新時(shí)代高校法治建設(shè)率先突破路徑研究

劉穎

［摘 要］ 鑒于依法辦學(xué)、依法治校、依法治教是新時(shí)代高等學(xué)校治理的基本理念和基本方式，也是新時(shí)代法治國家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)的必然要求，從行政法角度分析，高校作為公務(wù)法人，新時(shí)代高校法治建設(shè)是法治政府建設(shè)的組成部分，高校法治建設(shè)要率先突破，對(duì)法治政府起到示范和引領(lǐng)作用，而高校法治建設(shè)率先突破的實(shí)現(xiàn)存在困境，針對(duì)困境探索出高校法治建設(shè)率先突破的實(shí)踐路徑。

［關(guān)鍵詞］ 新時(shí)代；高校法治建設(shè)；率先突破；行政法

［基金項(xiàng)目］ 2021年度中共遼寧省委全面依法治省委員會(huì)辦公室項(xiàng)目“遼寧省基層政府行政審批制度改革轉(zhuǎn)變政府職能調(diào)研報(bào)告”（LNYFZHISB2021LX14）；2023年度遼寧師范大學(xué)海洋經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展研究中心“海洋可持續(xù)發(fā)展”學(xué)科交叉專項(xiàng)研究課題“國家級(jí)海洋特別保護(hù)區(qū)海洋環(huán)境公益訴訟制度研究”（JYBRWJD2023LX08）

［作者簡介］ 劉 穎（1968—），女（滿族），遼寧岫巖人，博士，遼寧師范大學(xué)法學(xué)院副教授，主要從事行政法與行政訴訟法研究。

［中圖分類號(hào)］ G642.0 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A［文章編號(hào)］ 1674-9324（2023）26-0036-04［收稿日期］ 2022-12-02

引言

高校在法律上是一個(gè)特殊主體，從民事主體來看，根據(jù)《中華人民共和國民法典》第八十七條規(guī)定，高校作為事業(yè)單位，是非營利法人；從行政法的角度來看，高校對(duì)于政府來說，是行政相對(duì)人，對(duì)于師生來說，又是一個(gè)行政主體，是法律法規(guī)授權(quán)的［1］。高校作為法律法規(guī)授權(quán)的行政主體，其行為具有準(zhǔn)行政性。2012年12月，教育部關(guān)于印發(fā)《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》的通知，對(duì)高校法治建設(shè)起到了積極的推動(dòng)作用。隨著社會(huì)的發(fā)展，中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)逐步進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)代，高校法治建設(shè)也隨之步入了新時(shí)代。2010年7月，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》對(duì)推進(jìn)依法治教做出了詳細(xì)規(guī)定；2020年7月，教育部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校法治工作的意見》（以下簡稱《意見》），為高等學(xué)校深入推進(jìn)依法治校工作指明了方向。高校作為法律法規(guī)授權(quán)的行政主體，如何實(shí)現(xiàn)高校法治建設(shè)在法治國家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)中率先突破，對(duì)其研究具有一定的實(shí)踐價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、從行政法視角分析高校法治建設(shè)理論基礎(chǔ)

（一）高校具有行政法上獨(dú)立法人資格

《意見》中指出：“減少行政干預(yù)，為學(xué)校松綁減負(fù)、簡除煩苛，尊重保障學(xué)校獨(dú)立法人地位和辦學(xué)自主權(quán)?！边@表明高校具有獨(dú)立法人格。盡管在法律上，我國尚無公務(wù)法人的概念，更談不上對(duì)高校的公務(wù)法人地位進(jìn)行界定，但是，根據(jù)《中華人民共和國教育法》第二十九條所規(guī)定的有關(guān)學(xué)生學(xué)籍管理、處分及學(xué)業(yè)證書頒發(fā)等方面的權(quán)利，體現(xiàn)出高校具有公權(quán)力性質(zhì)，具有典型的行政職權(quán)或公共管理職權(quán)。《中華人民共和國行政訴訟法》自修改實(shí)施以來，擴(kuò)大了學(xué)生狀告高校的受案范圍，因此，高校公法人的地位在我國法律界和司法界已經(jīng)得到了普遍認(rèn)同。

（二）高校具有行政管理權(quán)

根據(jù)公法人理論，公務(wù)法人與承擔(dān)特定行政職能、服務(wù)特定行政目的的機(jī)關(guān)法人不同，是具有特定行政目的的服務(wù)性機(jī)構(gòu)，是以國家行政主體為特定目的而設(shè)立的服務(wù)性機(jī)構(gòu)。相對(duì)于政府機(jī)構(gòu)而言，作為公務(wù)法人的大學(xué)，其特征是顯而易見的，即存在的目的是向社會(huì)公眾提供特定領(lǐng)域的服務(wù)，而不是為了落實(shí)對(duì)公共事務(wù)的管理；在提供服務(wù)過程中，公權(quán)力的行使受到限制，不外溢于事業(yè)單位，所提供的服務(wù)及其過程具有專門性，由機(jī)構(gòu)自我管理。2017年4月，教育部等五部門發(fā)布了《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》（以下簡稱《簡政放權(quán)意見》），該《簡政放權(quán)意見》列舉的高校自主權(quán)有20項(xiàng)行政職權(quán)。

綜上，從行政法的角度來看，作為社會(huì)組織的高校，其法治建設(shè)關(guān)注的是高校的治理權(quán)如何實(shí)現(xiàn)；高校對(duì)內(nèi)部事務(wù)的管理權(quán)有無法律依據(jù)，權(quán)力的邊界在哪里，即高校是否具有行政主體地位，其行使職權(quán)是否受司法審查，司法審查與高校辦學(xué)自主權(quán)之間的關(guān)系如何平衡。高校法治建設(shè)如何在法治國家、法治社會(huì)、法治政府建設(shè)中實(shí)現(xiàn)率先突破，從而起到引領(lǐng)和示范作用，還須進(jìn)一步研究。

二、新時(shí)代高校法治建設(shè)率先突破困境

高校是具有一定公權(quán)力的公法人中的公務(wù)法人，其行政權(quán)力主要來自學(xué)校的招生、學(xué)位證書的頒發(fā)、畢業(yè)證書的頒發(fā)及日常事務(wù)的管理等國家授權(quán)的內(nèi)容。新時(shí)代對(duì)高校實(shí)現(xiàn)依法辦學(xué)、依法治校、依法治教提出了新任務(wù)和新要求，在實(shí)踐中，從行政法的角度出發(fā)，高校實(shí)現(xiàn)法治建設(shè)需率先突破如下困境。

（一）缺乏獨(dú)立法治機(jī)構(gòu)

高校行政權(quán)的法人治理結(jié)構(gòu)較完備，但是其內(nèi)部機(jī)構(gòu)中缺少獨(dú)立的法治機(jī)構(gòu)。以教育部直屬的75所高校為例，通過官網(wǎng)查詢，高校法人治理機(jī)構(gòu)中包含法律機(jī)構(gòu)的有20所，所占比例為26.67%；獨(dú)立設(shè)置法制機(jī)構(gòu)的有7個(gè)，所占比例為9.33%。由于高校法治機(jī)構(gòu)不獨(dú)立，法治與人治博弈時(shí)將處于劣勢(shì)，對(duì)高校法治建設(shè)率先突破存在一定障礙。

（二）依法辦學(xué)、依法治校、依法治教法律依據(jù)不統(tǒng)一

高校的法律制度可以說是大學(xué)自我管理的基石，但是根據(jù)《中華人民共和國民法典》和《中華人民共和國高等教育法》等法律法規(guī)，對(duì)大學(xué)內(nèi)部事務(wù)的管理權(quán)限沒有統(tǒng)一的法律制度，僅在學(xué)校的基本方面做出了一些規(guī)定，而未對(duì)大學(xué)內(nèi)部的具體事務(wù)做出更加細(xì)致和統(tǒng)一的規(guī)定。實(shí)踐中，盡管我國高等教育的相關(guān)法律法規(guī)已初步建立，但并未完善，例如，成人教育、教育投入、教育經(jīng)費(fèi)、高等學(xué)校安全和校產(chǎn)管理等方面的相關(guān)法律法規(guī)。

（三）高校自治制度不完善

高校雖然制定了章程，但有的高校只是紙上談兵，執(zhí)行不到位。很多高校的章程都是近乎相同的，而且對(duì)于一些重大的根本性問題，學(xué)校的章程中并沒有相應(yīng)的規(guī)定。各高校的章程缺乏自身的特點(diǎn)和風(fēng)格，在管理上不能有效地解決沖突矛盾和問題［2］。

（四）依法辦學(xué)、依法治校、依法治教缺乏內(nèi)部監(jiān)督

有些高校缺乏應(yīng)有的法律監(jiān)督，內(nèi)部缺乏相應(yīng)的約束機(jī)制；有些高校的民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)如工會(huì)、教職員工大會(huì)等雖然正常運(yùn)行，但相互制約的內(nèi)部約束機(jī)制在決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)中沒有形成。在實(shí)際管理中，除了客觀上極少或基本不受程序和制度的監(jiān)督和約束外，管理者主觀上不愿接受他人或制度的監(jiān)督，因此，依法治校理念難以貫徹執(zhí)行。

（五）教師、學(xué)生救濟(jì)權(quán)利救助體系不健全

隨著高校師生整體法治意識(shí)的增強(qiáng)和某些高校內(nèi)部管理的失當(dāng)，導(dǎo)致出現(xiàn)了越來越多的師生糾紛和愈演愈烈的高校內(nèi)部管理糾紛。很多爭議都是由于處理程序不當(dāng)或觀念上的沖突而引發(fā)的，很多矛盾完全可以通過高校內(nèi)部的途徑處理。而部分高校缺乏有效的救濟(jì)體系和途徑，極易引發(fā)爭議的進(jìn)一步擴(kuò)大，最終只能選擇訴訟途徑解決這一問題。如教職工辭職、離職引發(fā)糾紛的處理，對(duì)違紀(jì)學(xué)生的處分等，有些高校處理方式生硬，操作性不強(qiáng)，又缺乏相關(guān)的解決機(jī)制。

三、從行政法視角分析新時(shí)代高校法治建設(shè)率先突破的路徑

雖然高校依法辦學(xué)、依法治校、依法治教的理念已經(jīng)形成，但如何針對(duì)高校法治建設(shè)中的困境，實(shí)現(xiàn)高校法治建設(shè)率先突破？從行政法視角分析，高校應(yīng)從組織、制度、行為、監(jiān)督追責(zé)、評(píng)價(jià)等不同層面來探尋高校法治建設(shè)率先突破的路徑。

（一）從行政主體內(nèi)部組織架構(gòu)方面實(shí)現(xiàn)突破

1.在法人治理機(jī)構(gòu)中增設(shè)獨(dú)立的法治機(jī)構(gòu)。從行政組織法考慮，組織建設(shè)對(duì)高校法治建設(shè)路徑至關(guān)重要［3］。考慮到當(dāng)前環(huán)境下學(xué)校法治工作任務(wù)繁重，高校在重大決策前和重要文件發(fā)布前，最好能設(shè)置獨(dú)立負(fù)責(zé)法治工作的機(jī)構(gòu)，將其定位為有職有權(quán)、可以合法性審查及文件起草說明和決策會(huì)議記錄中記載的相關(guān)意見的學(xué)校重要管理部門。

2.建立高校法治副校長制度。2020年12月，中共中央印發(fā)的《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025年）》主張將法治副校長制度進(jìn)行完善；2021年6月，中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了《中央宣傳部、司法部關(guān)于開展法治宣傳教育的第八個(gè)五年規(guī)劃（2021—2025年）》，進(jìn)一步主張完善青少年法治教育制度、法治副校長制度及法治輔導(dǎo)員制度；2022年2月，教育部頒布《中小學(xué)法治副校長聘任與管理辦法》。參照法治政府建設(shè)，高校的法治建設(shè)需要具有法律專業(yè)背景的副校長主管主抓，通過對(duì)教育部直屬75所大學(xué)校長是否具有法學(xué)專業(yè)背景進(jìn)行查詢，僅有兩所高校的校長所學(xué)專業(yè)為法學(xué)，設(shè)立法治副校長進(jìn)入決策層，有助于高校領(lǐng)導(dǎo)以法治思維和法治方式予以決策。

3.聘請(qǐng)專業(yè)的法律顧問。高校還可以聘請(qǐng)校外律師擔(dān)任高校法律顧問。聘請(qǐng)的律師不僅要具有專業(yè)的法律知識(shí)，而且要懂得高校的運(yùn)行模式，同時(shí)，也要有政治意識(shí)，善于把握政治大局，具有一定的政治判斷能力。由于高校屬于準(zhǔn)行政主體，在依法治校過程中，如何使普法活動(dòng)在高校糾紛中充分發(fā)揮法律顧問的作用，通過法律顧問解決實(shí)踐中遇到的問題，聘請(qǐng)的律師最好具有行政法、行政訴訟法的專業(yè)背景，這樣才能更加穩(wěn)妥地處理師生矛盾糾紛，有助于高校貫徹落實(shí)依法辦學(xué)、依法治校、依法治教的理念。

（二）從法律適用方面實(shí)現(xiàn)突破

1.制定符合本校特色的學(xué)校章程。章程是高校的最高法，是高校自治中關(guān)鍵的關(guān)鍵，構(gòu)建完善的高?，F(xiàn)代化章程體系，有利于發(fā)揮其外引內(nèi)聯(lián)的作用。在章程制定過程中，從源頭上把握住章程制定程序，需要廣泛征求師生意見，進(jìn)行法治審查和專家論證。確立“大學(xué)章程—規(guī)章制度—部門規(guī)范性文件/內(nèi)部工作制度”三級(jí)制度框架，以制度體系建設(shè)不斷促進(jìn)學(xué)校內(nèi)部治理效能的提升。針對(duì)學(xué)校特色，制定符合自身特點(diǎn)的學(xué)校章程，并為自己使用。

2.全面優(yōu)化學(xué)校內(nèi)部制度。全面優(yōu)化制度建設(shè)流程，有效促進(jìn)業(yè)務(wù)協(xié)同與制度協(xié)同，克服條條框框建設(shè)條塊分割、部門化、重復(fù)交叉，特別是加強(qiáng)規(guī)范審查，明確把合法性審查作為出臺(tái)規(guī)章制度的必經(jīng)程序，健全學(xué)校法律風(fēng)險(xiǎn)防控體系，增強(qiáng)制度建設(shè)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性［4］。結(jié)合國家和地方法律法規(guī)、學(xué)校事業(yè)發(fā)展及人才培養(yǎng)實(shí)際，加大制度“廢改立”工作的力度，尤其涉及教師職稱評(píng)定、教師師德師風(fēng)建設(shè)、學(xué)生懲戒、學(xué)位論文管理等涉及師生重大利益的制度管理文件，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行清理和評(píng)估，定期進(jìn)行立改廢。

（三）從程序正義方面實(shí)現(xiàn)突破

雖然我國目前尚沒有行政程序法，但程序正義能夠促進(jìn)實(shí)體正義，高校在行政主體實(shí)施行政權(quán)力過程中，需要特別注意公平、公正、公開的程序原則，如在學(xué)校制定的章程中明確規(guī)定，包括學(xué)校的自主運(yùn)行及監(jiān)督機(jī)制，完善校黨委全委會(huì)、黨務(wù)常務(wù)委員會(huì)、校務(wù)會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)的議事程序及范圍。涉及師生重大利益的重大決策應(yīng)廣泛征求師生意見，并進(jìn)行法治審查、專家論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。在重大決策方面，可以參照《重大行政決策程序暫行條例》的規(guī)定，制定該校的《某某高校重大行政決策程序規(guī)定》，還可以制定專家論證、師生共同參與、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、集體討論、法制審查等制度。

（四）從監(jiān)督問責(zé)方面實(shí)現(xiàn)突破

加強(qiáng)反腐敗機(jī)制的建設(shè)，清除權(quán)力監(jiān)督漏洞，彌補(bǔ)監(jiān)督體制上的缺陷，建立完善的高校反腐敗機(jī)制體系，特別是要抓好招生錄取、高校物資采購、人事管理等重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督工作。完善教職工和學(xué)生代表大會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)對(duì)高校領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督機(jī)制，打破“領(lǐng)導(dǎo)拍板”式的傳統(tǒng)管理模式，建立健全監(jiān)督信息反饋機(jī)制，建立和完善督查信息、責(zé)任追究等反饋機(jī)制［5］。

（五）從權(quán)利救濟(jì)方面實(shí)現(xiàn)突破

高校要堅(jiān)持“以人民為中心”的法治思想，堅(jiān)持從師生的立場出發(fā)，重視師生意見，切實(shí)保護(hù)師生的合法權(quán)益。無救濟(jì)，即無權(quán)力，當(dāng)師生的合法權(quán)益遭受侵害時(shí)，如學(xué)生的受教育權(quán)、申訴權(quán)、隱私權(quán)等，教師的勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)等，高校應(yīng)成立教職工申訴處理委員會(huì)、學(xué)生申訴處理委員會(huì)和申訴救濟(jì)委員會(huì)，并對(duì)申訴的具體程序予以完善，建立保障師生權(quán)益的聽證制度和解釋理由制度，使校內(nèi)權(quán)益救濟(jì)和訴求表達(dá)渠道通暢［6］。同時(shí)，暢通高校行政復(fù)議和行政訴訟的渠道。高校還可以設(shè)立法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和援助機(jī)構(gòu)，促使法律救助體系完備，以更好地依法維護(hù)廣大師生的權(quán)益。

（六）以評(píng)估方面促突破

在新時(shí)代背景下，我國大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化，由政府計(jì)劃、包辦大學(xué)的辦學(xué)關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)榇髮W(xué)自我管理的關(guān)系。社會(huì)、政府和高校三方面的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃姓C(jī)關(guān)主管高校，行政權(quán)下放，學(xué)校自主管理［7］。法治政府建設(shè)經(jīng)驗(yàn)可以委托第三方進(jìn)行全面評(píng)估，并建立法治政府示范城市，以取得良好的效果。高校的法治建設(shè)可以借鑒法治政府建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，采取高校內(nèi)部自我評(píng)估的方式，對(duì)行政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)（學(xué)生處、人事處）等重點(diǎn)部門進(jìn)行評(píng)估，對(duì)二級(jí)學(xué)院、科研單位等依法治教、依法懲處學(xué)生的執(zhí)法情況進(jìn)行評(píng)估，教育主管部門可以委托第三方對(duì)高校法治建設(shè)進(jìn)行評(píng)估，以示范帶動(dòng)全國高校法治建設(shè)，以評(píng)估促進(jìn)高校法治建設(shè)率先突破。在法治國家建設(shè)、法治社會(huì)建設(shè)、法治政府建設(shè)中，高校法治建設(shè)率先突破，實(shí)現(xiàn)了在法治國家建設(shè)中的引領(lǐng)作用。

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A Study on the First Breakthrough Path in the Construction of University Rule of Law in the New Era： From the Perspective of Administrative Law

LIU Ying

（School of Law， Liaoning Normal University， Dalian， Liaoning 116033， China）

Abstract： Running managing by law， teaching by law are the basic concepts and methods of college and university management in the new era. They are also the inevitable requirement of the construction of the country， government and society under the rule of law in the new era. From the perspective of administrative law， the construction of the rule of law in universities in the new era is a part of the law-based government construction. The construction of the rule of law in universities takes the lead in the breakthrough， and will play an exemplary and leading role to the law-based government. Focusing on the difficulties of realization， this paper puts forward the practical path.

Key words： new era; legal construction in colleges and universities; take the lead in breakthrough; administrative law