試析領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力考評指標(biāo)體系的構(gòu)建

何麗君　梁祺源

摘要：黨的二十大報告提出，到二〇三五年，基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力建設(shè)，是新的歷史時期推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的應(yīng)有之義?？己嗽u價對領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力提升發(fā)揮著導(dǎo)向指導(dǎo)、診斷反饋、鞭策促進(jìn)的作用。建立領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力考核評價指標(biāo)體系，是提高領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重大任務(wù)?；诹?xí)近平總書記關(guān)于治理能力的重要論述、黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于干部能力素質(zhì)的規(guī)范以及對領(lǐng)導(dǎo)干部的訪談，提出領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力是領(lǐng)導(dǎo)干部充分發(fā)揮多元治理主體的作用，運(yùn)用制度法規(guī)與價值理念引導(dǎo)、控制和規(guī)范各種活動，提高治理績效所應(yīng)具備的能力集合。以領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的內(nèi)涵為基礎(chǔ)，初步設(shè)計領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的考評指標(biāo)框架，通過專家咨詢、因子分析等一系列過程，最終得到包含政治能力、制度能力、文化能力和組織能力在內(nèi)的四維度14條行為指標(biāo)的領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力考評指標(biāo)體系。其中，政治能力提供方向的秩序，明確目標(biāo)；制度能力提供規(guī)則的秩序，規(guī)范行為；文化能力提供思想的秩序，凝聚共識；組織能力提供組織的秩序，整合資源。

關(guān)鍵詞：領(lǐng)導(dǎo)干部；治理能力；考評指標(biāo)體系

宏觀層面治理體系建構(gòu)、中觀層面治理結(jié)構(gòu)整合以及微觀層面干部治理能力建設(shè)相互耦合，共同推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。領(lǐng)導(dǎo)干部是黨的路線、方針、政策的執(zhí)行者，在把方向、謀大局、定政策、促改革方面擔(dān)負(fù)著重要使命，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、中國式現(xiàn)代化的關(guān)鍵少數(shù)。國家治理能力現(xiàn)代化問題，歸根結(jié)底是領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力問題。新時代新征程，面對發(fā)展不平衡不充分，科技創(chuàng)新能力還不強(qiáng)的問題，群眾在就業(yè)、教育、醫(yī)療、托育、養(yǎng)老、住房等方面的難題，意識形態(tài)領(lǐng)域存在的挑戰(zhàn)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)、鏟除腐敗滋生土壤的艱巨任務(wù)等，領(lǐng)導(dǎo)干部必須擁有更強(qiáng)的治理能力。領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力是宏觀治理體系建構(gòu)、中觀治理結(jié)構(gòu)整合之基石。黨的十九屆四中全會提出，把提高治理能力作為新時代干部隊(duì)伍建設(shè)的重大任務(wù)，強(qiáng)調(diào)把治理能力作為干部選拔任用、考核評價的重要依據(jù)。領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力考核評價是提高領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而治理能力具有內(nèi)隱性、復(fù)雜性、可變性和客觀性，如何基于多維度的定性與定量綜合評價方法，建構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的專項(xiàng)性與嵌入式考評體系，科學(xué)評價領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力是一個亟須研究的理論與實(shí)踐問題。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力評價內(nèi)容的初步探索

治理一詞源于拉丁文和古希臘文，意為控制、引導(dǎo)與操縱。1998年，《國際社會科學(xué)雜志》（International Social Science Journal）出版以“治理”為題的專刊，標(biāo)志“治理”正式進(jìn)入西方政治發(fā)展研究視域。有學(xué)者從公民參與、人權(quán)公民權(quán)、黨內(nèi)民主、法制等視角分析中西方治理評價指標(biāo)體系的不同[1]，本研究立足于中國獨(dú)特的治理實(shí)踐，分析習(xí)近平總書記關(guān)于治理能力的重要論述、黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于干部能力素質(zhì)的規(guī)范、對領(lǐng)導(dǎo)干部的訪談，以達(dá)到政治實(shí)踐與學(xué)術(shù)探究的良性互動，探析中國情境下領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的基本內(nèi)涵與考評條目。

（一）習(xí)近平總書記關(guān)于治理能力的重要論述

習(xí)近平總書記指出：“國家治理能力是運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面?！盵2]習(xí)近平總書記關(guān)于治理能力的重要論述是構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力考評指標(biāo)體系的重要依據(jù)。

其一，治理理念：人民利益的維護(hù)?！笆冀K代表最廣大人民根本利益，保證人民當(dāng)家作主，體現(xiàn)人民共同意志，維護(hù)人民合法權(quán)益，是我國國家制度和國家治理體系的本質(zhì)屬性，也是我國國家制度和國家治理體系有效運(yùn)行、充滿活力的根本所在?！盵3]人民性是馬克思主義與生俱來的理論品格，領(lǐng)導(dǎo)干部需在不同時期科學(xué)把握人民根本利益的內(nèi)涵實(shí)質(zhì)與動態(tài)變遷，根據(jù)國內(nèi)外形勢變化擬定不同的治理目標(biāo)體系。

其二，治理主體：多元主體的協(xié)同?！包h政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！盵4]“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、黨的全部工作要靠黨的堅(jiān)強(qiáng)組織體系去實(shí)現(xiàn)。”[5]中國共產(chǎn)黨是治理主體多元共治的領(lǐng)導(dǎo)核心，擔(dān)負(fù)著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的重要職責(zé)。治理能力與多元治理主體的協(xié)調(diào)密不可分，組織協(xié)調(diào)是領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的必備要素。

其三，治理方式：德治法治的互補(bǔ)。德治與法治是國家治理不可分割的兩翼，治理能力與制度、文化密不可分。習(xí)近平總書記將治理能力與制度能力緊密相連，“依法治國是堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求”。“治理國家，制度是起根本性、全局性、長遠(yuǎn)性作用的”[6]?！叭嬉婪ㄖ螄菄抑卫淼囊粓錾羁谈锩盵7]，“要更加注重治理能力建設(shè)，增強(qiáng)按制度辦事、依法辦事意識，善于運(yùn)用制度和法律治理國家”[8]。與此同時，習(xí)近平總書記將繼承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，弘揚(yáng)社會主義核心價值體系與國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化緊密相連。“培育和弘揚(yáng)核心價值觀，有效整合社會意識，是社會系統(tǒng)得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)、社會秩序得以有效維護(hù)的重要途徑，也是國家治理體系和治理能力的重要方面”[9]?！耙罅ε嘤秃霌P(yáng)社會主義核心價值體系和核心價值觀，加快構(gòu)建充分反映中國特色、民族特性、時代特征的價值體系”[10]，“用中國化的馬克思主義、發(fā)展著的馬克思主義指導(dǎo)國家制度和國家治理體系建設(shè)”[11]，“堅(jiān)持馬克思主義在意識形態(tài)領(lǐng)域指導(dǎo)地位的根本制度”[12]。在習(xí)近平總書記關(guān)于治理體系和治理能力的重要論述中，制度模式的選擇與價值體系的塑造舉足輕重。[13]

“縱觀世界，各國各有治理體系，而各國治理能力由于客觀情況和主觀努力的差異又有或大或小的差距?！盵14]習(xí)近平總書記高度關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力，對于治理理念、治理主體、治理方式等有著諸多深入闡釋。其中，關(guān)于中國共產(chǎn)黨對各領(lǐng)域治理的全面領(lǐng)導(dǎo)；制度對于國家治理的根本性全局性長遠(yuǎn)性作用；社會主義核心價值觀、馬克思主義對于國家治理的指導(dǎo)性整合性作用等重要論述是構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力基本內(nèi)涵與考評條目的重要理論基石。

（二）黨內(nèi)法規(guī)中關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部能力素質(zhì)的主要內(nèi)容

以往黨內(nèi)法規(guī)中并未出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力這一提法，但不同時期的黨內(nèi)法規(guī)對領(lǐng)導(dǎo)干部的能力素質(zhì)都曾做出過明確闡述與規(guī)定，對其進(jìn)行研究有助于明晰執(zhí)政黨對領(lǐng)導(dǎo)干部能力素質(zhì)的共性要求，進(jìn)而探悉領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的基本內(nèi)涵與考評條目。研究選取1995年10月1日至2022年10月1日期間頒布與修訂的干部管理黨內(nèi)法規(guī)，將《中國共產(chǎn)黨章程》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》等十二份黨內(nèi)法規(guī)導(dǎo)入Nvivo11.0，運(yùn)用共詞分析對有關(guān)干部能力素質(zhì)的相關(guān)闡釋進(jìn)行文本挖掘?！霸~頻查詢”顯示，“政治”“領(lǐng)導(dǎo)”“專業(yè)”“組織”等出現(xiàn)的頻率最多（參見圖1）。具體而言，十二份黨內(nèi)法規(guī)中有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部能力素質(zhì)的規(guī)范參見表1（*、·分別為同一細(xì)目，其中之一闡釋得更為具體）。

黨內(nèi)法規(guī)中，政治能力、領(lǐng)導(dǎo)能力尤其是勝任領(lǐng)導(dǎo)工作的組織能力的文本覆蓋率最高。關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部能力素質(zhì)達(dá)成最大共識的表述即為“政治能力（素質(zhì)）”與“勝任領(lǐng)導(dǎo)工作的組織能力”。政治能力是黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部能力素質(zhì)的共性要求，黨內(nèi)法規(guī)多以政治能力、政治素質(zhì)予以規(guī)定。譬如，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（2019年）提及“突出政治標(biāo)準(zhǔn)，注重了解政治理論學(xué)習(xí)情況，深入考察政治忠誠、政治定力、政治擔(dān)當(dāng)、政治能力、政治自律等方面的情況”。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》（2019年）提及“政治素質(zhì)”：“全面考核領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)特別是應(yīng)對突發(fā)事件、群體性事件過程中的政治能力、專業(yè)素養(yǎng)和組織領(lǐng)導(dǎo)能力等情況”。與此同時，領(lǐng)導(dǎo)能力也是黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部能力素質(zhì)的共性要求。譬如，《中國共產(chǎn)黨章程》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》都將“勝任領(lǐng)導(dǎo)工作的組織能力”作為重要的干部能力素質(zhì)予以規(guī)范?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》（2019年）將“領(lǐng)導(dǎo)能力”進(jìn)一步細(xì)化。領(lǐng)導(dǎo)干部在黨委、政府、人大、政協(xié)等機(jī)構(gòu)工作，擔(dān)任縣處、廳局、省部等不同級別的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，工作專業(yè)性各有不同，黨內(nèi)法規(guī)更多從具有共性、普適性的領(lǐng)導(dǎo)能力視角予以規(guī)范。隨著國家治理現(xiàn)代化的深入推進(jìn)，干部所從事的活動逐漸從簡單操作走向規(guī)范、組織、高效的專業(yè)活動，展現(xiàn)干部職業(yè)活動從隨意化到經(jīng)驗(yàn)化、專業(yè)化的發(fā)展歷程，領(lǐng)導(dǎo)工作成為一項(xiàng)綜合性、規(guī)律性和復(fù)雜性的特殊專業(yè)活動，其根本目的在于治理績效的有效達(dá)成。

政治能力、領(lǐng)導(dǎo)能力是1995年10月1日至2022年10月1日期間干部管理黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部能力素質(zhì)的共性要求。之中，所涉及的一級條目“勝任領(lǐng)導(dǎo)工作的組織能力”“政治能力”；細(xì)分條目“運(yùn)用馬克思主義的立場、觀點(diǎn)和方法，分析、研究、解決實(shí)際問題的能力；組織協(xié)調(diào)、科學(xué)決策、開拓創(chuàng)新的能力”“駕馭全局、處理復(fù)雜問題的能力”“落實(shí)黨中央決策部署、完成目標(biāo)任務(wù)的能力”“應(yīng)對突發(fā)事件、群體性事件過程中的政治能力、專業(yè)素養(yǎng)和組織領(lǐng)導(dǎo)能力”等均為新時代領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力基本內(nèi)涵與考評條目探析提供了富有特色的分析框架。

（三）領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的訪談探析

為進(jìn)一步了解領(lǐng)導(dǎo)干部對于治理能力的認(rèn)知，本研究對二十位領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行訪談?wù){(diào)研。對于領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力、管理能力、領(lǐng)導(dǎo)能力三者區(qū)別而言，有的訪談?wù)邚暮暧^、中觀、微觀予以闡釋，“治理能力是立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)的宏觀駕馭；管理能力傾向于領(lǐng)域內(nèi)事務(wù)的具體擺布；領(lǐng)導(dǎo)能力是個體基于經(jīng)驗(yàn)、素質(zhì)的帶頭實(shí)施?！币灿性L談?wù)邚娜恕⑹?、思想的視角探析三者之差異，“治理能力比較綜合，強(qiáng)調(diào)價值觀引導(dǎo)、影響與協(xié)同；管理能力是具體處理事務(wù)的能力；領(lǐng)導(dǎo)能力是激發(fā)影響下屬的能力”“治理能力側(cè)重于解決問題；管理能力側(cè)重于對人和事物的管理；領(lǐng)導(dǎo)能力側(cè)重于對工作中人的領(lǐng)導(dǎo)”。

整體而言，被訪談?wù)哒J(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的主要特性體現(xiàn)為，一是法治德治的融合。“治理要協(xié)調(diào)各方力量”“法治德治并用”“運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)，嚴(yán)格履職，依法行使權(quán)力，推動工作開展”。二是多元共治的平等關(guān)系。管理和領(lǐng)導(dǎo)注重權(quán)威性上下級關(guān)系，而治理注重平等關(guān)系的維護(hù)，“管理側(cè)重自上而下單向作用于社會和群眾。治理側(cè)重多元主體協(xié)同參與”“匯聚各方智慧參與公共決策，推動決策民主化與科學(xué)化”“治理能力強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)調(diào)多方面意見，促進(jìn)機(jī)構(gòu)、組織、團(tuán)體間協(xié)作能力，多依靠協(xié)調(diào)、說服、動員、宣傳、信息處理等。而管理能力更多是自上而下的命令，領(lǐng)導(dǎo)能力強(qiáng)調(diào)動員下級干部的積極性”。訪談所涉及的“運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)”“價值觀引導(dǎo)、影響與協(xié)同”“法治德治”“多元主體協(xié)同參與”等為進(jìn)一步探索領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的基本內(nèi)涵與考評指標(biāo)提供了生動素材。

（四）領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的基本內(nèi)涵

國外學(xué)術(shù)界對治理的理論認(rèn)知不斷發(fā)展與創(chuàng)新，從多中心治理、自組織治理、網(wǎng)絡(luò)治理到整體性治理、數(shù)字治理等，形成了復(fù)雜多元的理論叢林。羅茲（R．A．W．Rhodes）認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)是治理的決定性特征，信任是合作行為和網(wǎng)絡(luò)存在的關(guān)鍵。[15]埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）提出，多中心治理要求政府轉(zhuǎn)變自身的角色與任務(wù)，強(qiáng)調(diào)公共部門、私人部門、志愿部門在多元主體網(wǎng)絡(luò)下協(xié)同合作。[16]全球治理委員會出版《我們的全球鄰居》（Our Global Neighborhood）提出，治理是各種公共或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。國外學(xué)者對治理的探究強(qiáng)調(diào)多元主體之間的持續(xù)互動，不以控制而以協(xié)調(diào)合作為基礎(chǔ)，具有多元主義治理結(jié)構(gòu)取向、社會中心主義治理取向、去權(quán)威主義政治傾向。

中國學(xué)者對治理的探索既保持了國外研究的一般性，更結(jié)合著中國實(shí)踐的獨(dú)特性?！睹献印る墓隆吩唬骸疤煜轮靡?，一治一亂。”“治”作為“亂”的對立面，被理解為秩序、安定。在政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、科技各領(lǐng)域發(fā)生深刻變革的時代背景下，中國學(xué)者對治理的理解顯然不同于西方治理以及傳統(tǒng)的治國理政，而是在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一的基礎(chǔ)之上，把馬克思主義基本原理同中國具體實(shí)際相結(jié)合，汲取中華民族優(yōu)秀治國理政養(yǎng)分，改造部分適合中國國情的西方治理方式而成?；趯α?xí)近平總書記關(guān)于治理能力的重要論述、黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于干部能力素質(zhì)的規(guī)范，以及有關(guān)治理能力的訪談研究可知，治理理念中蘊(yùn)含多元主體、寬容意識與法治精神等內(nèi)核。國家治理時機(jī)從事后監(jiān)管向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變，治理主體從單一主體向多元主體轉(zhuǎn)型，治理架構(gòu)從單部門封閉管理機(jī)制、垂直型管理結(jié)構(gòu)向跨部門協(xié)同治理機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)型治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，各級各類黨組織在多元治理主體的動員與組織中擔(dān)負(fù)著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的重要職責(zé)，制度建設(shè)與文化建設(shè)協(xié)同保障著國家治理體系的順暢良性運(yùn)作。

所謂領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力，指的是領(lǐng)導(dǎo)干部充分發(fā)揮多元治理主體的作用，運(yùn)用制度法規(guī)與價值理念引導(dǎo)、控制和規(guī)范各種活動，提高治理績效所應(yīng)具備的能力集合。領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力是多維度、多側(cè)面的能力要素按照一定邏輯結(jié)構(gòu)組合而成的有機(jī)整體，是建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化干部隊(duì)伍的基石。多元、復(fù)雜、動態(tài)、沖突的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐是理解干部治理能力的重要情境，干部優(yōu)劣不僅在于其治理知識儲備的多少，還在于他能否對治理情境保持高度敏感，及時認(rèn)知與理解治理情境中的獨(dú)特問題，靈活駕馭自我，運(yùn)用馬克思主義立場、觀點(diǎn)和方法游刃有余地應(yīng)對模糊、獨(dú)特、不確定治理情境中所展示出來的治理能力。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力考評指標(biāo)體系的實(shí)證研究

本研究基于對領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力基本內(nèi)涵與考評條目的探析，結(jié)合訪談初步設(shè)計領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的典型表述，探索領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的內(nèi)在結(jié)構(gòu)。運(yùn)用探索性因子分析，得到由政治能力、制度能力、文化能力和組織能力四維度14條行為指標(biāo)構(gòu)成的領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力考評指標(biāo)體系。運(yùn)用驗(yàn)證性因子分析，探析領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力考評指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)效度。

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力考評指標(biāo)調(diào)查問卷的設(shè)計

在系統(tǒng)梳理習(xí)近平總書記關(guān)于治理能力的重要論述、黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于干部能力素質(zhì)的規(guī)范、有關(guān)治理能力的訪談資料基礎(chǔ)之上，以領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力內(nèi)涵為基礎(chǔ)，注重黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、多元治理主體之間的組織協(xié)同、制度體系對于國家治理的根本性全局性長遠(yuǎn)性作用、價值體系對于國家治理的指導(dǎo)性整合性作用。將之前所搜集的“政治能力”“中國共產(chǎn)黨對各領(lǐng)域治理的全面領(lǐng)導(dǎo)”“落實(shí)黨中央決策部署、完成目標(biāo)任務(wù)的能力”“制度對于國家治理的根本性全局性長遠(yuǎn)性作用”“運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)”“價值觀引導(dǎo)、影響與協(xié)同”“運(yùn)用馬克思主義的立場、觀點(diǎn)和方法，分析、研究、解決實(shí)際問題的能力”“勝任領(lǐng)導(dǎo)工作的組織能力”“多元主體協(xié)同參與”等內(nèi)容融入問卷之中，初步設(shè)計28項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力評價條目，構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力考評指標(biāo)初始問卷。

初始問卷分為基礎(chǔ)信息、指標(biāo)有效性評價、開放式問題三個部分。指標(biāo)有效性評價采用五級有效性評分，5分為非常有效，4分為比較有效，3分為一般，2分為不太有效，1分為沒有關(guān)聯(lián)。開放式問題重在了解專家對于上述考核指標(biāo)有何意見與建議，是否還需增加其他的考核指標(biāo)。運(yùn)用德爾菲法，選取10位對干部群體頗有了解的調(diào)查對象，對領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力考評指標(biāo)初始問卷進(jìn)行調(diào)研。被調(diào)研對象中，7位是在組織部門工作多年的副局級領(lǐng)導(dǎo)干部，3位是多年從事領(lǐng)導(dǎo)干部研究的教授。

在對回收問卷進(jìn)行統(tǒng)計的基礎(chǔ)上，對領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力考評指標(biāo)予以修訂。刪除指標(biāo)中有效性賦分均值低于4分，且滿分頻率低于0.3的選項(xiàng)，具體包括“尊重與辨析多元價值觀的異同”“針對不同類型風(fēng)險，采取妥當(dāng)處置措施”“學(xué)習(xí)宣傳相關(guān)法規(guī)制度”“傳承馬克思主義、中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化”“吸納各類組織與群眾有序參與，開放地擬定與修訂制度”“動員、汲取與配置人、財、物、技術(shù)等資源的廣度”“勇于承認(rèn)自己的錯誤與不足，并努力改正”等七個題項(xiàng)。與此同時，采納開放式問題中被調(diào)研對象提出的一些建議。譬如，“動員、汲取與配置人、財、物、技術(shù)等資源的深度”“動員、汲取與配置人、財、物、技術(shù)等資源的效度”等難以區(qū)分，“傳播馬克思主義、社會主義核心價值觀與以改革創(chuàng)新為核心的時代精神”“踐行社會主義核心價值觀，以改革創(chuàng)新為核心的時代精神”相互關(guān)聯(lián)，可以予以合并和適度修訂等。

（二）領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力考評指標(biāo)體系的確定

基于領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力考評指標(biāo)的初步探索，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部對治理能力考評的意見看法，構(gòu)筑20個題項(xiàng)的領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力考評指標(biāo)體系調(diào)查問卷。調(diào)查問卷由基本信息、治理能力考評指標(biāo)有效性調(diào)查表、開放式問卷三部分組成。調(diào)查問卷發(fā)放331份，回收有效問卷308份，有效率93.05%。其中，男性、女性被調(diào)查者分別占比71.71%、28.29%。年齡在50歲以上、40—49歲、30—39歲、29歲以下的被調(diào)查者分別占比20.0%、30.24%、42.93%和6.83%。級別為廳局級、縣處級、科級與其他的被調(diào)查者分別占比6.83%、34.63%、29.76%與28.78%。整體而言，樣本量具有一定的廣泛性與代表性，能夠代表干部群體對于領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力考評指標(biāo)體系構(gòu)建的整體態(tài)度及觀點(diǎn)。研究運(yùn)用SPSS25.0和AMOS21.0等，對樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計分析。

1.探索性因子分析

通過主成分因子分析法，對于多重荷載以及所有題項(xiàng)的因子載荷進(jìn)行逐條檢驗(yàn)。一般而言，載荷值絕對值明顯低于0.5的題項(xiàng)，需要優(yōu)先考慮剔除[17]。刪除指標(biāo)中因子載荷值絕對值小于0.5的選項(xiàng)、交叉載荷的選項(xiàng)，剩余14個選項(xiàng)。對14個題項(xiàng)數(shù)據(jù)進(jìn)行KMO和Bartletts檢驗(yàn)，KMO系數(shù)為0.940。KMO統(tǒng)計量在0.7以上時，效果比較好[18]。Bartletts球形檢驗(yàn)的x²=1831.385df=91，P<0.0001，變量之間存在相關(guān)關(guān)系，樣本數(shù)據(jù)適合進(jìn)行因子分析，可以提取公因子。

運(yùn)用最大方差法對14項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力考評指標(biāo)進(jìn)行因子旋轉(zhuǎn)。經(jīng)過旋轉(zhuǎn)后的因子載荷所有題項(xiàng)均高于0.5，表明公因子與原始變量之間關(guān)系密切，14個題項(xiàng)的因子分析結(jié)果較為理想。主成分分析共提取4個共同因子作為領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力評價的四個維度，4個共同因子累積方差解釋率為74.003%。四個因子變量綜合蘊(yùn)含原始數(shù)據(jù)14個考評指標(biāo)所能表達(dá)的變量信息，可較充分地反映領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力，構(gòu)建良好的領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力評價標(biāo)準(zhǔn)體系。

所有題項(xiàng)的因子載荷量均在統(tǒng)計學(xué)可接受范圍內(nèi)（0.534—0.825之間），說明領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力考評指標(biāo)體系具有良好的收斂度。經(jīng)反復(fù)討論，將四個因子命名為“政治能力”“制度能力”“文化能力”“組織能力”。政治能力與組織能力處于中軸之中，影響著組織方向與資源的調(diào)配，制度能力與文化能力處于外軸之中，影響著人們的價值觀、思想與行為，四種能力構(gòu)筑領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力穩(wěn)定而核心的菱形模型。政治能力、制度能力、文化能力和組織能力構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力考評指標(biāo)體系四維度。

2.信度分析

使用信度分析來確認(rèn)各題項(xiàng)測量結(jié)果的穩(wěn)定性或者一致性。如果內(nèi)部信度系數(shù)在0.8以上，則可以認(rèn)為調(diào)查表有較高的內(nèi)在一致性。[19] 研究采用最常用的信度系數(shù)（Cronbachs Alpha）對14個題項(xiàng)進(jìn)行信度分析，數(shù)據(jù)顯示各維度的克隆巴赫系數(shù)均高于0.940，表明領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力考評指標(biāo)和問題的一致性較高，同一維度內(nèi)的各題項(xiàng)在內(nèi)容與評價上具有內(nèi)在一致性與穩(wěn)定性?！绊?xiàng)已刪除的α系數(shù)”數(shù)據(jù)表明，任意題項(xiàng)被刪除后，信度系數(shù)并不會有明顯的上升，說明題項(xiàng)均不應(yīng)做刪除處理。各題項(xiàng)CITC值（修正后的項(xiàng)與總計相關(guān)性）均大于0.62，題項(xiàng)間具有很好的相關(guān)關(guān)系，問卷的信度水平良好。

3.效度分析

運(yùn)用驗(yàn)證性因子分析對問卷結(jié)構(gòu)做進(jìn)一步驗(yàn)證。驗(yàn)證數(shù)據(jù)顯示，擬合度指數(shù)χ²/df為2.629（卡方值χ²=186.647，自由度df=71），符合小于3的標(biāo)準(zhǔn)；擬合指標(biāo)CFI、NFI、TLI、IFI均大于0.90（CFI=0.935，NFI=0.901，TLI=0.917，IFI=0.936）； RMSEA為0.08，符合小于0.10的要求。適配度各指標(biāo)在可接受的范圍內(nèi)[20]，數(shù)據(jù)結(jié)果驗(yàn)證了領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力四維結(jié)構(gòu)假設(shè)，問卷具有良好的結(jié)構(gòu)效度。

主成分的方差貢獻(xiàn)率反映主成分的重要性，貢獻(xiàn)率越大則說明該主成分重要性越大。因子分析的方差貢獻(xiàn)率大于50%可酌情接受。[21] 主成分分析共提取4個主成分，累積方差解釋率74.003%。將方差貢獻(xiàn)率看成是主成分的權(quán)重，“方差（％）”表示各主成分方差貢獻(xiàn)率，原有14個指標(biāo)可用提取的4個主成分代替。對指標(biāo)在4個主成分線性組合中的系數(shù)做加權(quán)平均，得到每個原有指標(biāo)的權(quán)重。

三、結(jié)論與討論

本研究從國家治理、干部能力等政治學(xué)和黨的建設(shè)理論切入，運(yùn)用文本分析、文獻(xiàn)綜述以及訪談?wù){(diào)研法，基于習(xí)近平總書記關(guān)于治理能力的重要論述、黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于干部能力素質(zhì)的規(guī)范，以及有關(guān)治理能力的訪談，豐富了領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的理論內(nèi)涵，使其從口號式的概念提煉為學(xué)術(shù)概念，形成包含28個題項(xiàng)的初步考評指標(biāo)調(diào)查問卷?；诖?，通過對308份調(diào)查問卷的數(shù)據(jù)分析，建構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的考評指標(biāo)體系，得到由“政治能力”“制度能力”“文化能力”“組織能力”四個維度14項(xiàng)指標(biāo)構(gòu)成的領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力考評指標(biāo)體系。政治能力提供方向的秩序，明確目標(biāo)；制度能力提供規(guī)則的秩序，規(guī)范行為；文化能力提供思想的秩序，凝聚共識；組織能力提供組織的秩序，整合資源。德治與法治是國家治理的重要方式，文化能力與制度能力是領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力的應(yīng)有之義。四個維度的展開不僅涵蓋了國家治理與政治建設(shè)的核心內(nèi)容，也包含了國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措（見圖2）。

政治能力，即目標(biāo)引領(lǐng)與方向把控的能力。源遠(yuǎn)流長的中央集權(quán)治理體制是中國國家治理的政治傳統(tǒng)與歷史根基，“大一統(tǒng)”是中華文明千年存續(xù)與發(fā)展所傳承的國家治理格局，對中國歷史進(jìn)程產(chǎn)生著重要影響。中國自古崇尚國土統(tǒng)一，民族團(tuán)結(jié)，國家治理能力提升離不開中央集權(quán)治理體制的支撐，離不開強(qiáng)化權(quán)威，規(guī)范行為，客觀要求領(lǐng)導(dǎo)干部具備高超的政治能力，從全局的高度把握政治方向、站穩(wěn)政治立場，妥善處理好中央集權(quán)與地方分權(quán)、集中與民主、共性與個性之間的關(guān)系，為完善中央集權(quán)、確定政治方向夯實(shí)能力基礎(chǔ)。領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立“四個意識”，堅(jiān)持黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，提高政治敏銳性與政治鑒別力，在政治方向和重大原則問題上保持強(qiáng)大戰(zhàn)略定力。要深入調(diào)查研究，尊重事物發(fā)展客觀規(guī)律，“吃透精神而不照搬照抄”[22]，結(jié)合本地區(qū)本部門具體情況確定發(fā)展方向，確保黨的路線、方針、政策的正確貫徹落實(shí)。

制度能力，即法理保障與秩序建構(gòu)的能力。領(lǐng)導(dǎo)干部帶領(lǐng)下屬在制度試錯與調(diào)適中不斷摸索，構(gòu)建由制度設(shè)計者與執(zhí)行者、制度研究者與實(shí)踐者參與的制度建設(shè)共同體，沿著不斷交替的非線性路徑交流信息與經(jīng)驗(yàn)，在制度試點(diǎn)與擴(kuò)散中推進(jìn)制度變遷，自上而下和自下而上相結(jié)合建構(gòu)與執(zhí)行中國特色社會主義制度體系。針對不同時期的突出問題，傳承“合乎人心”立法、“事斷于法”“明德慎罰”“敬德保民”等古代優(yōu)秀法治思想，借鑒各國制度文明寶貴經(jīng)驗(yàn)，探析不同制度工具的特性與適用情形，因時因地制宜，發(fā)揮不同類型制度的協(xié)同作用，調(diào)和制度的科學(xué)性與價值性、穩(wěn)定性和變革性、清晰性與模糊性、沖突性與相容性，在制度生成、制度擴(kuò)散與制度創(chuàng)新的制度整合與變遷中為各領(lǐng)域的治理行為提供科學(xué)系統(tǒng)、張弛有度的行為約束與程序規(guī)范，達(dá)至制度供給與制度需求的動態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)黨和國家對各項(xiàng)事務(wù)治理的制度化、規(guī)范化和程序化，推動制度體系成熟定型、取得良好的制度績效。

文化能力，即理念牽引與價值支撐的能力。“大一統(tǒng)”不僅體現(xiàn)于權(quán)力、制度、國土、民族的“大一統(tǒng)”，也包含思想、價值觀的“大一統(tǒng)”。從中國歷史來看，漢武帝運(yùn)用國家權(quán)力意志，實(shí)施“罷黜百家，表章六經(jīng)”的儒學(xué)經(jīng)學(xué)化運(yùn)動，歷經(jīng)君臣上下互動的長期利益博弈，最終推動儒學(xué)取代道家成為國家指導(dǎo)思想與意識形態(tài)，有效建構(gòu)以儒家經(jīng)典為核心的文化崇拜與社會心理，儒學(xué)成為而后中國政治、經(jīng)濟(jì)、社會體系運(yùn)轉(zhuǎn)的基本支撐點(diǎn)。國家治理體系與國家治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，要求領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)定馬克思主義信仰，引導(dǎo)組織成員運(yùn)用馬克思主義立場、觀點(diǎn)和方法考量重大的方向性、根本性與原則性問題。尊重包容多元價值觀，在弘揚(yáng)社會主義核心價值觀的基礎(chǔ)之上對中國德治傳統(tǒng)進(jìn)行創(chuàng)造性的時代轉(zhuǎn)化，凝練并培育組織文化，為治理行為凝聚共識，提供精神養(yǎng)料與價值引領(lǐng)。領(lǐng)導(dǎo)干部識別隱含在組織成員觀念與行為中起著支配作用的價值觀，通過認(rèn)同、實(shí)踐、反思等內(nèi)化與外化的有機(jī)結(jié)合，從單向灌輸向雙向互動、從價值規(guī)范向價值認(rèn)同、從價值多元向價值共識轉(zhuǎn)變，提高組織成員的價值辨別能力，引導(dǎo)組織成員建立基本的價值共識。

組織能力，即過程協(xié)調(diào)與資源整合的能力。從單中心治理到多中心治理的轉(zhuǎn)型過程中，國家治理的復(fù)雜性、難度與風(fēng)險系數(shù)大幅提升。層級復(fù)雜、職責(zé)不清、溝通不暢、利益各異的多元治理主體可能導(dǎo)致地方主義、部門主義現(xiàn)象出現(xiàn)，碎片化治理給跨層級跨部門跨地域事務(wù)治理帶來一定難度。在多元治理網(wǎng)絡(luò)之中，必須處理好一元領(lǐng)導(dǎo)與多元治理之間的關(guān)系。在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，完善統(tǒng)籌協(xié)同的黨政結(jié)構(gòu)[23]，保持組織結(jié)構(gòu)形態(tài)和組織運(yùn)行機(jī)制之間的張力，發(fā)揮多元治理主體的主觀能動性。領(lǐng)導(dǎo)干部跨越組織內(nèi)外邊界，在復(fù)雜多元的治理主體之間搭建正式與非正式的常態(tài)協(xié)商平臺，增進(jìn)多元治理主體之間的理解、包容與信任，緩和多元治理主體之間的矛盾與分歧，提前“預(yù)”知隱性風(fēng)險，提前“預(yù)”判風(fēng)險演變趨勢，及早感知識別、防范化解可能出現(xiàn)的風(fēng)險。在資源稟賦有限的條件下，領(lǐng)導(dǎo)干部識別與汲取、配置與集成組織內(nèi)外不同渠道、層級、內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、特征的治理資源，通過黨組織、社會網(wǎng)絡(luò)、市場鏈接等力量激發(fā)資源共享的意愿，建構(gòu)包括利益表達(dá)、利益補(bǔ)償、利益保障在內(nèi)的多元治理主體利益協(xié)調(diào)機(jī)制，有效推動組織變革與組織學(xué)習(xí)，提高組織內(nèi)外資源整合速度、廣度和深度，促進(jìn)資源整合從被動整合到主動整合，從物理整合到化學(xué)整合，從顯性資源整合到隱性資源整合轉(zhuǎn)型達(dá)成廣泛、快速、有效地配置人、財、物、信息與技術(shù)資源，以促使組織靈活適應(yīng)動態(tài)變化的內(nèi)外環(huán)境，實(shí)現(xiàn)組織資源效能最大化。

研究基于習(xí)近平總書記關(guān)于治理能力的重要論述、黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于干部能力素質(zhì)的規(guī)范以及對領(lǐng)導(dǎo)干部的訪談，以領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力內(nèi)涵為基礎(chǔ)，構(gòu)建包含政治能力、制度能力、文化能力和組織能力四因子構(gòu)成的領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力考評指標(biāo)體系，為領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力評價與提升提供理論參考。在實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力考評過程中，僅采用自評方式可能出現(xiàn)社會稱許性反應(yīng)偏誤，須引入360度測評，以提高考評數(shù)據(jù)質(zhì)量，提升考評真實(shí)性有效性。當(dāng)然，領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力考評指標(biāo)體系還在探索過程中，本身存在一些局限性。譬如，尚未對不同級別、不同崗位領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力進(jìn)行差異性探究。不同層級（中央和國家機(jī)關(guān)、地方黨政機(jī)關(guān)）、不同級別（省部級、廳局級、縣處級、鄉(xiāng)科級）、不同地區(qū)（東、中、西部）領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力要素各有側(cè)重，還需展現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力共性與個性的相融。中央統(tǒng)籌省負(fù)總責(zé)市區(qū)縣抓落實(shí)，中央機(jī)關(guān)干部制度制定能力的權(quán)重更大，基層干部制度執(zhí)行能力的權(quán)重更大。東中西部不同區(qū)域歷史、傳統(tǒng)、文化、經(jīng)濟(jì)各異，政府、社會、市場的發(fā)展?fàn)顩r不一，國家、社會、市場主體及其在治理網(wǎng)絡(luò)中的作用與組合各不相同，領(lǐng)導(dǎo)干部組織能力的權(quán)重及表征也有所差異。未來，研究還需對不同級別、不同崗位領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力進(jìn)一步探悉與修正，為其提供科學(xué)、管用的考評指標(biāo)體系，助力于領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力與國家治理能力的提升。以領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力考評為抓手，促使黨在治國理政實(shí)踐中確保正確政治方向、實(shí)現(xiàn)對多元協(xié)同治理主體的有效整合，以馬克思主義引領(lǐng)國家意識形態(tài)建設(shè)，以黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)推進(jìn)國家制度成熟定型，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。

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An Analysis of the Evaluation Index System of

Leading Cadres Governance Ability

He Lijun / Liang Qiyuan

The report of the 20th National Congress of the CPC proposed that the modernization of the national governance system and governance capacity should be basically realized by 2035.?Strengthening the governance capacity of leading cadres is an inevitable requirement for promoting the modernization of national governance capacity in the new historical period.?It is also an inherent meaning of comprehensively promoting the great rejuvenation of the Chinese nation through Chinese path to modernization.Assessment and evaluation play a role of guidance， diagnosis and feedback， spur and promotion for the improvement of leading cadres governance ability.It is an important task to establish the evaluation index system of leading cadres governance ability and promote the modernization of the national governance system and governance ability.Based on the connotation of leading cadres governance ability， this paper preliminarily designs the evaluation index framework of leading cadres governance ability.?Through a series of processes such as expert consultation and factor analysis， it finally obtains the evaluation index system of leading cadres governance ability， which contains 14 behavioral indexes from four dimensions including political ability， institutional ability， cultural ability and organizational ability.?Among them， political capacity provides direction to order， clear goals； institutional capacity provides regular order and regulate behavior； cultural competence provides order of thought and builds consensus； organizational ability provides organizational order and integrates resources.

Leading Cadres； Governance Ability； Evaluation Index System

責(zé)任編輯 方卿