加快構(gòu)建積極生育支持政策體系：現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與策略選擇

文/茅倬彥 羅志華

中國在嚴(yán)格計(jì)劃生育政策和經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷的雙重作用下僅半個(gè)世紀(jì)就實(shí)現(xiàn)了生育轉(zhuǎn)變，生育率低于更替水平已達(dá)30年，我國人口發(fā)展面臨的首要矛盾也從過去“高生育率下的過快人口增長”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭丝谪?fù)增長下的少子高齡化”。面向我國人口發(fā)展新形勢(shì)新問題，國家的人口治理策略已從數(shù)量約束性策略轉(zhuǎn)向了結(jié)構(gòu)優(yōu)化性策略，近三年密集出臺(tái)了一系列文件如《中共中央 國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）和《關(guān)于進(jìn)一步完善和落實(shí)積極生育支持措施的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）等著手建構(gòu)積極生育支持政策體系。在此背景下，本文利用2021年7月筆者在北京市（海淀區(qū)、昌平區(qū)）、貴州?。ㄙF陽市、黔南布依族苗族自治州貴定縣）、浙江?。ê菔小⑨橹萁绞校⒔魇。彩小⑿掠嗍校┖蜕綎|?。|營市、濰坊壽光市）等五省市開展的“當(dāng)前生育支持政策評(píng)估”專項(xiàng)調(diào)查資料（以下簡(jiǎn)稱“2021年調(diào)查”），對(duì)當(dāng)前我國積極生育支持政策的基本現(xiàn)狀、風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和應(yīng)對(duì)策略等進(jìn)行深入分析，以期為我國構(gòu)建積極生育支持政策體系、提振生育水平提供參考和借鑒。

國際視野下中國生育支持政策體系的現(xiàn)實(shí)狀況

（一）經(jīng)濟(jì)支持

經(jīng)濟(jì)支持政策主要包括兒童津貼、稅收減免、服務(wù)補(bǔ)貼（如教育、醫(yī)療、公共交通和休閑娛樂等）、住房補(bǔ)貼和生育津貼等，旨在通過給兒童或父母提供直接或間接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償來緩解家庭育兒經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。國外普遍重視為有兒童家庭提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，如瑞典、德國和英國等均實(shí)施了不同類型的兒童津貼和父母津貼等，近些年各國對(duì)兒童或父母的經(jīng)濟(jì)支持逐漸從普遍發(fā)放轉(zhuǎn)向根據(jù)家庭收入、孩子數(shù)量和年齡精準(zhǔn)發(fā)放，并且其投入占GDP總量逐年升高。我國經(jīng)濟(jì)支持類政策主要集中在個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除、生育津貼、公共交通補(bǔ)貼以及部分醫(yī)療補(bǔ)貼等方面。然而，由于我國經(jīng)濟(jì)支持政策措施種類較少、補(bǔ)貼力度小，在緩解家庭育兒經(jīng)濟(jì)壓力方面顯得杯水車薪，兒童發(fā)展必需的衣食住行、教育、醫(yī)療等大宗費(fèi)用仍由家庭負(fù)擔(dān)。

（二）親職福利支持

親職福利支持政策主要包括產(chǎn)假、陪產(chǎn)假、育兒假和家庭照料假等，旨在緩解父母家庭和工作的沖突。20世紀(jì)60年代開始，發(fā)達(dá)國家一度出現(xiàn)產(chǎn)假延長的趨勢(shì)，但各國逐漸意識(shí)到產(chǎn)假延長的政策不可持續(xù)。2000年以來，在確保產(chǎn)假期限滿足母親心理和生理恢復(fù)以及哺乳需求的基礎(chǔ)上，發(fā)達(dá)國家的親職福利假期政策大多激勵(lì)男性休假，鼓勵(lì)男女平等分配育兒假，并建立了由強(qiáng)制性社會(huì)保險(xiǎn)、公共資金等與雇主共同承擔(dān)親職福利假期津貼的分擔(dān)機(jī)制。

目前，我國親職福利政策主要是女性產(chǎn)假、生育獎(jiǎng)勵(lì)假、哺乳假以及男性護(hù)理假等。三孩生育政策實(shí)施后，延長生育獎(jiǎng)勵(lì)假、增設(shè)父母育兒假是各地最為普遍的做法。不過，各地延長生育假期的做法也一度引起了輿論的關(guān)注與熱議，可謂“喜憂參半”。生育假期的長度和待遇問題，實(shí)質(zhì)上是明確保護(hù)對(duì)象、保護(hù)目的以及保護(hù)方式的問題。一味延長生育假強(qiáng)調(diào)女性的弱勢(shì)地位，意味著更多育兒責(zé)任歸于女性，可能會(huì)對(duì)女性終生的勞動(dòng)權(quán)益和個(gè)人發(fā)展產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的負(fù)面影響，并且這種影響還會(huì)因?yàn)榕曰橐鰻顟B(tài)的不同而存在分異。

（三）配套服務(wù)支持

配套服務(wù)支持政策主要包括嬰幼兒照護(hù)、婦幼健康服務(wù)和輔助生殖等配套服務(wù)。發(fā)達(dá)國家基本都出臺(tái)了以嬰幼兒照護(hù)為基礎(chǔ)，以婦幼健康服務(wù)、輔助生殖等為補(bǔ)充的配套服務(wù)支持措施。目前，盡管我國在《決定》和《意見》中明確提出了一些配套服務(wù)支持措施，但仍存在不少難點(diǎn)：一是托育服務(wù)入托率低，托育服務(wù)的實(shí)際費(fèi)用遠(yuǎn)超家庭期望值，滿足群眾期待的質(zhì)優(yōu)、價(jià)廉、方便的托育服務(wù)供給仍比較匱乏。二是婦幼健康服務(wù)支持不足，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)在婦幼保健等方面的作用仍然停留在以疫苗注射為主，機(jī)構(gòu)配套母嬰設(shè)施不足，服務(wù)流程不合理。三是高齡、高危孕產(chǎn)婦比重增加以及不孕不育問題凸顯，孕產(chǎn)醫(yī)療費(fèi)用、不孕不育治療和輔助生殖技術(shù)服務(wù)費(fèi)用快速上漲。同時(shí)，各地區(qū)機(jī)構(gòu)之間的輔助生殖技術(shù)水平和質(zhì)量管理存在較大差異，成功率較高的機(jī)構(gòu)集中在省會(huì)以上的大城市，很多生育家庭因“重金求子”花費(fèi)大量治療費(fèi)、跨地區(qū)交通費(fèi)和住宿費(fèi)等，導(dǎo)致家庭經(jīng)濟(jì)“捉襟見肘”。

中國構(gòu)建生育支持政策體系面臨的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)

由于我國長期以來的生育政策重心都是圍繞“抑制生育”來設(shè)計(jì)的，生育支持政策體系尚處于“摸著石頭過河”的探索階段，亟待重點(diǎn)統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)以下幾個(gè)方面的挑戰(zhàn)：

（一）頂層設(shè)計(jì)尚不完善

盡管黨中央已在《決定》和《意見》中部署了一系列具體措施，但生育支持政策體系在頂層設(shè)計(jì)還存在四個(gè)方面的問題，亟待中央推動(dòng)解決。一是缺乏中長期發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略構(gòu)想。2020年黨的十九屆五中全會(huì)已將“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”上升為國家戰(zhàn)略，然而作為硬幣另一面的“少子化”卻并沒有上升為國家戰(zhàn)略，而生育支持政策體系解決的正是“少子化”問題。二是缺乏有力的綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門。生育支持政策分散在教育、民政、社會(huì)保障、財(cái)稅、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、衛(wèi)生健康等多個(gè)職能部門，部門間缺乏協(xié)同性，難以形成生育支持的有效合力；相關(guān)部門從自身角度出發(fā)設(shè)計(jì)、制定的各項(xiàng)生育支持政策互不相連、各自為政，呈現(xiàn)出明顯的碎片化特征。三是存在配套法律法規(guī)缺位。由于缺乏配套法律法規(guī)支撐，已出臺(tái)的政策缺乏可操作性，落地實(shí)施困難。四是財(cái)政投入支持力度不足。目前，中央和地方對(duì)已部署政策措施的財(cái)政投入仍然較少，并沒有建立有效的生育成本分擔(dān)機(jī)制。

（二）政策體系對(duì)未婚人群關(guān)注不足

由于社會(huì)流動(dòng)加劇、婚育觀念變革、非傳統(tǒng)的生活方式等因素的交叉影響，年輕一代已經(jīng)形成了大規(guī)模的單身群體，初婚年齡不斷推遲且近年來推遲加速，婚戀意愿持續(xù)降低，并且更加注重事業(yè)的發(fā)展和生活的品質(zhì)。同時(shí)，年輕群體面臨的高昂婚戀婚育成本也是抑制其戀愛、結(jié)婚和生育的重要因素，不僅“買房結(jié)婚”已成為城市青年婚戀重要的權(quán)重指標(biāo)，而且以“天價(jià)彩禮”為代表的婚姻成本也對(duì)家庭造成了沉重負(fù)擔(dān)。

然而，面對(duì)未婚青年人的婚育觀念變化和高彩禮的現(xiàn)實(shí)阻礙，政策尚停留在婚育文化的宣傳倡導(dǎo)層面，對(duì)如何實(shí)現(xiàn)移風(fēng)易俗缺乏落地方案。此外，在房地產(chǎn)已高度市場(chǎng)化的今天，政策解決青年人面臨的高房價(jià)問題明顯力不從心。我國婚育年齡推遲越發(fā)明顯，表明政策亟待對(duì)未婚青年投入更多的關(guān)注和支持。日本就有這方面的教訓(xùn)，生育支持政策照搬歐美國家，忽視對(duì)未婚人群結(jié)婚的政策支持，極大削弱了生育支持政策效果。

（三）對(duì)人口發(fā)展新變化的前瞻性設(shè)計(jì)不夠

低生育率下婚育觀念和行為變化更為復(fù)雜多元，戀愛、結(jié)婚、性行為和生育的傳統(tǒng)秩序已被打破，結(jié)婚和生育不再是人生的必選項(xiàng)，婚育年齡不斷推遲，這將引發(fā)生育健康的新需求，然而現(xiàn)有政策對(duì)此缺乏前瞻性布局。一是婚前性行為接受度上升而未婚生子接受度不高，現(xiàn)行政策安排的服務(wù)能力沒有考慮到未婚人群日益增長的避孕需求。二是生育服務(wù)質(zhì)量未能滿足青年人群日益增長的舒適化醫(yī)療需求。調(diào)查顯示，接受過高等教育的年輕女性更在乎婚育帶來的自我情感價(jià)值，恐懼分娩疼痛成為未婚年輕女性拒絕生育的首要原因，但我國在這方面的醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量顯得滯后。三是多元化的輔助生殖服務(wù)需求未能納入考慮范疇。除了不孕不育率上升引發(fā)的人工授精和試管嬰兒等輔助生殖服務(wù)需求增加，一些大齡尤其是受教育程度較高的單身女性，將凍存卵子視為自身保護(hù)生育力、實(shí)現(xiàn)生育權(quán)利的路徑，然而凍卵相關(guān)的醫(yī)學(xué)技術(shù)問題以及涉及的法律倫理問題尚未列入生育支持政策體系的考慮范疇。

（四）未能根本解決生育公私領(lǐng)域的性別不平等問題

勞動(dòng)力市場(chǎng)和家庭領(lǐng)域的性別發(fā)展不同步是抑制生育的關(guān)鍵因素之一，盡管《決定》和《意見》均明確提出“保障女性就業(yè)合法權(quán)益”“構(gòu)建生育友好的就業(yè)環(huán)境”等內(nèi)容，然而政策并未從根本上解決女性在勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)的“痛點(diǎn)”問題，具體體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是生育女性在勞動(dòng)力市場(chǎng)面臨的“母職懲罰”；二是女性因照料家庭而被迫放棄或降低職業(yè)發(fā)展期望；三是女性再就業(yè)困難；四是“母職”刻板印象導(dǎo)致女性在勞動(dòng)力市場(chǎng)的劣勢(shì)地位。

同時(shí)，現(xiàn)有的生育支持政策也并未從根本上解決家庭領(lǐng)域的性別不平等問題。當(dāng)前家庭中母親是子女照料責(zé)任的主要承擔(dān)者的情況沒有改變，“性別平等意識(shí)”并未完全滲透于現(xiàn)代家庭，“夫妻共同分擔(dān)”養(yǎng)育模式尚未形成，多數(shù)母親將平衡工作和家庭突破口寄托在祖輩照料。伴隨養(yǎng)育子女的內(nèi)涵從日常生活照顧演變成精細(xì)的教育安排和陪伴模式，母職密集和“經(jīng)紀(jì)人化”等特征越發(fā)明顯。已出臺(tái)政策對(duì)兩性育兒照料的責(zé)任分擔(dān)主要停留在宣傳倡導(dǎo)層面，缺少實(shí)際方案來有效推進(jìn)家庭領(lǐng)域的性別平等。

建立健全生育支持政策體系的對(duì)策與建議

我國過去抑制性生育政策形成的慣性思維在短期內(nèi)難以根本扭轉(zhuǎn)，同時(shí)低生育率下的人口形勢(shì)更為復(fù)雜。當(dāng)前和未來一個(gè)時(shí)期，亟待建立健全生育支持政策體系，強(qiáng)化生育支持措施的落地落實(shí)。

（一）加強(qiáng)整體戰(zhàn)略規(guī)劃，加快完善頂層設(shè)計(jì)

一是將積極應(yīng)對(duì)少子化/低生育率上升為國家戰(zhàn)略，在中央層面成立促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)，動(dòng)員全黨全社會(huì)力量，統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)“人口負(fù)增長下的少子老齡化”的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。二是在執(zhí)行層面，成立獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)人口與家庭事務(wù)部，統(tǒng)籌解決現(xiàn)行政策碎片化造成的政策不匹配、不銜接、執(zhí)行難等問題。三是研究制定生育支持政策體系的戰(zhàn)略規(guī)劃，完善相關(guān)法律法規(guī)體系，破除影響人口長期均衡發(fā)展的思想觀念、政策法規(guī)、體制機(jī)制等制約因素。四是將生育支持作為民生實(shí)事，納入各地各相關(guān)部門的發(fā)展規(guī)劃，使“生育支持”成為評(píng)價(jià)工作實(shí)效的重要指標(biāo)。

（二）促進(jìn)青年事業(yè)和婚育發(fā)展，加強(qiáng)理論研究和數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)

一是著力緩解婚育與事業(yè)的沖突，關(guān)注青年人特別是女性的事業(yè)發(fā)展，在就職、任用和提級(jí)等方面給予鼓勵(lì)，創(chuàng)造穩(wěn)定的發(fā)展前景。二是重塑新型婚育文化，深度挖掘儒家傳統(tǒng)婚育文化在新時(shí)代發(fā)揚(yáng)傳承的精髓，扭轉(zhuǎn)我國獨(dú)生子女政策塑造的“只生一個(gè)好”的文化規(guī)范，充分肯定母親生育的社會(huì)價(jià)值，加強(qiáng)宣傳孕育生命的美好、親密關(guān)系和生命延續(xù)對(duì)人生的重要價(jià)值、適齡婚育的重要性等內(nèi)容。三是強(qiáng)化低生育率下的理論研究和數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)，將政策端口前移到未婚人群，引導(dǎo)年輕人婚戀觀念轉(zhuǎn)變，支持適齡人群結(jié)婚和生育，讓年輕人想結(jié)婚、能結(jié)婚。同時(shí)，也要做好婚育意愿和行為的數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)工作，建立完善家庭發(fā)展基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)多部門婚育支持相關(guān)數(shù)據(jù)的共享和整合利用，及時(shí)掌握育齡群眾的最新婚育動(dòng)態(tài)，優(yōu)化調(diào)整政策方向。

（三）重視人口新特征新變化，推進(jìn)生育支持政策端口前移

一是加大青少年群體性與生殖健康教育力度，將相關(guān)課程納入中小學(xué)和高等教育課程體系，提升育齡青少年群體的自我保護(hù)意識(shí)和能力。二是設(shè)立專門服務(wù)機(jī)構(gòu)提供包括青少年在內(nèi)的避孕服務(wù)，在生殖健康服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)提供有效的避孕咨詢與避孕服務(wù)，減少非意愿懷孕、非意愿人工流產(chǎn)的發(fā)生，保護(hù)青少年女性的身心健康。三是盡快普及無痛分娩，從服務(wù)流程、服務(wù)態(tài)度和溝通技巧等環(huán)節(jié)改進(jìn)和優(yōu)化女性備孕、懷孕、孕檢、分娩和產(chǎn)后恢復(fù)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，對(duì)無痛分娩的醫(yī)療服務(wù)收費(fèi)、醫(yī)保報(bào)銷政策、人才培養(yǎng)等方面應(yīng)當(dāng)給予政策傾斜，加強(qiáng)對(duì)孕產(chǎn)婦及其家屬的無痛分娩宣傳，克服對(duì)分娩的恐懼感。四是增強(qiáng)對(duì)非婚生育的包容性，逐步放寬對(duì)未婚凍卵的限制條件，保障未婚生育群體享受與已婚夫妻同樣的權(quán)益。

（四）促進(jìn)生育成本分擔(dān)的兩性平等，營造生育支持的工作環(huán)境

一是促進(jìn)生育成本在兩性之間分擔(dān)，通過提高男性休假補(bǔ)貼比例、男性配額生育假等方式鼓勵(lì)夫妻共享延長的生育假和育兒假。參照殘疾人安置的稅收減免優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)女職工生育孩子數(shù)量、企業(yè)規(guī)模等建立有效的用工成本分擔(dān)機(jī)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)用人單位為有需要的家庭提供友好的職場(chǎng)環(huán)境。二是重視和提升產(chǎn)后女性重返職場(chǎng)的能力，及時(shí)了解和切實(shí)幫助女性克服產(chǎn)后返崗的困難，從政策和制度上為女性產(chǎn)后重返職場(chǎng)提供就業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、貸款免息和稅費(fèi)減免等支持，保障生育女性順利返崗。三是倡導(dǎo)家庭領(lǐng)域的男性責(zé)任，肯定家庭家務(wù)勞動(dòng)和生育養(yǎng)育的社會(huì)價(jià)值，推動(dòng)全社會(huì)認(rèn)同夫妻共擔(dān)育兒重任的觀念，樹立帶娃的優(yōu)質(zhì)“奶爸”形象，形成良好的示范效應(yīng)。四是肯定全職母親的社會(huì)價(jià)值，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和認(rèn)真總結(jié)在實(shí)現(xiàn)事業(yè)婚育雙贏方面的成功實(shí)踐，適當(dāng)給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)，以點(diǎn)帶面、持續(xù)推進(jìn)。

總之，生育支持政策體系的構(gòu)建是一項(xiàng)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的工作，不僅要具備整體性思維一體化考慮婚嫁、生育、養(yǎng)育和教育等內(nèi)容，而且也要運(yùn)用特殊性思維充分考慮中國的特殊國情和地方的實(shí)際情況；不僅要關(guān)注到短期內(nèi)支持婚育的“真金白銀”投入，還要對(duì)未來人口長期發(fā)展可能面臨的新形勢(shì)新變化做出前瞻性判斷，防患未然。只有通過全方位設(shè)計(jì)積極生育支持政策體系，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段有步驟、分類別、精細(xì)化推進(jìn)生育支持政策的不斷完善，因地制宜、長期實(shí)施，持續(xù)投入、久久為功，才能切實(shí)發(fā)揮生育支持政策的實(shí)效。