我國(guó)中央和地方財(cái)政關(guān)系格局的現(xiàn)狀與走向分析

文/高培勇

由中央和地方財(cái)政平衡關(guān)系說(shuō)起

1994年迄今，我國(guó)的財(cái)政管理體制一直以分稅制冠名。在當(dāng)下中國(guó)，每當(dāng)提及現(xiàn)行財(cái)政管理體制，總能聽(tīng)到不少微詞。不過(guò)，只要稍加過(guò)濾和分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，由于觀察問(wèn)題的角度不同（也許是知識(shí)背景的差異所致），人們圍繞問(wèn)題所做出的原因歸結(jié)多不得要領(lǐng)，很少擊中要害。社會(huì)上流傳甚廣的關(guān)于“中央政府集中了60%的收入，地方政府卻承擔(dān)80%的職能”的說(shuō)法，便是一個(gè)頗具代表性的例子。這就需要找準(zhǔn)切入點(diǎn)。我們就由中央和地方一般公共預(yù)算平衡關(guān)系的討論開(kāi)始。

（一）中央一般公共預(yù)算平衡關(guān)系

根據(jù)“預(yù)算收入+預(yù)算赤字=預(yù)算支出”的平衡式，我們來(lái)看2021年中央一般公共預(yù)算的平衡關(guān)系。先看平衡式左側(cè)，2021年，中央一般公共預(yù)算收入91 462億元，加上從中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入950億元，從中央政府性基金預(yù)算、中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入985億元，中央一般公共預(yù)算收入總量為93 397億元。支出與收入相抵，赤字為27 500億元。

再看平衡式右側(cè)，2021年，中央一般公共預(yù)算支出總量120 897億元。它分成四塊：第一塊是向中央政府性基金預(yù)算調(diào)出90億元，占比為0.07%；第二塊是補(bǔ)充中央穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金3 541億元，占比為2.93%；第三塊數(shù)額最大，是對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付82 216億元，占比為68.01%；第四塊是中央本級(jí)支出35 050億元，占比為28.99%。這即是說(shuō)，在中央一般公共預(yù)算支出總量的盤(pán)子中，中央本級(jí)支出不足30%，其絕大部分，是用于對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付。

（二）地方一般公共預(yù)算平衡關(guān)系

同樣根據(jù)“預(yù)算收入+預(yù)算赤字=預(yù)算支出”的平衡式，我們來(lái)看2021年地方一般公共預(yù)算的平衡關(guān)系。先看平衡式右側(cè)，2021年，地方一般公共預(yù)算支出總量是211 271.54億元。再看平衡式左側(cè)，2021年，地方一般公共預(yù)算收入總量是203 072億元。它分成三塊：第一塊是從地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余9 779億元，占比4.81%；第二塊是中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付82 216億元，占比40.49%；第三塊是地方本級(jí)收入111 077億元，占比為54.70%。支出與收入相抵，赤字為8 200億元。

這即是說(shuō)，在地方一般公共預(yù)算支出總量的盤(pán)子中，由地方本級(jí)收入所彌補(bǔ)的比例，不足55%。換言之，地方財(cái)政所花費(fèi)的支出，依賴(lài)于中央轉(zhuǎn)移支付財(cái)源彌補(bǔ)的比例高達(dá)40%。即便加上為彌補(bǔ)8 200億元赤字而發(fā)行的債券收入，來(lái)自地方自身組織財(cái)源的占比，至多為60%。

（三）“雙失衡”狀態(tài)下的平衡

將中央和地方一般公共預(yù)算平衡關(guān)系對(duì)接起來(lái)，不難發(fā)現(xiàn)，就現(xiàn)行財(cái)政管理體制運(yùn)行格局而言，這是一種“雙失衡”狀態(tài)下的平衡。在中央財(cái)政那里，雖然自身集中的收入規(guī)模很大，中央一般公共預(yù)算收入占到全國(guó)一般公共預(yù)算收入的45%以上，但用之于本級(jí)支出的比例不足30%。所占比重高達(dá)70%的收入，要作為對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付下?lián)艿降胤?。中央?cái)政收入的自用份額與下?lián)芊蓊~之比大致為3∶7。

在地方財(cái)政那里，雖然自身花費(fèi)的支出規(guī)模很大，地方一般公共預(yù)算支出占到全國(guó)一般公共預(yù)算支出的85%上下，但由自身財(cái)源（本級(jí)收入）彌補(bǔ)的支出僅占55%。所占比重高達(dá)40%以上的支出，要依賴(lài)于中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。包括財(cái)政赤字在內(nèi)，地方財(cái)政收入的自身財(cái)源份額和上級(jí)撥付財(cái)源份額之比大致為6∶4。

矛盾和問(wèn)題：從“積極性”維度的歸納

一個(gè)真正需要關(guān)注的問(wèn)題在于，對(duì)于這樣一種“雙失衡”狀態(tài)下的平衡，究竟該怎么看？

（一）國(guó)際經(jīng)驗(yàn)：法治化和規(guī)范化

縱觀世界主要國(guó)家的政府間財(cái)政關(guān)系，一個(gè)突出的特點(diǎn)是其“法治化”和“規(guī)范化”程度相對(duì)較高。法治化和規(guī)范化無(wú)疑是“有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”的基本前提。

比如，多數(shù)國(guó)家均由憲法規(guī)定了中央和地方政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)以及轉(zhuǎn)移支付的基本格局。政府間財(cái)政關(guān)系的法治化決定了其規(guī)范化，這尤其體現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付的決定方面。為了在制度上提高轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性和公正性，一些國(guó)家還專(zhuān)門(mén)成立政府間論壇（如加拿大、德國(guó)、印度尼西亞等）或獨(dú)立委員會(huì)（如澳大利亞、印度、南非等）來(lái)負(fù)責(zé)制定轉(zhuǎn)移支付的規(guī)則。在如何決定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量、如何解決爭(zhēng)議等問(wèn)題上，多數(shù)國(guó)家都有明確的程序或公式加以規(guī)范。

（二）比較分析：中國(guó)的現(xiàn)實(shí)

對(duì)照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，特別是可比大國(guó)在處理中央和地方財(cái)政關(guān)系上的制度規(guī)定和具體做法，中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政管理體制運(yùn)行格局存在的矛盾和問(wèn)題，可擇其主要方面歸結(jié)如下：

“法治化”對(duì)于一國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的“規(guī)范化”至關(guān)重要。這幾年，在全面深化改革進(jìn)程中，盡管我國(guó)先后推出了《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》和《醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》等幾個(gè)涉及規(guī)范中央和地方財(cái)政關(guān)系的文件，但從總體上看，它們尚未脫離集權(quán)和分權(quán)比例的“算賬式”思維局限，尚未脫離傳統(tǒng)的政府或部門(mén)規(guī)章形式，尚未提升至立法層面、立足于法治軌道追求政府間財(cái)政關(guān)系的穩(wěn)定性與確定性?？梢哉J(rèn)為，實(shí)現(xiàn)中央和地方財(cái)政關(guān)系的法治化和規(guī)范化，系財(cái)政管理體制建設(shè)亟待完成的重要任務(wù)。此其矛盾和問(wèn)題之一。

相較于可比大國(guó)一般情形，我國(guó)中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付占中央一般公共預(yù)算支出以及全國(guó)一般公共預(yù)算支出的比重，均屬于偏高水平。中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模并非越大越好，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付支出占中央財(cái)政支出和全國(guó)財(cái)政支出的比重?cái)?shù)字也并非越高越好。堅(jiān)持以“適度”理念和原則處理和安排中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付事項(xiàng)、將中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付控制在適度水平，無(wú)論對(duì)于中央財(cái)政收支還是地方財(cái)政收支的平衡，都至關(guān)重要。此其矛盾和問(wèn)題之二。

在現(xiàn)行中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度下，地方財(cái)政來(lái)自中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付財(cái)源特別是其中的一般性轉(zhuǎn)移支付分配，并不穩(wěn)定，既零亂，也帶有很大的不確定性。這不僅影響到地方合理的確定性預(yù)期的形成，而且影響到規(guī)范的政府間財(cái)政關(guān)系的形成。此其矛盾和問(wèn)題之三。

我國(guó)中央財(cái)政收入在全國(guó)財(cái)政收入中的占比雖同可比大國(guó)的差異不大，但中央本級(jí)財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重相對(duì)偏低，近些年甚至低于15%。這不僅與可比大國(guó)中央本級(jí)財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出30%～40%的一般情形有所不同，而且由此帶來(lái)的財(cái)政資金在中央和地方之間頻繁調(diào)度和大規(guī)模流動(dòng)，事實(shí)上也伴隨著各種各樣的成本。在此過(guò)程中，類(lèi)如“跑部錢(qián)進(jìn)”、資金分配不合理、計(jì)劃下達(dá)滯后、使用效益不佳等方面的管理效率出現(xiàn)損失，在所難免。此其矛盾和問(wèn)題之四。

中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏大、比重偏高的另一面，便是地方自身財(cái)政收入規(guī)模偏小和比重偏低。這又同規(guī)范化的地方稅收體系尚未形成直接相關(guān)。此其矛盾和問(wèn)題之五。

（三）集中體現(xiàn)于地方財(cái)政體系不健全

其實(shí)，只要稍加觀察，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，上述的種種矛盾和問(wèn)題，多屬于地方財(cái)政層面，集中反映在地方財(cái)政收入來(lái)源的不確定性、不穩(wěn)定性上?？梢哉J(rèn)為，現(xiàn)實(shí)的地方財(cái)政體系難言“健全”二字。在不健全的財(cái)政管理體系下，地方財(cái)政收支的安排，難有長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮，難以指望呈現(xiàn)穩(wěn)定的制度化格局，更難以談到“有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”。

分稅制與分錢(qián)制辨析

立足新時(shí)代新征程，既然仍以“分稅制”定義中央和地方財(cái)政關(guān)系格局、始自1994年的分稅制財(cái)政管理體制定性沒(méi)有變，既然財(cái)政管理體制的建設(shè)和完善方向仍在于“分稅制”，那么圍繞我國(guó)現(xiàn)行中央和地方財(cái)政關(guān)系格局的討論，當(dāng)然要置于分稅制的棋盤(pán)之上、放入分稅制的框架之中，以分稅制財(cái)政管理體制為標(biāo)尺來(lái)展開(kāi)。

（一）究竟什么是分稅制

一個(gè)非常關(guān)鍵的問(wèn)題是，究竟什么是分稅制？分稅制的完整稱(chēng)謂是“分稅制財(cái)政管理體制”。分稅制財(cái)政管理體制至少具有“分事、分稅、分管”三層含義。所謂“分事”，就是在明確政府職能邊界的前提下，劃分各級(jí)政府間職責(zé)（事權(quán)）范圍，在此基礎(chǔ)上劃分各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任。所謂“分稅”，就是在劃分事權(quán)和支出范圍的基礎(chǔ)上，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，在中央與地方之間劃分稅種，即將稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，以劃定中央和地方的收入來(lái)源。所謂“分管”，就是在分事和分稅的基礎(chǔ)上實(shí)行分級(jí)財(cái)政管理。一級(jí)政府，一級(jí)預(yù)算主體，各級(jí)預(yù)算相對(duì)獨(dú)立，自求平衡。

（二）分稅制不同于分錢(qián)制

在1994年之前，我國(guó)的中央和地方財(cái)政關(guān)系格局盡管幾經(jīng)變化，十分復(fù)雜，但總體上都是以“分錢(qián)制”為基礎(chǔ)的。無(wú)論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的“總額分成”“收入分類(lèi)分成”，還是改革開(kāi)放初期的“大包干”，在中央財(cái)政和地方財(cái)政之間所“分”或所“包”的，實(shí)質(zhì)都是“錢(qián)”——財(cái)政收入。只是在1994年之后，方才有了根本性的改變——由“分錢(qián)”轉(zhuǎn)向“分稅”。自此，也方才有了中央稅、地方稅以及中央地方共享稅等一系列新概念。也就是說(shuō)，“分稅制”所對(duì)應(yīng)的是“分錢(qián)制”，是將“分錢(qián)制”作為其對(duì)應(yīng)面來(lái)設(shè)計(jì)的。

（三）問(wèn)題出在分稅制走樣了

那么，上述存在于現(xiàn)行財(cái)政管理體制格局中的種種矛盾和問(wèn)題，究竟是出自分稅制本身還是出自分稅制之外？仔細(xì)對(duì)照一下關(guān)于分稅制財(cái)政管理體制的三層含義，就不難發(fā)現(xiàn)，從1994年算起，在經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)20多年的改革進(jìn)程之后，盡管我國(guó)的財(cái)政管理體制在“分稅制”建設(shè)方面取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但現(xiàn)實(shí)的中央和地方財(cái)政關(guān)系格局仍舊存在著不少偏離“分稅制”的現(xiàn)象，改革中某些方面的調(diào)整動(dòng)作仍舊帶有“分錢(qián)制”的跡象。換言之，迄今我們?nèi)晕赐耆鎰e“分錢(qián)制”財(cái)政管理體制。這意味著，以“分稅制”冠名的我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政管理體制，其實(shí)際運(yùn)行格局走樣了，不少方面偏離了本來(lái)意義上的分稅制財(cái)政管理體制軌道。

（四）澄清并確立幾個(gè)基本認(rèn)識(shí)

說(shuō)到這里，就此澄清并確立幾個(gè)基本認(rèn)識(shí)顯然是非常必要的。

其一，“分稅制”不是“分錢(qián)制”。1994年實(shí)行“分稅制”財(cái)政管理體制的改造對(duì)象，就在于“分錢(qián)制”——無(wú)論總額分成、收入分類(lèi)分成，還是財(cái)政大包干，本質(zhì)上都是“分錢(qián)制”。因而，在劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅的基礎(chǔ)上，讓中央和地方財(cái)政各自保持或擁有一個(gè)健全的收支體系，在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的體制條件下各過(guò)各的日子，是分稅制的基本特征之一。

其二，分級(jí)管理財(cái)政不是“打醬油財(cái)政”。如同預(yù)算單位財(cái)務(wù)和一級(jí)政府財(cái)政不是一回事的道理，在我們這樣一個(gè)大國(guó)搞分級(jí)財(cái)政管理，不能建立在根據(jù)交辦事務(wù)多少而撥付相應(yīng)資金的基礎(chǔ)上。那樣做的話(huà)，分級(jí)財(cái)政管理很可能會(huì)蛻化為預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理，或者，分級(jí)財(cái)政管理很可能會(huì)蛻化為單級(jí)財(cái)政管理。因而，按照分級(jí)財(cái)政管理的原則分別建立起中央和地方各級(jí)次的健全的財(cái)政收支體系，在分級(jí)管理的體制條件下各過(guò)各的日子，是實(shí)行分級(jí)財(cái)政管理的基本前提之一。

其三，稅權(quán)不等于財(cái)權(quán)。在我們這樣一個(gè)單一制的國(guó)度，強(qiáng)調(diào)稅收立法權(quán)高度集中于中央無(wú)疑是必須的。但是，稅收立法權(quán)的高度集中絕不等于財(cái)政收支管理權(quán)不能下放給地方。相反，在堅(jiān)持稅收立法權(quán)高度集中的前提下，賦予地方政府相對(duì)獨(dú)立的組織收支、平衡收支的財(cái)政收支管理權(quán)力，不僅是實(shí)行分級(jí)財(cái)政管理，而且是實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的必要條件之一。

堅(jiān)守本來(lái)意義的分稅制

立足于全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的使命任務(wù)，通向本來(lái)意義的分稅制道路該如何走？

（一）以發(fā)揮地方積極性為著力點(diǎn)和著重點(diǎn)

改革開(kāi)放40多年的歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，中國(guó)經(jīng)濟(jì)之所以能走出一條持續(xù)快速增長(zhǎng)的軌跡，在很大程度上依賴(lài)于地方之間你追我趕、競(jìng)相迸發(fā)的競(jìng)爭(zhēng)力。站在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程這一新的歷史起點(diǎn)上，可以肯定地說(shuō)，我們比以往任何時(shí)候都更需要地方的積極性。毋庸贅言，地方積極性的調(diào)動(dòng)和發(fā)揮須以能夠全面反映地方實(shí)情、充分考慮地方利益的中央和地方財(cái)政關(guān)系格局為前提。這固然須從多角度、多線(xiàn)索謀劃和推動(dòng)，但可以立刻提出的一個(gè)基本路徑即在于，圍繞中央和地方財(cái)政關(guān)系調(diào)整的行動(dòng)方案，理應(yīng)取得地方政府的廣泛認(rèn)同和積極配合，在中央和地方的有效互動(dòng)中最終形成和實(shí)施。

（二）牽好健全地方財(cái)政體系這個(gè)“牛鼻子”

從現(xiàn)行財(cái)政管理體制運(yùn)行中折射出的種種矛盾和問(wèn)題分析中，可以確認(rèn)，地方財(cái)政體系不健全是個(gè)躲不開(kāi)、繞不過(guò)的主要矛盾和矛盾的主要方面。所以，在涉及重塑中央和地方財(cái)政關(guān)系格局的行動(dòng)中，健全地方財(cái)政體系是個(gè)非牽好不可的“牛鼻子”：首先是健全地方稅體系；其次是必須健全中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度。

（三）“十二字”方針：權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡

正是基于上述的種種考量，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》圍繞分稅制財(cái)政管理體制藍(lán)圖做出了總體勾畫(huà)：“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系?！彼^權(quán)責(zé)清晰，就是要有清晰的中央和地方之間事權(quán)和支出責(zé)任劃分。所謂財(cái)力協(xié)調(diào)，就是要形成中央和地方之間的合理財(cái)力布局。所謂區(qū)域均衡，就是要穩(wěn)步提升各區(qū)域之間的基本公共服務(wù)均等化水平，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。