廣東省民辦高校分類管理政策發(fā)展歷程與優(yōu)化策略

余中根

(惠州學院 教育科學學院,廣東 惠州 516007)

近年來,我國民辦教育政策與法律法規(guī)都將民辦高校分類管理作為重點規(guī)范和關注對象,如:2016年修訂的《民辦教育促進法》及之后的《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》(以下簡稱“國務院三十條”),2017年教育部等十四部門印發(fā)的《中央有關部門貫徹實施〈國務院關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見〉任務分工方案》,2021年修訂的《民辦教育促進法實施條例》。2022年,黨的二十大報告也明確指出,要“加快建設高質(zhì)量教育體系”。國家層面的教育政策和法律法規(guī)均需要得到地方政府的響應與落實,需要地方政府積極出臺地方配套實施政策,以推進民辦高校分類管理進程?！皣鴦赵喝畻l”明確要求,地方各級人民政府要抓緊制定和出臺地方性的實施意見及配套措施。

學界有關民辦高校分類管理的研究成果不斷涌現(xiàn),主要聚焦五個方面。一是民辦高校分類管理政策的一般性研究,包括政策出臺背景、存在問題及完善建議等,如徐緒卿(2011)(1)徐緒卿:《關于民辦高校分類管理的思考》,《教育發(fā)展研究》2011年第12期,第1-5頁。、王諾斯(2017)(2)王諾斯:《營利性與非營利性民辦高校分類管理研究》,大連理工大學2017年博士學位論文。、陳文聯(lián)等(2018)(3)陳文聯(lián)、黃夏雨:《民辦高校分類管理的非正式制度障礙及解決路徑》,《浙江樹人大學學報》2018年第2期,第1-5頁。、別敦榮等(2020)(4)靳曉光:《基于“國務院三十條”省級配套政策的民辦高校分類管理研究》,《黃河科技學院學報》2019年第1期,第6-12頁。的研究。二是民辦高校分類管理的地方政策研究,如:鞏麗霞(2015)對地方政策進行比較分析(5)別敦榮、石猛:《民辦高校實施分類管理政策面臨的困境及其完善策略》,《高等教育研究》2020年第3期,第68-76頁。,李維民等(2018)(6)鞏麗霞:《民辦高校分類管理的地方政策比較分析與建議》,《高校教育管理》2015年第3期,第98-104頁。、楊莉(2018)(7)李維民、銀冰冰:《新修訂的〈民辦教育促進法〉視角下的陜西民辦高校分類管理研究》,《法學教育研究》2018年第2期,第380-388頁。、劉爽等(2018)(8)楊莉:《淺議分類管理后四川省民辦高校的扶持政策構建》,《四川行政學院學報》2018年第1期,第41-45頁。分別對陜西、四川、吉林等省份的政策進行分析,靳曉光(2019)對基于“國務院三十條”的省級配套政策進行分析(9)劉爽、杜亞麗:《吉林省民辦高校法人治理政策構建研究——以后分類管理改革為視角》,《現(xiàn)代教育科學》2018年第12期,第112-115頁。。三是分類管理背景下民辦高校的法人治理研究,如:鞠光宇(2017)對分類管理制度下民辦高校的法人治理結構進行建構(10)鞠光宇:《分類管理制度下民辦高校的法人治理結構建構研究》,《高教探索》2017年第1期,第88-93頁。,余中根(2019)對《民法總則》法人制度視野下民辦高校的分類管理進行建構(11)余中根:《〈民法總則〉法人制度視野下民辦高校分類管理存在的問題與解決機制研究》,《高教探索》2019年第1期,第91-96頁。。四是個案研究,如:黃洪蘭等(2018)(12)黃洪蘭、柳海民:《探索營利性與非營利性民辦高校分類管理——以吉林華橋外國語學院為例》,《高校教育管理》2018年第4期,第81-87頁。對吉林省某民辦高校進行個案研究。五是民辦學校分類管理政策的相關研究,如周海濤(2019)對分類管理政策進行實時跟蹤與評估研究(13)周海濤:《民辦教育分類管理政策實施跟蹤與評估研究》,經(jīng)濟科學出版社2019年版。。已有研究基本涵括了民辦高校分類管理政策的多數(shù)主題,但在具體省份的地方政策研究方面尚不全面,如缺少政策發(fā)展歷程的梳理與分析。廣東省一直以來非常重視民辦高校分類管理工作,本文就該省民辦高校分類管理政策的發(fā)展歷程、成就、存在問題作出闡述,進而提出優(yōu)化策略,希冀為地方政府完善民辦高校分類管理政策提供參考。

一、廣東省民辦高校分類管理政策的變遷

廣東是全國民辦高校發(fā)展較早的地區(qū)之一。私立華聯(lián)學院于1990年創(chuàng)立,1994年經(jīng)廣東省政府批準、教育部備案,成為全國第一批、廣東第一家具有學歷教育招生資格的民辦普通高校。截至2022年5月,廣東省共有民辦高校55所,其中民辦本科高校29所,民辦?？圃盒?6所,是民辦高校數(shù)量較多的省份(14)教育部:《全國高等學校名單》,2022-06-17,http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/s5743/s5744/A03/202206t/20220617_638352.html。。因此,研究該省民辦高校分類管理政策變遷具有一定的典型性和代表性。廣東省民辦高校分類管理政策的發(fā)展歷程與全國政策基本步調(diào)一致,從不成熟到成熟,從注重管控到注重促進?？傮w來看,政策制定者對民辦高等教育的認識越來越趨于理性。

(一)廣東省民辦高校分類管理政策變遷概況

改革開放后,廣東省民辦高校分類管理政策經(jīng)歷了三個階段,即起步階段(1978—2008年)、規(guī)范階段(2009—2017年)和深化階段(2018年至今)。在民辦高校發(fā)展過程中,由于政府出臺的相關政策具有權威性、限制性、原則性,民辦高校發(fā)展始終處于國家權力掌控之中(15)徐緒卿:《民辦院校辦學體制與發(fā)展政策研究》,中國社會科學出版社2018年版,第340頁。。廣東省民辦高校分類管理政策起步早、發(fā)展快、勇于創(chuàng)新、敢于改革,為加快我國民辦高校分類管理政策出臺積累了寶貴經(jīng)驗。通過解讀廣東省民辦高校分類管理各發(fā)展階段的政策文本,筆者歸納出改革開放以來民辦高校分類管理政策演變具有如下特征。第一,民辦高校發(fā)展的合法性不斷強化。民辦高等教育從幾近絕跡到被默許存在,進而成為社會主義教育事業(yè)的有益補充和組成部分,再到成為廣東省教育事業(yè)的重要組成部分,政府對民辦高校的價值認同不斷提高,民辦高校的合法地位不斷增強。第二,民辦高校分類管理的各種政策工具得以綜合運用。政府從最初主要采用限制性手段,到逐漸采用一些鼓勵性手段;從早期采用比較單一的鼓勵性手段,到逐漸采用各種組合形式的鼓勵性手段。第三,民辦高校分類管理政策關注的焦點逐漸從宏觀轉向微觀。從最初關注民辦高校分類管理的宏觀問題,如分類管理的法制環(huán)境、法律地位等,到逐漸關注民辦高校分類管理的微觀問題,如產(chǎn)權歸屬、師生權益、法人治理結構等。盡管有些問題尚未得到有效解決,但在政策層面上已為政府所關注,并為后續(xù)的解決積累了經(jīng)驗。

(二)起步階段:1978—2008年

該階段代表性政策文本有:1983年中共廣東省委、廣東省人民政府印發(fā)的《關于努力開創(chuàng)我省教育事業(yè)新局面的決定》(以下簡稱《開創(chuàng)新局面決定》),2007年廣東省教育廳印發(fā)的《關于加強民辦教育規(guī)范管理 促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》。該階段的政策著眼于對民辦高校進行引導和規(guī)范,鮮有涉及民辦高校分類管理的內(nèi)容。如:《開創(chuàng)新局面決定》規(guī)定“鼓勵社會團體辦學,允許私人辦學”,在政策上賦予民辦教育合法地位。2007年廣東省教育廳等三部門頒布的《廣東省民辦教育專項資金管理暫行辦法》提出,要連續(xù)六年每年設立省民辦教育發(fā)展專項資金,用于資助和獎勵民辦教育,從政策上表明了對民辦教育的支持。該暫行辦法對于專項資金資助和獎勵的項目、原則、使用范圍、民辦學校申報基本條件、資金申報及審定程序等作了較為詳細的規(guī)定。值得注意的是,該暫行辦法第五條第一款對民辦普通高校申報獎勵和資助資金的基本條件提出了明確要求,如民辦高校全日制在校生規(guī)模應當達到4 000人以上。這些規(guī)定有助于推進民辦高校的規(guī)范化辦學?！蛾P于加強民辦教育規(guī)范管理 促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》規(guī)定“加強民辦教育規(guī)范管理,促進民辦教育事業(yè)健康發(fā)展”,要從完善準入制度、建立健全內(nèi)部管理體制、建立和完善財務資產(chǎn)監(jiān)管制度、建立和完善招生制度、加強師資隊伍建設、建立和完善年度檢查制度六個方面,加強對民辦學校的規(guī)范管理。這些政策文本雖然沒有直接涉及民辦高校分類管理,但為分類管理政策的出臺奠定了堅實基礎。

(三)規(guī)范階段:2009—2017年

該階段代表性政策文本有:2009年廣東省人大常委會頒布的《廣東省實施〈民辦教育促進法〉辦法》(以下簡稱《廣東省實施辦法》),2013年廣東省教育廳印發(fā)的《關于促進民辦教育規(guī)范特色發(fā)展的意見》(以下簡稱《特色發(fā)展意見》),2016年廣東省人民政府頒布的《廣東省教育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》。該階段的政策已經(jīng)對不要求取得合理回報和要求取得合理回報這兩類民辦高校作了不同規(guī)定?！稄V東省實施辦法》在“扶持與獎勵”部分,對兩類民辦學校在用地政策、稅收優(yōu)惠政策、辦學結余的處理方法等方面作出了不同規(guī)定?！短厣l(fā)展意見》著眼于分類管理政策的具體化,明確提出要“探索分類管理機制”,推行民辦學校的分類管理,鼓勵各地開展民辦學校分類管理試點;明確規(guī)定對兩類民辦學校實行差別化的扶持政策,積極鼓勵、重點扶持不要求取得合理回報的民辦高校;要以提高質(zhì)量為核心,積極鼓勵,依法管理,推動廣東省民辦教育又快又好發(fā)展;要加大民辦教育扶持力度?！短厣l(fā)展意見》第五條規(guī)定,對不要求取得合理回報的民辦學校,在土地使用、資金扶持、人才引進等方面實行優(yōu)惠政策;第六條規(guī)定,從2013年起,適當增加省級民辦教育專項資金規(guī)模,縣級以上人民政府設立專項資金用于扶持非營利性民辦學校發(fā)展,鼓勵各地對不要求取得合理回報的民辦學校給予經(jīng)費獎補;第二十二條規(guī)定,有條件的地方應為不要求取得合理回報的民辦學校給予貸款貼息。相較《特色發(fā)展意見》,《廣東省教育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》進一步明確提出實施民辦學校分類管理,并旗幟鮮明地要求加大對非營利性民辦學校的扶持力度。

(四)深化階段:2018年至今

該階段代表性政策文本有:2018年廣東省人民政府印發(fā)的《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發(fā)展的實施意見》(以下簡稱《廣東省實施意見》),2018年廣東省教育廳等五部門印發(fā)的《關于民辦學校分類登記的實施辦法》(以下簡稱《分類登記實施辦法》),2018年廣東省教育廳等三部門印發(fā)的《關于營利性民辦學校監(jiān)督管理實施辦法》(以下簡稱《監(jiān)督管理實施辦法》),2021年廣東省人民政府頒布的《廣東省教育發(fā)展“十四五”規(guī)劃》。該階段的政策對營利性和非營利性民辦高校建立了以分類管理、分類發(fā)展為主線的支持與監(jiān)管體系,即建立起兩類民辦高校的分類登記制度,構建了差別化的政策支持體系和分類監(jiān)管機制。《廣東省實施意見》提出,要以實行分類管理為突破口,促進廣東民辦高等教育健康持續(xù)發(fā)展?！斗诸惖怯泴嵤┺k法》對廣東省營利性和非營利性民辦學校的登記管理作了不同的制度設計,如:第四條對兩類民辦學校的登記管理機關作了規(guī)定;第九條規(guī)定了登記管理機關對非營利性民辦學校不予登記的五種情形,如學校在申請登記時弄虛作假、法人治理結構不完善等;第十三條明確了非營利性民辦學校申請注銷登記的五種情形,如被吊銷辦學許可證、因資不抵債無法繼續(xù)辦學等;第二十至二十二條規(guī)定了現(xiàn)有民辦學校的分類登記及類型變更事宜?！侗O(jiān)督管理實施辦法》提出,加強營利性民辦學校監(jiān)管,規(guī)范營利性民辦學校辦學行為。《廣東省教育發(fā)展“十四五”規(guī)劃》提出,積極穩(wěn)妥推進民辦教育分類管理改革,規(guī)范民辦教育發(fā)展,并從健全民辦學校分類管理制度體系、加大民辦學校分類發(fā)展支持力度等方面作了具體規(guī)定。

二、廣東省民辦高校分類管理政策的成就

自1983年《開創(chuàng)新局面決定》頒布以來,分類管理的相關政策有力地推動了廣東省民辦高等教育的健康發(fā)展,在注重依法依規(guī)管理的同時,也體現(xiàn)出促進的政策導向。已有的分類管理政策也為后續(xù)政策的完善奠定了基礎。

(一)初步建立起廣東省民辦高校分類管理的政策體系

自改革開放以來,廣東省委省政府高度重視民辦教育的發(fā)展,出臺了一系列具有開創(chuàng)意義的民辦教育政策法規(guī)。經(jīng)過40多年的建設,廣東省已經(jīng)初步建立起民辦高校分類管理的政策體系。一方面,現(xiàn)有政策已覆蓋到廣東民辦高校分類管理的主要方面,從規(guī)范不要求取得合理回報和要求取得合理回報民辦高校的分別對待,轉向規(guī)范營利性和非營利性民辦高校的分類管理。另一方面,同步構建起營利性和非營利性民辦高校分類監(jiān)管體系。對于營利性民辦高校,政府在設立程序和條件上嚴格限制其進入教育領域的條件與要求?！侗O(jiān)督管理實施辦法》要求批準設立營利性民辦學校參照國家同級同類學校設置標準,在辦理營業(yè)執(zhí)照后方可招生;在學校內(nèi)部治理上,要求營利性民辦學校建立健全以學校章程為核心的校內(nèi)規(guī)章制度體系,建立現(xiàn)代學校制度。對于非營利性民辦高校,《廣東省教育發(fā)展“十四五”規(guī)劃》提出,要建立非營利性民辦學校監(jiān)管辦法,形成強有力的獎懲機制。例如,在省級教育發(fā)展專項資金(民辦教育發(fā)展方向)上,廣東省財政廳不斷加大支持力度,2021年為37所民辦高校安排專項資金9 510萬元,分為420萬元、300萬元、150萬元三個等級;2022年為34所民辦高校安排專項資金9 600萬元,分為501萬元、350萬元、200萬元三個等級;2023年為36所民辦高校安排專項資金9 600萬元,分為461萬元、285萬元、150萬元三個等級。《分類登記實施辦法》對非營利性民辦學校的設立登記、變更登記、注銷登記作了詳細規(guī)定,要求在辦理注銷登記前,依法成立清算組織,按規(guī)定完成清算工作。

(二)政策內(nèi)容賦予和加強了廣東民辦高校分類管理的合法性

改革開放40多年來,廣東民辦高等教育的發(fā)展經(jīng)歷了從雜亂無序到規(guī)范化、法治化的發(fā)展之路(16)盧曉中:《廣東教育改革發(fā)展40年》,中山大學出版社2018年版,第227頁。。民辦高校分類管理也經(jīng)歷了從合法性缺失到合法性獲得乃至加強的過程?！堕_創(chuàng)新局面決定》規(guī)定“鼓勵社會團體辦學,允許私人辦學”,從政策上賦予民辦教育合法性?！短厣l(fā)展意見》著眼于分類管理政策的具體化,提出要“探索分類管理機制”,推行民辦學校分類管理,鼓勵各地開展試點?！稄V東省教育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出,要制定兩類民辦學校在稅收優(yōu)惠、用地、財政、收費等方面的差別化扶持政策,在政策上賦予民辦學校分類管理的合法性。《分類登記實施辦法》等政策文本的頒布,則加強了民辦學校分類管理的合法性。例如,在規(guī)范化辦學和發(fā)展方面,廣東省教育廳于2019年制定了《廣東省民辦學校規(guī)范達標計劃和品牌提升計劃(2019—2022年)》,要求“依法開展對各級各類民辦學校的資產(chǎn)財務審計監(jiān)督。2019年完成‘民辦高校財務監(jiān)督與分析系統(tǒng)’軟件研發(fā),2020年選擇民辦高校試點安裝運行,2021年在全省民辦高校中安裝運行……各地各高校要完善學校辦學風險申報、排查、清單制度,推動民辦學校加強辦學風險評估、研判及預案建設”。該計劃還規(guī)定,要推進民辦高校高質(zhì)量發(fā)展,“各民辦高校應科學選擇人才培養(yǎng)特色定位,以學生為中心,以服務區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展為目標,積極融入粵港澳大灣區(qū)建設,不斷提升人才培養(yǎng)質(zhì)量和科技應用創(chuàng)新水平”。政策從賦予民辦高校合法性到不斷鞏固分類管理合法性的過程,正是民辦高等教育在廣東省高等教育事業(yè)發(fā)展中地位不斷增強的過程。

(三)初步回答了廣東民辦高校分類管理中的若干重大政策問題

從廣東民辦高等教育發(fā)展歷程來看,民辦高校分類管理過程遭遇了一些重大政策問題。民辦高校分類管理政策體系的初步建立,在一定程度上對這些重大政策問題作出了原則性的回答,主要表現(xiàn)在如下七個方面。一是民辦高校分類管理的合法性得到認可。二是兩類民辦高校的登記管理有章可循?！斗诸惖怯泴嵤┺k法》明確了營利性和非營利性民辦學校分類登記的具體事項,分別對兩類民辦學校的設立、變更、注銷登記等具體問題作了規(guī)定;進一步細化了教育部的相關規(guī)定,對其要求省級層面另行規(guī)定的內(nèi)容,結合廣東省民辦教育的實際情況,作了進一步細化。如:第四條和第五條明確了民辦學校的登記機關、審批機關以及各有關部門的相應職責;第九條明確了不予登記的若干情形,是對第十條規(guī)定的進一步細化。三是營利性民辦高校的監(jiān)管得到重視?！侗O(jiān)督管理實施辦法》回應了社會關切,對營利性民辦學校的收費、教師權益保障、財務與資產(chǎn)管理、信息公開等焦點作了規(guī)范,尤其是營利性民辦學校的收費管理(第四十六條)、教師權益保障(第三十九條、第四十條)方面的規(guī)定充分考慮了廣東省實際,體現(xiàn)了政策創(chuàng)新,有助于該省民辦高等教育的有序發(fā)展。四是兩類民辦高校的扶持政策有所區(qū)分。五是兩類民辦高校的退出機制在逐步健全。六是兩類民辦高校的辦學規(guī)范性受到關注。七是兩類民辦高校的內(nèi)部治理結構問題受到重視。對這些重大政策問題的初步回答,為民辦高校分類管理的健康發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境,有利于促進廣東省民辦高校的可持續(xù)發(fā)展。

(四)政策實施引導和規(guī)范了廣東民辦高校分類管理實踐

民辦高等教育政策為民辦高等教育的發(fā)展提供了行動標準,引導和規(guī)范著民辦高校的辦學行為(17)羅臘梅:《民辦高等教育政策變遷研究》,西南大學2015年博士學位論文,第108頁。。廣東省民辦教育政策包含若干項涉及民辦高等教育的辦學政策,對民辦高校分類管理作了具體的規(guī)定,分別是《廣東省實施辦法》《特色發(fā)展意見》《廣東省實施意見》《分類登記實施辦法》《監(jiān)督管理實施辦法》?！稄V東省實施辦法》對出資人不要求取得合理回報的民辦學校和出資人要求取得合理回報的民辦學校,在教育用地政策和稅收優(yōu)惠政策等方面進行了不同的規(guī)定,如:第二十九條規(guī)定,出資人不要求取得合理回報的民辦學校,其建校用地和校舍建設享受與公辦學校同等的優(yōu)惠政策。《特色發(fā)展意見》明確提出“實行差別化的扶持政策”,積極鼓勵、重點扶持出資舉辦不要求取得合理回報的民辦學校發(fā)展,并在土地使用、規(guī)劃建設、金融信貸、設置審批、獎勵評定、資金扶持、項目安排、人才引進和師資建設等方面實行優(yōu)惠政策?！稄V東省實施意見》提出對民辦學校實行營利性和非營利性分類管理。《監(jiān)督管理實施辦法》更是從學校的設立、學校內(nèi)部治理、教育教學、教職工和受教育者、財務與資產(chǎn)管理、信息公開、變更與終止、監(jiān)督與處理等方面,對營利性民辦學校的監(jiān)管進行了規(guī)定。值得一提的是,其在第三章“學校內(nèi)部管理機構與治理”中對學校內(nèi)部治理作了詳細規(guī)定,有利于完善民辦高校內(nèi)部治理機制。如:廣東省教育廳會對民辦高校進行年度檢查并公布檢查結果,2020年度1所優(yōu)秀、44所合格、5所基本合格,2021年度2所優(yōu)秀、40所合格、8所基本合格。年度檢查是促進民辦高校健康發(fā)展的重要手段,能有效推動民辦高校完善內(nèi)部治理結構、提升辦學水平。

三、廣東省民辦高校分類管理政策存在的問題

完整的政策過程包括制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)控、終結,并要考慮到政策變化。當前,廣東省民辦高校分類管理政策仍存在一些問題,離有效實現(xiàn)分類管理的目標還有很長的路要走。

(一)政策組織不完備

政策組織本身也意味著一種政策。政策組織包括決策組織、執(zhí)行組織、評估組織、監(jiān)控組織等。當政府試圖推行一套新的教育政策時,有時要設置相應的教育政策管理和推行機構,這時組織設計就成為一個重要課題。教育政策組織是教育政策活動的組織支援。一個理想的教育政策要想取得良好的效果,教育政策組織的有效性起著重要作用(18)段淑芬、楊紅娟、王一濤:《民辦高校分類管理政策執(zhí)行制約因素及其破解路徑——基于政策執(zhí)行綜合模型的分析》,《高教探索》2022年第2期,第97-106頁。。決策組織管理包括組織的人員結構和管理結構兩方面(19)袁振國:《教育政策學》,江蘇教育出版社2001年版,第50頁。。組織的人員結構包括知識結構、年齡結構、性格結構等(20)蔡保田:《教育組織與行政》,臺灣五南圖書出版公司1987年版,第178頁。。民辦高校分類管理政策的制定是一項復雜的工作,需要決策人員掌握多學科和多領域的知識,顯然單個政策制定者無法掌控,只能通過決策人員之間的知識互補來實現(xiàn)整體知識的完善。組織的管理結構包括組織程序、管理幅度和層級、組織結構的設置等(21)顧衛(wèi)東:《管理組織結構理論與實踐的新發(fā)展》,《經(jīng)濟學動態(tài)》1999年第12期,第53-57頁。。組織機構的設置與民辦高校分類管理政策的制定關系密切。機構設置不合理會造成決策組織的層級與幅度不適宜、各級部門責任不明,不能建立起有效的協(xié)調(diào)、溝通機制,阻礙分類管理政策的制定和落實。

廣東省教育廳未設置專門的民辦教育管理機構,其政策法規(guī)處承擔“民辦教育統(tǒng)籌管理、綜合協(xié)調(diào)”的責任。而政策法規(guī)處除管理民辦教育外還有其他多項職能,包括研究教育改革與發(fā)展戰(zhàn)略并就重大問題進行政策調(diào)研、組織起草有關地方性法規(guī)和規(guī)章、開展教育系統(tǒng)法制建設和依法行政工作、承辦有關行政復議和行政應訴等工作,專職負責民辦教育工作的人員極少。如此一來,該處無法很好地統(tǒng)籌管理和綜合協(xié)調(diào)民辦教育有關工作,包括民辦高校分類管理工作。民辦高校分類管理問題復雜、工作量大,對統(tǒng)籌能力要求很高,而政策組織的不完備意味著這項工作無法順利推進(22)易鵬、伍錦昌:《省級教育行政部門強化民辦教育統(tǒng)籌的優(yōu)勢、難點與策略——分類管理改革的視角》,《國家教育行政學院學報》2018年第11期,第35-40頁。。

(二)政策目標不明確

政策目標是決策者憑借決策手段所要取得的成果、實現(xiàn)的狀態(tài),它是政策的出發(fā)點和歸宿,制約著公共決策及政策分析的全過程。目標涉及“是什么”“應該是什么”的問題。在多數(shù)場合,決策者并不完全了解所要達到的目標或目的,往往以一般的方式(如抽象的語言)來陳述目標(23)陳振明:《公共政策學:政策分析的理論、方法和技術》,中國人民大學出版社2004年版,第115頁。。政策目標以特定的價值判斷作為先決條件,這種對價值因素的蘊涵使得目標的認定相當困難(24)戴維·L.韋默、艾丹·R.瓦伊寧著,劉偉譯校:《公共政策分析:理論與實踐》,中國人民大學出版社2013年版,第20頁。。通過上文的政策變遷分析可知,廣東省民辦高校分類管理政策的目標是不明確的,因為目標是抽象的、概括的、多元的。

廣東省相關政策早前未提及民辦高校分類管理,直到2009年《廣東省實施辦法》的出臺,才改變了這種狀況。此時距離《民辦教育促進法》《民辦教育促進法實施條例》的出臺已有多年?！稄V東省實施辦法》在第五章“扶持與獎勵”中,首次對“出資人不要求取得合理回報的民辦學校”與“出資人要求取得合理回報的民辦學?！痹谟玫貎?yōu)惠、稅收優(yōu)惠、辦學結余等方面作了區(qū)別對待。然而,該辦法只是重復《民辦教育促進法》及其實施條例的規(guī)定,缺乏新意和地方針對性。之后的各項政策要么未涉及民辦教育分類管理,如《廣東省教育發(fā)展“十二五”規(guī)劃》,要么缺乏針對性,如《廣東省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》《特色發(fā)展意見》《廣東省教育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《廣東省實施意見》《廣東省教育發(fā)展“十四五”規(guī)劃》。即使是直接針對民辦學校分類管理的《分類登記實施辦法》《監(jiān)督管理實施辦法》,其政策目標也是籠統(tǒng)的,如:《分類登記實施辦法》的政策目標是推進廣東省民辦學校分類登記、規(guī)范管理,《監(jiān)督管理實施辦法》的政策目標是加強營利性民辦學校監(jiān)管和規(guī)范營利性民辦學校辦學行為。

(三)政策工具的選擇不盡合理

政策工具是政府將其實質(zhì)目標轉化為具體行動的路徑和機制(25)張成福、黨秀云:《公共管理學》,中國人民大學出版社2001年版,第62頁。。政策工具的選擇對于政策能否取得成效非常關鍵。無論政府對政策工具的選擇范圍有多大,都必須關注“為什么選擇某種政策工具”這個基本問題,因為它涉及政策工具的選擇依據(jù)問題。政府必須從有效治理的角度來審視和選擇政策工具(26)唐賢興:《政策工具的選擇與政府的社會動員能力——對“運動式治理”的一個解釋》,《學習與探索》2009年第3期,第59-65頁。。Rothwell等(1985)將政策工具分為需求型工具、環(huán)境型工具和供給型工具(27)Rothwell R,Zegveld W,Reindusdalization and Technology,Logman Group Limited,1985,p.5.。需求型政策工具是指政府通過采購、服務外包、人才引進等措施,促進民辦高等教育市場的健康發(fā)展(28)吳薇、劉璐璐:《政策工具視角下我國民辦教育政策研究——基于〈國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見〉的分析》,《教育與經(jīng)濟》2018年第3期,第31-37頁。。環(huán)境型政策工具是指政府通過財務金融、稅收制度、法規(guī)管制等政策,間接地促進民辦高等教育的健康發(fā)展(29)黃忠敬:《教育政策工具的分類與選擇策略》,《國家教育行政學院學報》2008年第8期,第47-51頁。。供給型政策工具是指政府通過對人才、信息、資金等要素的支持,擴大民辦高等教育的供給,推動民辦高等教育健康發(fā)展(30)李津石:《教育政策工具研究的發(fā)展趨勢與展望》,《國家教育行政學院學報》2013年第5期,第45-49頁。。

廣東省民辦高校分類管理政策工具選擇存在三個問題。第一,需求型政策工具相對短缺。以人才引進政策為例,廣東省非營利性民辦高校的性質(zhì)是民辦非企業(yè)單位,而公辦高校的性質(zhì)為事業(yè)單位,如此一來,兩類高校引進的人才在身份上有很大區(qū)別,極大地妨礙了非營利性民辦高校的人才引進。第二,環(huán)境型政策工具運用居多。環(huán)境型政策工具在所有民辦高校分類管理政策工具中占比最高,且內(nèi)部結構處于失衡狀態(tài)。廣東省在稅收制度、法規(guī)管制、財務金融等方面制定了與民辦高校分類管理相關的諸多政策,但以稅收和政策居多,財務金融方面的政策偏少。第三,供給型政策工具相對不足。供給型政策工具在所有政策工具中的占比較低,且內(nèi)部結構呈現(xiàn)非均衡狀態(tài)。廣東省在民辦高等教育發(fā)展的人才、信息、資金等要素供給方面存在不足,無法有力推動民辦高校分類管理。

(四)缺乏規(guī)范非營利性民辦高校的專門政策

廣東省民辦高校分類管理政策特別注重對非營利性民辦高校的支持。例如,《廣東省教育發(fā)展“十四五”規(guī)劃》規(guī)定,鼓勵捐資舉辦高水平非營利性民辦學校,多渠道加大對非營利性民辦學校的扶持力度?！稄V東省教育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》也規(guī)定,加大對非營利性民辦學校的扶持力度,確保民辦學校分類管理改革平穩(wěn)有序推進。

從現(xiàn)實看,非營利性民辦高校體量大、問題復雜,理應受到高度重視。因此,應建立健全非營利性民辦學校監(jiān)督管理機制,防范可能出現(xiàn)的潛在風險,提高扶持政策的正向效應和財政資金的使用效益,確保民辦學校分類管理的效率和公平(31)周海濤:《民辦教育分類管理政策實施跟蹤與評估研究》,經(jīng)濟科學出版社2019年版,第25頁。。這方面可借鑒其他省份的做法,出臺非營利性民辦學校的專門政策。如:重慶市教育委員會等五部門于2018年印發(fā)了《重慶市非營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》,從立法宗旨、學校設立、組織機構、教師隊伍、教育教學、財務資產(chǎn)、信息公開、變更與終止、監(jiān)督與處罰等方面,對非營利性民辦學校予以規(guī)范。其第七條和第八條規(guī)定了舉辦非營利性民辦學校的社會組織與個人應具備的條件,第十條和第十一條規(guī)定了申請籌設與申請正式設立非營利性民辦學校應當提交的材料,第四十三條第二款規(guī)定了非營利性民辦學校舉辦者及相關責任人納入“黑名單”的五種情形。新疆維吾爾自治區(qū)教育廳等五部門于2019頒布了《自治區(qū)非營利性民辦學校監(jiān)督管理辦法》,從立法宗旨、設立審批登記、變更與終止、學校內(nèi)部管理、監(jiān)督管理等方面進行了規(guī)定;2021年印發(fā)了《自治區(qū)非營利性民辦高等學校財務監(jiān)督管理辦法》,對非營利性民辦高校的財務管理體制、預算管理、收入管理、費用管理、結余管理、資產(chǎn)管理、負債管理、財務會計報告、財務監(jiān)督、財務清算等方面進行了規(guī)定,有利于更好地實現(xiàn)對非營利性民辦高校的財務監(jiān)督管理。

四、廣東省民辦高校分類管理政策優(yōu)化策略

經(jīng)過40多年的發(fā)展,廣東省民辦高校分類管理政策取得了較大成就,但在政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策監(jiān)控和政策終結等方面仍存在一些問題。針對這些問題,筆者提出以下優(yōu)化策略。

(一)設置民辦教育處

決策機構要能經(jīng)常地組織社會調(diào)查,了解教育各方面的情況,要能掌握全面而準確的信息,及時發(fā)現(xiàn)教育政策問題,進行超前預測,以助于制定科學的教育政策(32)孫綿濤:《教育政策學》,中國人民大學出版社2010年版,第88頁。。從機構設置來看,廣東省教育廳下設機構涉及基礎教育、高等教育、職業(yè)教育、終身教育、教育信息化、校外教育培訓等領域,但沒有專門管理民辦教育(包括民辦高等教育)的機構。由于民辦高校分類管理屬于長期性和經(jīng)常性的工作,需要設置常設性的管理機構,以保持民辦高等教育政策的連續(xù)性?；诖?可在省教育廳設置專門的民辦教育管理處室,以貫徹落實民辦學校分類管理政策。民辦教育管理處室的職責可以包括:承擔全省各級各類民辦學校統(tǒng)籌管理和綜合協(xié)調(diào)工作;擬訂鼓勵和規(guī)范民辦教育發(fā)展的政策措施并協(xié)調(diào)組織實施工作,負責民辦高等教育機構和民辦高校辦學方向、辦學行為的監(jiān)督檢查;參與民辦高等學歷教育院校的設置、調(diào)整和招生計劃審核等工作;承擔民辦高校辦學管理;承擔民辦高等教育機構、民辦高校招生簡章和廣告發(fā)布的審核備案工作。另外,可由省教育廳牽頭,建立省民辦教育工作部門聯(lián)席會議制度,聯(lián)席會議由省教育廳、省編辦、省財政廳、省人社廳、省民政廳、省市場監(jiān)管局、省國稅局、省地稅局等部門組成。聯(lián)席會議辦公室設在省教育廳,聯(lián)席會議設聯(lián)絡員,由各成員單位有關處室負責同志擔任。

(二)明確政策目標

第一,要把民辦高校分類管理的政策目標用簡明的語言定性或定量地加以規(guī)定。第二,要明確民辦高校分類管理政策目標的價值標準,進行價值分析,以確認某種目標或目的是否值得爭取、爭取的手段能否被接受以及取得的結果是否良好(33)托馬斯·R.戴伊著,謝明譯:《理解公共政策》,中國人民大學出版社2009年版,第39頁。。廣東省民辦高校分類管理政策要回答的問題是:為什么,為了什么目的,為誰,許諾什么,有多大風險,應優(yōu)先考慮什么,等等。無論是針對民辦高校分類管理的政策,還是單獨針對營利性或非營利性民辦高校的政策,都需要在政策文本中明確為什么要制定該政策、主要受益者是誰、相關利益主體會在哪些方面受益、需要承擔多大風險。例如,民辦高校選擇登記為非營利性民辦學校,舉辦者的前期付出(包括經(jīng)濟利益)如何保障?民辦高校選擇登記為營利性民辦學校,差別化扶持政策是否會阻礙學校的后續(xù)發(fā)展?第三,要規(guī)定實現(xiàn)民辦高校分類管理目標的時限和步驟,必須在規(guī)定的時限內(nèi)有步驟地實現(xiàn)目標。廣東省民辦高校分類管理政策可細化為若干個目標,每個政策目標所要達到的水平要盡量量化。第四,要規(guī)定實現(xiàn)民辦高校分類管理政策目標的人力、物力、財力等物質(zhì)條件和其他有關的政治、文化等社會條件,確保政策目標的實現(xiàn)(34)謝明:《公共政策導論》,中國人民大學出版社2020年版,第142頁。?！斗诸惖怯泴嵤┺k法》第二十九條規(guī)定:“本辦法自2018年12月30日起實施,有效期五年?！边@意味著廣東省現(xiàn)有民辦高校選擇登記為營利性或非營利性民辦學校的截止時間為2023年底,但相關的政策文本都沒有明確規(guī)定完成分類管理所需的物質(zhì)條件和社會條件,導致大多數(shù)民辦高校出于趨利避害的本能,選擇登記為非營利性民辦學校。

(三)加強科際整合

科際整合是指在教育政策制定過程中,加強各學科人才的協(xié)同合作和共同參與。由于教育問題與教育政策涉及社會系統(tǒng)的方方面面,制定教育政策僅依靠一兩位高層政策制定者或個別人物的智慧是不現(xiàn)實的。民辦高校分類管理政策的制定涉及教育學、政治學、經(jīng)濟學、法學、管理學等學科,僅依靠單個學科的專家學者是無法有效制定政策的。為了有效地制定教育政策,需要群策群力,盡可能地把不同經(jīng)驗和不同知識結構的專家調(diào)動起來,使他們發(fā)揮自己的學科和其他特長,保證教育政策的科學性、民主性(35)顧建光:《公共政策分析學》,上海人民出版社2004年版,第155頁。。以《廣東省教育發(fā)展“十四五”規(guī)劃》為例,其第五章“深化民辦教育管理改革”提出“積極穩(wěn)妥推進民辦教育分類管理改革”,并從健全民辦學校分類管理制度體系、加大民辦學校分類發(fā)展支持力度和完善民辦學校分類監(jiān)督管理機制等方面進行了規(guī)定?！稄V東省教育發(fā)展“十四五”規(guī)劃》規(guī)定的“加強民辦教育地方立法及配套制度建設和政策引導”,至少需要教育學、法學、公共政策學等學科專家的參與。教育學專家需要熟悉廣東省民辦教育實踐,掌握該省民辦高校發(fā)展的規(guī)律,了解相關利益者的訴求;法學專家要掌握地方立法的相關知識,通盤考慮地方立法對民辦高校可能帶來的影響;政策學專家要掌握政策制定、政策執(zhí)行、政策評價和政策監(jiān)控等方面的理論,并熟悉廣東省相關政策。同時,各領域專家還需要互相配合、通力合作,才能夠制定出科學合理的民辦教育地方性法規(guī)和政策。

(四)優(yōu)化政策工具

第一,優(yōu)化民辦高校分類管理政策工具之間的組合配置。不同的民辦高校分類管理政策工具沒有絕對的優(yōu)劣之分,并且不同的政策工具相互之間也沒有排斥性(36)褚宏啟:《教育政策學》,北京師范大學出版社2011年版,第81頁。。基于政策工具的這種特征,政府在選擇政策工具時應當高度重視政策工具的科學組合,盡力實現(xiàn)政策工具實施效果的最大化,以期達到解決民辦高校分類管理問題、促進民辦高等教育健康發(fā)展的政策目標。第二,提高政策工具與民辦高校分類管理的契合性。政策工具只是實現(xiàn)民辦高校分類管理的手段,重點是要提高政策工具與廣東省民辦高校分類管理的契合性。如,兩類民辦高校的登記時間節(jié)點要根據(jù)不同省份的具體情況,作出不同的政策安排。又如,營利性與非營利性民辦高校的登記申請能否多次變動?現(xiàn)有民辦高校選擇登記為非營利性民辦學校后,舉辦者能否再次申請選擇登記為營利性民辦學校?當舉辦者選擇登記為營利性民辦學校后,能否再次申請登記為非營利性民辦學校?這些問題的回答,都需要提高政策工具與民辦高校分類管理的契合性。第三,政策工具使用要兼顧民辦高校分類管理的短期效益和長期目標。雖然分類管理是為了解決當下民辦高校發(fā)展中的迫切問題,但也需要考慮到教育發(fā)展的長期性。教育發(fā)展要以人才培養(yǎng)為中心,民辦高校分類管理政策應聚焦于人才培養(yǎng)這個中心任務。因此,營利性和非營利性民辦高校的制度設計都要從人才培養(yǎng)的角度出發(fā),考慮相關制度設計是否有利于將學生培養(yǎng)成德智體美勞全面發(fā)展的社會主義事業(yè)的建設者和接班人?？傊?民辦高校分類管理政策要科學選擇政策工具并做好相關的政策規(guī)劃。

五、結 語

省級民辦高校分類管理政策的制定是一項系統(tǒng)性工程,涉及的問題錯綜復雜,需要考慮的因素眾多。廣東省民辦高校分類管理政策經(jīng)歷了40多年的發(fā)展,積極回應了民辦高校發(fā)展中的若干重要問題,規(guī)范和引導了民辦高等教育的發(fā)展,并為今后政策的繼續(xù)完善奠定了堅實的基礎。與此同時,廣東省民辦高校分類管理政策還存在一些問題,需要妥善解決,以更好地促進民辦高等教育健康發(fā)展。本文主要對廣東省民辦高校分類管理政策的發(fā)展歷程作了梳理,尚未涉及分類管理政策實施的具體情況。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視調(diào)查研究工作。習近平總書記強調(diào)指出:“調(diào)查研究是謀事之基、成事之道,沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權,沒有調(diào)查就沒有決策權;正確的決策離不開調(diào)查研究,正確的貫徹落實同樣也離不開調(diào)查研究;調(diào)查研究是獲得真知灼見的源頭活水,是做好工作的基本功;要在全黨大興調(diào)查研究之風?！?37)《中共中央辦公廳印發(fā)〈關于在全黨大興調(diào)查研究的工作方案〉》,2023-03-19,http://www.gov.cn/zhengce/2023-03/19/content_5747463.htm。今后要加強對民辦高校分類管理政策執(zhí)行情況的調(diào)查研究,了解政策制定者、執(zhí)行者、評價者等主體的想法,深入分析分類管理政策實施過程中存在的問題,并提出切實可行的解決對策。