關(guān)心的系數(shù)為β₁，若β₁顯著為負(fù)，則證明縱向干預(yù)型政府間的協(xié)作對(duì)工業(yè)企業(yè)二氧化硫的減排具有顯著的影響。

四、實(shí)證結(jié)果分析

（一）平行趨勢(shì)的初步檢驗(yàn)

在進(jìn)行回歸分析之前，本文首先利用城市層面的工業(yè)二氧化硫排放數(shù)據(jù)對(duì)處理組和對(duì)照組的工業(yè)二氧化硫的排放進(jìn)行初步的估計(jì)。在下圖2中，虛線為對(duì)照組，實(shí)線為處理組，可以看出，在2012年之前，處理組和對(duì)照組的變化趨勢(shì)基本一致，而2012年之后，相對(duì)而言，處理組的工業(yè)二氧化硫的排放下降趨勢(shì)更加明顯，這初步說(shuō)明了縱向干預(yù)下政府間的協(xié)作對(duì)邊界地區(qū)的工業(yè)企業(yè)污染可能帶來(lái)的政策性減排效應(yīng)。

（二）基準(zhǔn)回歸

表2匯報(bào)了縱向干預(yù)型政府間協(xié)作對(duì)企業(yè)污染排放的平均處理效應(yīng)，列（1）控制了行業(yè)效應(yīng)、時(shí)間效應(yīng)與城市效應(yīng)，在此基礎(chǔ)上，列（2）和列（3）又分別加入了企業(yè)特征變量、城市特征變量，列（4）則控制了上述所有變量。表格2的回歸結(jié)果表明，縱向干預(yù)型政府間協(xié)作降低了行政邊界地區(qū)企業(yè)二氧化硫的排放強(qiáng)度。特別的，對(duì)列（4）的估計(jì)系數(shù)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，與控制組相比，縱向干預(yù)型政府間協(xié)作對(duì)行政邊界地區(qū)企業(yè)二氧化硫排放的平均處理效應(yīng)為-0.1884，且在1%的水平上顯著為負(fù)，也就是說(shuō)，通過(guò)縱向干預(yù)下政府間協(xié)作，行政邊界地區(qū)企業(yè)SO₂的排放強(qiáng)度下降了18.84%，假說(shuō)1得到了驗(yàn)證。

進(jìn)一步的，本文還檢驗(yàn)了隨著與共同邊界距離的變化，縱向干預(yù)型政府間協(xié)作對(duì)企業(yè)污染減排的效果變化。表3匯報(bào)了相關(guān)的估計(jì)結(jié)果，從第（1）列到第（4）列的結(jié)果來(lái)看，did×distance交乘項(xiàng)的估計(jì)系數(shù)均為負(fù)，且在1%或者5%的水平上顯著，這說(shuō)明了隨著與共同邊界距離的增加，縱向干預(yù)型政府間的協(xié)作會(huì)增加對(duì)行政邊界地區(qū)的企業(yè)的污染減排效應(yīng)。其中可能的原因?yàn)?，距離行政邊界地區(qū)越近，監(jiān)管的距離也就越遠(yuǎn)，就會(huì)增加地方政府獲取企業(yè)監(jiān)管信息的成本，在地方政府財(cái)力物力有限的情況下，行政邊界地區(qū)的企業(yè)就可能會(huì)規(guī)避監(jiān)管[48-49]，進(jìn)而限制了協(xié)作的效果；相反，距離行政邊界地區(qū)越遠(yuǎn)，地方政府監(jiān)管可能會(huì)越嚴(yán)格，因?yàn)榄h(huán)境治理帶來(lái)的收益會(huì)完全惠及本地區(qū)，而不會(huì)“惠及”鄰近地區(qū)。

（三）異質(zhì)性

1.不同企業(yè)性質(zhì)異質(zhì)性

考慮到不同企業(yè)性質(zhì)的差異，其承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任以及對(duì)政府政策的響應(yīng)程度等均存在差異。國(guó)有企業(yè)的目標(biāo)是促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利，它們?cè)谔峁┌ōh(huán)境保護(hù)等在內(nèi)的社會(huì)責(zé)任方面可能會(huì)表現(xiàn)更好[50]。為此，本文將樣本中企業(yè)依據(jù)控股情況分為國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)以及外資企業(yè)等，表4的列（1）和列（2）分別匯報(bào)了國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)等的回歸結(jié)果。我們從中可以發(fā)現(xiàn)，相對(duì)于民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)等，國(guó)有企業(yè)的估計(jì)系數(shù)更加顯著，即-0.2504，且在1%的統(tǒng)計(jì)水平上顯著。這可能是因?yàn)閲?guó)有企業(yè)與地方政府的關(guān)聯(lián)程度較深，在響應(yīng)政府政策方面更為積極，因而承擔(dān)了更多的污染減排的社會(huì)責(zé)任。

2.財(cái)政自主度異質(zhì)性

學(xué)者們認(rèn)為，在中國(guó)式財(cái)政分權(quán)體制下，財(cái)政自主度越高的城市越傾向于增加經(jīng)濟(jì)性財(cái)政支出比重，而對(duì)于社會(huì)性支出如環(huán)境保護(hù)等，往往采取“逐底競(jìng)爭(zhēng)”，當(dāng)?shù)胤秸媾R較大的財(cái)政壓力時(shí)，這種向下競(jìng)爭(zhēng)的趨勢(shì)更加明顯。相反的是，在本文的研究中，如表4的列（3）和列（4）所示，我們發(fā)現(xiàn)，縱向干預(yù)下財(cái)政自主度越高的地區(qū)，政府間的協(xié)作治理反而在降低行政邊界地區(qū)企業(yè)的污染排放方面更加有效，而低財(cái)政自主度地區(qū)則表現(xiàn)一般。其中可能的原因是，二氧化硫等污染物具有空間的關(guān)聯(lián)性，這類“棘手問(wèn)題”的解決需要依靠地區(qū)間的協(xié)作。在環(huán)境污染屬地治理模式下，地方治理資源的投入僅會(huì)發(fā)揮有效的作用，更為重要的是，地方政府在邊界治理方面存在著“以鄰為壑”的治理思維，而縱向力量的介入則促使了地方政府間建立合作關(guān)系，這種協(xié)作關(guān)系一定程度上能夠發(fā)揮相互監(jiān)督的作用，避免了雙方在治理資源投入上“搭便車”。由此，財(cái)政資源越充足，地方政府間的協(xié)作就越能產(chǎn)生“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”的治理效應(yīng)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)共同邊界地區(qū)企業(yè)的污染減排的目標(biāo)。

五、穩(wěn)健性檢驗(yàn)

（一）平行趨勢(shì)與動(dòng)態(tài)效應(yīng)

雙重差分結(jié)果估計(jì)無(wú)偏的前置條件是處理組和對(duì)照組要滿足事前的平行趨勢(shì)，即在未受到政策處理之前處理組和對(duì)照組擁有同樣的變化趨勢(shì)，否則就可能會(huì)低估或者高估政策處理效應(yīng)[51]。盡管在圖2中我們已經(jīng)初步估計(jì)了平行趨勢(shì)以及政策效應(yīng)，然而，考慮到上述數(shù)據(jù)不僅僅包括邊界地區(qū)，還包含其他地區(qū)，為此，我們借鑒既有研究[52]，用事件史方法考察了不同的企業(yè)在政策處理前后的處理效應(yīng)的變化。圖3匯報(bào)了平行趨勢(shì)和動(dòng)態(tài)效應(yīng)的變化圖，可以看出，在政策實(shí)施前的幾期，大部分年份數(shù)值的置信區(qū)間跨越了0線，表示政策實(shí)施之前的多數(shù)年份處理組和對(duì)照組之間并不存在顯著的差異，平行趨勢(shì)基本得到滿足。進(jìn)一步，從政策實(shí)施之后的變化趨勢(shì)來(lái)看，縱向干預(yù)下的政府間協(xié)作降低了行政邊界地區(qū)企業(yè)的污染排放，且政策實(shí)施之后的年份比政策實(shí)施當(dāng)年的效果更加顯著，這在一定程度上說(shuō)明了縱向干預(yù)對(duì)推動(dòng)地方政府轉(zhuǎn)向集體行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)企業(yè)的規(guī)模減排效應(yīng)具有重要推動(dòng)作用。

（二）安慰劑檢驗(yàn)

盡管在上文中控制了一系列的城市以及企業(yè)基礎(chǔ)變量等，以減輕遺漏變量對(duì)主要回歸結(jié)果的影響，但是，仍然可能存在一些隨時(shí)間、地點(diǎn)變化的不可觀測(cè)因素影響最終的估計(jì)結(jié)果。為此，本文采用在文獻(xiàn)中廣泛使用的方法，如Li等[53]的研究，來(lái)論證本文的估計(jì)結(jié)果是否受到不可觀測(cè)因素的影響。具體而言，本文在所有樣本中隨機(jī)抽取與處理組相同數(shù)量的城市，形成新的處理組，并將這一過(guò)程重復(fù)進(jìn)行500次，得到500個(gè)估計(jì)系數(shù)，若這些估計(jì)系數(shù)顯著區(qū)別于基準(zhǔn)回歸的估計(jì)系數(shù)，則說(shuō)明本文的工業(yè)企業(yè)的污染減排效應(yīng)確實(shí)是由縱向干預(yù)下的政府間協(xié)作治理帶來(lái)的，而不是受某些不可觀測(cè)因素的影響而隨機(jī)得到的。

圖4匯報(bào)了安慰劑檢驗(yàn)的結(jié)果，估計(jì)結(jié)果表明，隨機(jī)抽取的估計(jì)系數(shù)的結(jié)果都分布在0值附近，在-0.025到0.03之間變動(dòng)，且服從正態(tài)分布，這與基準(zhǔn)回歸表格中的估計(jì)系數(shù)-0.1884偏離較多，這說(shuō)明隨機(jī)估計(jì)得到基準(zhǔn)回歸結(jié)果的概率較小，換言之，本文的估計(jì)結(jié)果的確是縱向干預(yù)型政府間協(xié)作治理帶來(lái)的平均處理效應(yīng)，符合基本的預(yù)期。

（三）其他穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為了進(jìn)一步證明基準(zhǔn)回歸結(jié)果的穩(wěn)健性，本文還進(jìn)行了其他的穩(wěn)健性檢驗(yàn)，如更換被解釋變量為工業(yè)二氧化硫的排放總量、加入企業(yè)的個(gè)體效應(yīng)以及縮小樣本與共同邊界的距離（僅保留與共同邊界的距離為50km范圍以內(nèi)的樣本企業(yè)），回歸結(jié)果如表5所示。

從表5可以看出，在列（1）和列（2）中，當(dāng)被解釋變量為工業(yè)二氧化硫排放總量時(shí)，縱向干預(yù)型政府間協(xié)作對(duì)被解釋變量的影響依然顯著，進(jìn)一步說(shuō)明了本文基準(zhǔn)回歸結(jié)果的穩(wěn)健性。同時(shí)，考慮到控制行業(yè)固定效應(yīng)僅為每個(gè)行業(yè)設(shè)置不同的截距項(xiàng)，本文在此加入企業(yè)的個(gè)體效應(yīng)，相當(dāng)于為每個(gè)企業(yè)都設(shè)置了不同的截距項(xiàng)，最終的結(jié)果依然非常穩(wěn)健。此外，考慮到距離行政邊界地區(qū)的遠(yuǎn)近可能會(huì)對(duì)結(jié)果造成一定的影響，本文僅保留行政邊界附近50km范圍內(nèi)的樣本企業(yè)，列（6）的回歸結(jié)果同樣支持了我們基準(zhǔn)回歸的結(jié)論。

六、影響機(jī)制分析

前文檢驗(yàn)了縱向干預(yù)型政府間協(xié)作治理對(duì)行政邊界地區(qū)企業(yè)污染排放的影響，結(jié)果發(fā)現(xiàn)實(shí)施縱向干預(yù)后，通過(guò)政府間環(huán)境協(xié)作降低了邊界企業(yè)的污染排放。在此基礎(chǔ)上，本節(jié)繼續(xù)考察上述作用效果的實(shí)現(xiàn)路徑，并從地方政府環(huán)境注意力配置、“源頭防治”兩個(gè)角度展開機(jī)制分析。

（一）機(jī)制分析：地方政府環(huán)境注意力配置

在公共行政中強(qiáng)化對(duì)地方政府注意力的關(guān)注有助于理解政府行為和治理效應(yīng)。由于政府注意力的有限性，政府部門必須優(yōu)先考慮他認(rèn)為重要的問(wèn)題，隨著決策者注意力的轉(zhuǎn)移，政府政策也隨之改變，最終影響微觀個(gè)體的行為。為了檢驗(yàn)上述邏輯分析，首先，本文從地方政府網(wǎng)站整理了各個(gè)地級(jí)市的政府工作報(bào)告，并形成了2007—2013年的政策文本數(shù)據(jù)。其次，本文借鑒現(xiàn)有研究[54-55]使用地級(jí)市政府工作報(bào)告中環(huán)保詞頻所占的比重來(lái)衡量地方政府的環(huán)境注意力配置。政府工作報(bào)告是政府未來(lái)一年的施政綱領(lǐng)，是地方政府對(duì)年度工作的安排與部署，因此，能夠有效地反饋地方政府所關(guān)注的政策議題。在構(gòu)建地方政府環(huán)境注意力配置的基礎(chǔ)上，本文將該機(jī)制變量作為被解釋變量，納入公式（1）中進(jìn)行機(jī)制識(shí)別。

表6的第（1）列和第（2）列的結(jié)果顯示，did的回歸系數(shù)在1%的水平上顯著為正，這表明在縱向壓力下，政府間協(xié)作的確強(qiáng)化了地方政府對(duì)環(huán)境污染的注意力配置。第（4）列的回歸結(jié)果表明，地方環(huán)境注意力配置的增加又降低了工業(yè)企業(yè)二氧化硫的排放強(qiáng)度。這與Bao和Liu[56]對(duì)于環(huán)境注意力配置與環(huán)境污染治理效果之間關(guān)系的研究結(jié)論相同，其中可能的原因?yàn)?，在地方政府間協(xié)作的背景下，地方環(huán)境注意力配置程度越高，也就意味著更多人力、物力、財(cái)政資源的持續(xù)投入以及環(huán)境規(guī)制的強(qiáng)化，尤其是針對(duì)工業(yè)二氧化硫這種具有負(fù)外部效應(yīng)的污染物，地方政府會(huì)計(jì)算自身的成本與收益，從而與其他地區(qū)形成合作和監(jiān)督的雙重關(guān)系。換句話說(shuō)，地方政府不僅會(huì)與其他地區(qū)形成協(xié)作關(guān)系，共同解決邊界企業(yè)污染排放問(wèn)題，還會(huì)監(jiān)督協(xié)作參與方的邊界企業(yè)污染，以避免自身的“福利損失”。

（二）機(jī)制分析：源頭防治

縱向干預(yù)型協(xié)作治理不僅會(huì)對(duì)地方政府的環(huán)境注意力施加影響，改變其決策，而且還會(huì)對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)過(guò)程產(chǎn)生影響，如促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行污染物源頭控制，以符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)自身的合法性訴求。學(xué)者們一般使用污染物的產(chǎn)生量表征源頭控制[57-58]，污染物的產(chǎn)生量是指生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的污染總量，其中一些已經(jīng)被處理過(guò)，剩余的排放到環(huán)境中。污染物產(chǎn)生量等于去除量與排放量之和。為此，本文使用二氧化硫的產(chǎn)生量來(lái)表征源頭治理，從表7的第（2）列來(lái)看，did的回歸系數(shù)在1%的水平上顯著為負(fù)，系數(shù)絕對(duì)值為0.0737，這意味著實(shí)施縱向干預(yù)型協(xié)作治理后，行政邊界地區(qū)工業(yè)企業(yè)二氧化硫的產(chǎn)生量降低了7.37%。也就是說(shuō)企業(yè)有可能在生產(chǎn)過(guò)程中采用清潔生產(chǎn)技術(shù)或者改變生產(chǎn)設(shè)備降低污染[59]，為了證明這一點(diǎn)，我們又對(duì)縱向干預(yù)型協(xié)作治理對(duì)企業(yè)綠色生產(chǎn)技術(shù)的影響進(jìn)行了估計(jì)。具體而言，我們基于主分類號(hào)篩選了工業(yè)企業(yè)的綠色專利數(shù)據(jù)，并用該數(shù)據(jù)表征綠色生產(chǎn)技術(shù)的創(chuàng)新。從表7的第（4）列的回歸結(jié)果來(lái)看，did的回歸系數(shù)為0.0253，且在1%的水平上顯著為正。這說(shuō)明了實(shí)施縱向干預(yù)后，政府間的協(xié)作的確促進(jìn)了企業(yè)進(jìn)行清潔生產(chǎn)技術(shù)創(chuàng)新，從而實(shí)現(xiàn)了在生產(chǎn)過(guò)程中進(jìn)行污染物源頭控制。

七、結(jié)論與政策建議

行政邊界地區(qū)是企業(yè)污染排放的聚集地，這種邊界環(huán)境污染加劇了區(qū)域間發(fā)展的不平衡性，阻礙了地區(qū)向高質(zhì)量發(fā)展邁進(jìn)。綠水青山就是金山銀山?；膺吔缥廴静粌H有助于縮小區(qū)域間的發(fā)展差距，而且也是實(shí)現(xiàn)環(huán)境共同富裕的應(yīng)有之義。來(lái)自中央政府自上而下的縱向干預(yù)借助于權(quán)威力量有助于克服邊界兩側(cè)地方政府環(huán)境治理的惰性，促使其從“以鄰為壑”到“近鄰一家親”的轉(zhuǎn)換，并形成相互依賴的行動(dòng)者，進(jìn)而在理論上有助于促進(jìn)其對(duì)本地區(qū)污染企業(yè)的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的目標(biāo)。為此，基于2007—2013年工業(yè)企業(yè)污染面板數(shù)據(jù)庫(kù)，本文以《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》作為外生的政策沖擊，運(yùn)用雙重差分的方法識(shí)別了自上而下的縱向干預(yù)型協(xié)作治理對(duì)行政邊界地區(qū)工業(yè)企業(yè)污染排放的影響效應(yīng)、異質(zhì)性及其作用機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)，實(shí)施縱向干預(yù)后，通過(guò)地方政府間協(xié)作使得行政邊界地區(qū)工業(yè)企業(yè)的SO2的排放降低了18.84%。進(jìn)一步的，從與共同邊界的距離來(lái)看，距離越遠(yuǎn)，協(xié)作效果反而增加了，這與現(xiàn)有研究中有關(guān)環(huán)境效應(yīng)與監(jiān)管距離的“距離衰減效應(yīng)”相一致。在異質(zhì)性方面，我們發(fā)現(xiàn)，在國(guó)有企業(yè)以及“財(cái)政分權(quán)”程度更高的地區(qū)協(xié)作治理減排效果更好。最后，從機(jī)制分析來(lái)看，實(shí)施縱向干預(yù)后，地方政府強(qiáng)化了對(duì)環(huán)境污染的注意力配置；而企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)自身的“合法性”要求，也通過(guò)綠色技術(shù)創(chuàng)新等“源頭防治”的方式降低了企業(yè)污染排放，以應(yīng)對(duì)來(lái)自縱向的權(quán)威壓力。一系列的穩(wěn)健性檢驗(yàn)證明了本文基準(zhǔn)回歸結(jié)果的穩(wěn)健性?；谏鲜鲅芯堪l(fā)現(xiàn)，本文提出如下政策建議：

首先，應(yīng)基于政策問(wèn)題的屬性特征選擇恰當(dāng)?shù)膮f(xié)作類型。任何形式的協(xié)作治理都不是應(yīng)對(duì)所有治理場(chǎng)景的“最佳實(shí)踐”。在行政邊界地區(qū)，以環(huán)境質(zhì)量為代表的公共品的供給難以依靠地方政府間的自主協(xié)作達(dá)到區(qū)域福利最大化的目標(biāo)。因此，中央政府可以依靠外在權(quán)威，實(shí)施縱向干預(yù)，如以領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任考核機(jī)制等作為抓手強(qiáng)化政府間協(xié)作，促使地方政府將更多的注意力和資源分配到邊界污染治理，弱化與約束地區(qū)污染型的工業(yè)企業(yè)向邊界地帶集聚和轉(zhuǎn)移。其次，把握縱向干預(yù)的力度，為地方的自主協(xié)作創(chuàng)造條件。盡管縱向干預(yù)能夠在短時(shí)間內(nèi)把地方政府聚集到一起，形成跨地區(qū)的治理力量，但也存在潛在劣勢(shì)。特別是當(dāng)協(xié)作涉及的行動(dòng)者范圍較廣以及治理事項(xiàng)不斷增加時(shí)，會(huì)使地方領(lǐng)導(dǎo)人精力分散、疲于應(yīng)對(duì)[60]，進(jìn)而降低其協(xié)作意愿。為此，中央政府應(yīng)該充當(dāng)“中介”作用，以增強(qiáng)地方政府間主動(dòng)協(xié)作，強(qiáng)化治理主體間信任，使其真正地從行政邊界地區(qū)環(huán)境福利最大化的視角出發(fā)，落實(shí)治理主體責(zé)任，弱化邊界地區(qū)企業(yè)對(duì)外排污的負(fù)向溢出效應(yīng)。再次，從監(jiān)管距離的視角，地方政府應(yīng)依托現(xiàn)代化的信息技術(shù)變革行政邊界地區(qū)環(huán)境監(jiān)管方式，從而規(guī)避邊界企業(yè)的“機(jī)會(huì)主義”行為。實(shí)證研究結(jié)果進(jìn)一步證明了監(jiān)管距離的限制對(duì)邊界環(huán)境污染治理效果的影響。上述結(jié)果在一定程度上是由于“山高皇帝遠(yuǎn)”的天然地理因素所形塑的，而數(shù)字技術(shù)的發(fā)展有助于突破這種局限。具體而言，邊界兩側(cè)的地方政府可以借助現(xiàn)代化的信息技術(shù)手段，通過(guò)“智慧監(jiān)測(cè)”實(shí)現(xiàn)對(duì)邊界企業(yè)排污的實(shí)時(shí)排放數(shù)據(jù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管。尤其是應(yīng)該著力強(qiáng)化數(shù)字化情境下的聯(lián)合監(jiān)測(cè)與執(zhí)法，通過(guò)監(jiān)測(cè)信息的共享，重新建構(gòu)包括邊界兩側(cè)政府以及地方企業(yè)在內(nèi)的利益相關(guān)方有效參與環(huán)境治理的動(dòng)態(tài)響應(yīng)機(jī)制，激發(fā)利益主體環(huán)境治理的積極性。最后，考慮到不同企業(yè)的性質(zhì)、不同地區(qū)的財(cái)政實(shí)力的差異，一方面，中央政府應(yīng)該以縱向干預(yù)下的政府間協(xié)作為契機(jī)，督促地方政府強(qiáng)化對(duì)污染型民營(yíng)、外資企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管，防止地方政府間在邊界地區(qū)實(shí)施“逐底競(jìng)爭(zhēng)”，形成“污染天堂”；另一方面，對(duì)財(cái)政實(shí)力有差異的兩個(gè)邊界地區(qū)，可以在促成協(xié)作治理的同時(shí)，激勵(lì)其進(jìn)行區(qū)域間的生態(tài)補(bǔ)償，以平衡企業(yè)環(huán)境污染排放給兩側(cè)的居民帶來(lái)的生態(tài)不平等。

本文借助于大樣本的數(shù)據(jù)，從微觀企業(yè)的視角證實(shí)了縱向干預(yù)對(duì)治理邊界污染這類棘手問(wèn)題的有效性。盡管自主性協(xié)作能夠最大程度地尊重參與成員的協(xié)作意愿，但自主性協(xié)作在缺乏外部行為規(guī)范的前提下，容易產(chǎn)生協(xié)作成員背離協(xié)作的風(fēng)險(xiǎn)。基于中央權(quán)威的縱向嵌入，通過(guò)頒布外部規(guī)范性文件使協(xié)作治理與中國(guó)特色的干部人事制度相結(jié)合，并將績(jī)效結(jié)果作為問(wèn)責(zé)和官員任命的重要依據(jù)，由此形成中央推動(dòng)、地方協(xié)作的環(huán)境治理格局。但這并不意味著縱向干預(yù)是“萬(wàn)能”的。由于邊界兩側(cè)的政府在治理資源、行政級(jí)別等方面的差異性，在協(xié)作過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)應(yīng)付協(xié)作、以文件落實(shí)文件，甚至出現(xiàn)強(qiáng)勢(shì)的協(xié)作對(duì)象對(duì)弱勢(shì)協(xié)作對(duì)象的“剝奪”現(xiàn)象，從而造成政策實(shí)施過(guò)程的偏差行為。為此，研究者和實(shí)踐者要深刻把握邁入高質(zhì)量發(fā)展時(shí)代協(xié)作治理的內(nèi)涵，厘清不同協(xié)作治理類型的適用邊界與情境，進(jìn)而服務(wù)于行政邊界地區(qū)的發(fā)展。

誠(chéng)然，本文也存在一些尚需完善的地方，如限于數(shù)據(jù)，本文未能從更長(zhǎng)的政策周期上考察縱向干預(yù)型政府間協(xié)作對(duì)企業(yè)污染減排的長(zhǎng)期效應(yīng)，未來(lái)的研究中，我們將進(jìn)一步借助訪談法對(duì)地方政府以及企業(yè)的相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行訪談，了解他們對(duì)于邊界地區(qū)污染治理的政策共識(shí)，并進(jìn)一步理清企業(yè)采用清潔生產(chǎn)的動(dòng)力機(jī)制。另一方面，本文將研究的數(shù)據(jù)限制在行政邊界地區(qū)的企業(yè)，盡管這在理論上有助于我們更加精準(zhǔn)地識(shí)別其對(duì)邊界地區(qū)微觀行為體的影響，但是，這也限制了我們對(duì)邊界地區(qū)與非邊界地區(qū)的比較研究，未來(lái)研究中，我們將使用所有數(shù)據(jù)開展比較研究，以提供更加豐富的微觀經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。

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Administrative Boundaries，Vertical Intervening-based

Intergovernmental Collaboration and Corporate Pollution Reduction

Xu Huange / Wang Feng

Administrative boundaries are valuable resources，however，the predominantly territorial administrative model has caused the establishment of border “fences” which has hindered the provision of public goods in border areas.Can top-down vertical intervention from the central government break down the border “fences” and alleviate the “border effect”？ To answer this question，using Chinese industrial enterprises and industrial enterprises pollution datasets，this article investigates how top-down vertical intervention by the central government affects environmental governance of enterprises in administrative border areas in China.The findings indicate that：（1） vertical intervening-based intergovernmental collaboration could significantly reduce the pollution emissions of enterprises.At the same time，the effect tends to increase as the distance from the common border goes further.（2） In terms of heterogeneity，the effect is more pronounced for state-owned enterprises and in areas with a higher degree of “fiscal decentralization”.（3） The underlying mechanisms of the vertical intervention are the increasing attention of the local governments to the pollution issue in the border areas，and the “pollution prevention” methods taken by the corporates in response to the vertical pressure.Theoretically，this study contributes to the further understanding the effects of different types of collaborative governance，particularly the external interventions.In practice，this paper provides empirical evidence for policy makers to resolve policy implementing difficulties in administrative boundary areas through vertical and hierarchical interventions.

Administrative Boundaries; Vertical Interventions; Intergovernmental Collaboration; Difference-in-Difference; Corporate Pollution Reduction

責(zé)任編輯 方卿