高質(zhì)量普惠托育面臨的難點與挑戰(zhàn)

吳瑞君

【關(guān)鍵詞】托育服務 生育支持政策體系 生育友好型社會 【中圖分類號】C924.21 【文獻標識碼】A

2022年7月，國家衛(wèi)生健康委等17部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》，強調(diào)通過增加普惠托育服務供給、降低托育機構(gòu)運營成本和提升托育服務質(zhì)量來發(fā)展普惠托育服務體系。托育服務對于促進女性職育平衡、減輕家庭育兒負擔具有重要作用。建立健全生育支持政策體系，加快構(gòu)建高質(zhì)量的普惠托育服務體系，對于解決育兒難題、構(gòu)建生育友好型社會意義重大。

加快構(gòu)建高質(zhì)量普惠托育服務體系的主要內(nèi)涵及其重大意義

高質(zhì)量普惠托育服務體系主要是指家庭內(nèi)部照料無法發(fā)揮作用時，由家庭外部托育機構(gòu)提供的滿足嬰幼兒家庭各類育兒需求的優(yōu)質(zhì)普惠公共服務的總和，其基本內(nèi)涵具有“一優(yōu)五高”特征：托育服務可持續(xù)發(fā)展能力優(yōu)，服務供需匹配度高，普惠服務輻射度高，服務品質(zhì)辨識度高，人才隊伍專業(yè)度高，區(qū)域城鄉(xiāng)銜接度高。從根本上講，高質(zhì)量普惠托育服務是一種社會福利，通過構(gòu)建高質(zhì)量的普惠托育服務體系來讓每一個嬰幼兒家庭“幼有所育”，對經(jīng)濟社會發(fā)展和家庭生育具有十分重要的現(xiàn)實意義。

第一，發(fā)展高質(zhì)量普惠托育服務是實現(xiàn)人口長期均衡發(fā)展的有力支撐。當前，“一老一小”問題已經(jīng)成為未來我國以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國式現(xiàn)代化的重要制約要素。發(fā)展高質(zhì)量普惠托育服務，對于激發(fā)“生”的意愿、解決“育”的難題和減輕“養(yǎng)”的負擔具有積極意義，既是降低生育養(yǎng)育成本、緩解生育養(yǎng)育焦慮、釋放生育政策紅利的有效路徑，也有利于更好應對低生育率危機和人口老齡化問題，進而促進人口長期均衡發(fā)展。

第二，發(fā)展高質(zhì)量普惠托育服務是經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的必然要求。伴隨我國經(jīng)濟社會由高速發(fā)展導向型階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展導向型階段，“每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)達到4.5個”已成為“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的主要指標之一。托育服務業(yè)作為我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要組成部分，其發(fā)展可以直接提供大量就業(yè)崗位和就業(yè)機會，緩解年輕群體的就業(yè)壓力。同時，發(fā)展高質(zhì)量普惠托育服務有利于將雙職工家庭特別是女性職工從繁重的家務勞動和家庭育兒照顧中解放出來，使其在工作和家庭的雙重負擔中得以尋找替代性的解決方案，進而提高勞動年齡人口的利用率，加快推進生育友好型社會建設。

第三，發(fā)展高質(zhì)量普惠托育服務是保障和改善民生的重要體現(xiàn)。“幼有所育”具有基礎性地位，高質(zhì)量普惠托育服務不僅是一項重要的民生工程，也是促進三孩政策落地的關(guān)鍵配套措施。黨的二十大報告強調(diào)，必須堅持在發(fā)展中保障和改善民生。加快以滿足人民需求為導向的高質(zhì)量普惠托育供給側(cè)改革，有利于把人口高質(zhì)量發(fā)展同人民高品質(zhì)生活緊密結(jié)合起來，促進人的全面發(fā)展，在整個社會層面增強人民群眾對托育服務的獲得感和滿足感。

第四，發(fā)展高質(zhì)量普惠托育服務是釋放人才紅利的必要路徑?；谖覈虚L期人口結(jié)構(gòu)變動態(tài)勢，長期的出生人口減少降低了新增勞動年齡人口數(shù)量，經(jīng)濟發(fā)展必然會從依賴大規(guī)模勞動力就業(yè)轉(zhuǎn)向更加依賴高質(zhì)量人力資本的發(fā)展模式，“人口紅利”如何轉(zhuǎn)為“人才紅利”是未來經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵。通過高標準、高質(zhì)量的普惠托育服務供給，有利于兒童認知能力的提高和健康促進，改善人口的智力資本和健康資本，這也是有效落實教育強國和人才強國戰(zhàn)略、提升國家未來發(fā)展競爭力和創(chuàng)新力的重要著力點所在。

當前我國構(gòu)建高質(zhì)量普惠托育服務體系面臨的問題與挑戰(zhàn)

其一，頂層設計尚不完善，可持續(xù)發(fā)展能力需要加強。一是缺乏中長期戰(zhàn)略規(guī)劃。我國生育支持政策體系尚處于“摸著石頭過河”的探索階段，托育服務的中長期戰(zhàn)略目標和總體思路、路線圖和時間表等仍不清楚，導致0—3歲托育服務尚且難以普惠。二是政策落地實施較難。2022年，3歲以下嬰幼兒照護個人所得稅專項附加扣除政策已經(jīng)實施，然而定額扣除無法滿足不同家庭降低生育養(yǎng)育成本的需求。同時，國家普惠托育服務專項行動申報難度較大，且資金支持僅提供工程建設補貼，缺少機構(gòu)運營補貼，導致托育機構(gòu)實際經(jīng)營過程中壓力依然較大，對社會資本的引導和撬動作用有限。三是財政投入支持不足。盡管《關(guān)于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》明確提出了“鼓勵地方政府通過采取提供場地、減免租金等政策措施”，但在政策落地過程中“真金白銀”支持較少，托育價格并未達到“普惠”，大部分托育成本仍由家庭承擔。

其二，托育服務供需失衡，供需匹配度有待提高。首先，托育服務供給規(guī)模與育兒家庭需求失衡。2019年全國人口與家庭動態(tài)監(jiān)測調(diào)查顯示，27.6%的育兒家庭希望將子女送托，但實際送托率只有5.5%，遠低于OECD國家0—3歲嬰幼兒進入正式托育機構(gòu)25%左右的比例。2023年4月25日，國家衛(wèi)生健康委副主任于學軍在全國托育服務工作推進會上表示，截至2022年底，全國共有托育服務機構(gòu)約7.5萬家，提供托位數(shù)約350萬個，每千人口托位數(shù)約2.5個。據(jù)此測算，我國托位缺口高達200多萬，供給嚴重不足。其次，托育服務供給結(jié)構(gòu)與育兒家庭需求不匹配。中國人民大學和國務院婦兒工委于2017年聯(lián)合進行的全國四省市托育服務需求調(diào)查結(jié)果顯示，八成以上的家長希望孩子在公辦機構(gòu)或有政府參與的機構(gòu)入托，然而目前八成托位卻由民辦盈利性托育機構(gòu)提供，大規(guī)模的公辦普惠性托育機構(gòu)尚未建立。最后，托育服務價位與育兒家庭需求不匹配。目前，我國托育服務機構(gòu)的價格普遍偏高，根據(jù)全國政協(xié)2020年調(diào)研數(shù)據(jù)，托育機構(gòu)平均月收費在2700元左右，占當年我國家庭可支配收入的36%。即便一些民辦托育機構(gòu)轉(zhuǎn)為普惠性托育機構(gòu)后入托價格下降，但房租和人員經(jīng)費等運營成本居高不下，也將導致托育服務機構(gòu)難以實現(xiàn)營收平衡。

其三，托育服務可接近性不足，普惠服務輻射度亟待擴展。一方面，家庭托育點建設本身面臨經(jīng)營和監(jiān)管的雙重難題。目前，家庭托育點的備案難度大，如不允許使用家庭的自有住宅作為營業(yè)場所、消防認證難以獲取等。同時，由于現(xiàn)有對家庭托育點的監(jiān)管措施存在盲區(qū)，家庭托育點的監(jiān)管基本處于灰色地帶，導致家庭托育點的經(jīng)營面臨著較大的不確定性風險。另一方面，社區(qū)、家庭托育點和居民間矛盾突出。盡管社區(qū)內(nèi)的家庭托育點能夠滿足育兒家庭的可接近性需求，但不同街道和社區(qū)對于家庭托育點的認可度較低，開辦家庭托育點困難重重。此外，社區(qū)內(nèi)的家庭托育點因照料孩子易產(chǎn)生噪音，對社區(qū)其他居民的正常生活造成干擾，極易誘發(fā)鄰里關(guān)系矛盾。

其四，托育服務質(zhì)量參差不齊，服務品質(zhì)辨識度亟需提升。一是托育服務機構(gòu)目標定位模糊。由于公辦托育機構(gòu)缺位，大多商業(yè)性質(zhì)的民辦托育機構(gòu)以追求利益為核心的經(jīng)營理念與國家“優(yōu)質(zhì)普惠”的高質(zhì)量托育服務體系建設目標背離，經(jīng)營范圍模棱兩可。二是托育服務硬件設施缺乏。當前育兒家庭普遍表現(xiàn)出對托育機構(gòu)保障嬰幼兒安全與健康能力的不信任，這主要是因為一些托育機構(gòu)的“硬件”環(huán)境無法滿足《托育機構(gòu)設置標準（試行）》和《托育機構(gòu)管理規(guī)范（試行）》的基本要求，使得育兒家庭難以安心入“托”。三是托育服務優(yōu)質(zhì)內(nèi)容缺失。由于目前的市場托育機構(gòu)大多是由早期的早教機構(gòu)轉(zhuǎn)型而來，托育服務內(nèi)容存在重“教”輕“保”、“?！薄敖獭笔Ш獾那闆r，與嬰幼兒發(fā)展階段相適應的具有特色的保育、照護、保健等綜合化服務相對較少，開發(fā)應用的托育服務產(chǎn)品也缺乏辨識度，難以滿足育兒家庭托育服務的多元化需求。

其五，托育服務人才尚有缺口，人才隊伍專業(yè)性有待強化。一是高質(zhì)量托育人才供給不足。形成一定規(guī)模的高質(zhì)量托育人才供給是支撐高質(zhì)量普惠托育服務體系發(fā)展的基本條件，然而目前很多從事托育服務的人員主要由來自家政領域的保育員、持有幼兒教師資格證的幼教專業(yè)畢業(yè)生構(gòu)成，缺乏3歲以下兒童早期綜合發(fā)展相關(guān)知識教育和專業(yè)技能訓練。二是高能級人才平臺相對較少。由于托育服務從業(yè)人員缺乏社會廣泛認可和吸引力，高能級人才平臺比較欠缺，導致托育服務從業(yè)人員流動性和不穩(wěn)定性較高。三是高成長人才機制尚未建立。2021年3月教育部印發(fā)《職業(yè)教育專業(yè)目錄（2021）》，在中高職院校和本科階段增設了嬰幼兒托育相關(guān)專業(yè)，但其相關(guān)學科建設、師資隊伍、人才培養(yǎng)方案等標準和規(guī)范尚未形成，培養(yǎng)輸送的托育服務人才專業(yè)性仍然難以滿足發(fā)展高質(zhì)量普惠托育服務的需求。四是高品質(zhì)人才環(huán)境亟待優(yōu)化?！蛾P(guān)于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》明確提出“依法逐步實行工作人員職業(yè)資格準入制度，對虐童等行為零容忍，對相關(guān)個人和直接管理人員實行終身禁入”，然而0—3歲托育行業(yè)相關(guān)從業(yè)人員卻并沒有明確的資質(zhì)認定，也沒有具體的從業(yè)規(guī)范和服務標準質(zhì)量規(guī)范，更缺少督導評估辦法，高品質(zhì)人才環(huán)境建設存在缺位。

其六，托育服務發(fā)展不均衡，區(qū)域城鄉(xiāng)銜接度亟待提高。由于我國的經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，托育服務在不同區(qū)域和城鄉(xiāng)間存在差異。從托育服務的區(qū)域差異來看，不同地區(qū)不僅在托育托幼費用方面存在顯著差異，而且還存在托育服務偏好的差異。根據(jù)2020年文匯報社與復旦大學合作開展的中國人口發(fā)展研究社會調(diào)查數(shù)據(jù)，我國東部地區(qū)家庭平均每年托育費用的支出為8172元，托幼費用支出為8080元，顯著高于我國平均的托育托幼支出和中西部地區(qū)家庭平均每年的托育托幼支出。在華東地區(qū)，育兒家庭最愿意為服務課程屬性購買托育服務，每月可支付1654元，而東北地區(qū)的孩子父母則更愿意為公辦機構(gòu)屬性進行消費，每月可支付1867元。從托育服務的城鄉(xiāng)差異來看，由于我國城鄉(xiāng)資源分布不均衡，城市地區(qū)嬰幼兒的入托率遠高于農(nóng)村。2019年全國人口與家庭動態(tài)監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)3歲以下嬰幼兒的入托率分別為6.7%和3.8%，其中直轄市和副省級城市為6.9%。同時，育兒家庭在托育托幼的支出上存在明顯差距，農(nóng)村家庭平均每年托育托幼費用不僅低于城鎮(zhèn)與城市家庭的托育托幼費用，而且也遠低于總體樣本的平均托育托幼費用。

建立健全高質(zhì)量普惠托育服務體系的對策建議

第一，加強頂層設計，推動政策落實落地。首先，結(jié)合我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要，制定托育服務發(fā)展的中長期規(guī)劃，從托幼托育一體化出發(fā)，參照國際經(jīng)驗，將0-3歲嬰幼兒托育服務定性為政府公共服務體系，納入政府規(guī)劃及列入政府財政公共預算，推動政府將普惠性的學前教育資助納入基本公共服務中的“社會服務”類，增加社會救助和社會福利的屬性，以利于提高托育服務的覆蓋面和保育教育水平。其次，探索建立有梯度的財政補貼或稅收優(yōu)惠政策，在財力允許的范圍內(nèi)，按照孩子出生順序依次加大財政補貼力度，實施有利于增加托育資源投入的財稅政策，提高社會資本參與普惠型托育機構(gòu)建設的積極性。最后，將托育服務資金納入中央和地方政府的財政預算，建立穩(wěn)定的長效投入機制，完善托育補貼和報銷政策，減輕入托群眾的家庭負擔。

第二，優(yōu)化托育質(zhì)量結(jié)構(gòu)，促進托育供需平衡。一方面，大力發(fā)展多種形式的普惠托育服務，尤其是要加快推進公辦托育機構(gòu)的建設，在政府財政等資源允許的情況下，采取公建民營、政府購買服務、民辦公助等方式推動普惠托育服務體系建設，鼓勵機關(guān)和事業(yè)單位建立托育機構(gòu)，以滿足家庭的托育服務需求。另一方面，完善現(xiàn)有的3歲以下嬰幼兒照護個人所得稅專項附加扣除政策，滿足不同家庭降低生育養(yǎng)育成本的需求，并通過提供機構(gòu)運營補貼等方式支持社會力量提供普惠托位，如安徽淮北相山區(qū)采用以獎代補形式對托育機構(gòu)給予運營補貼，不僅提高了托育服務機構(gòu)的收入，也有利于引導托育機構(gòu)轉(zhuǎn)向普惠性和公益性。

第三，強化社區(qū)資源網(wǎng)絡鏈接，推進家庭托育點發(fā)展。首先，利用社區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的各種場地、設施等閑置資源，在各個社區(qū)建立一批托育服務機構(gòu)，并支持專業(yè)的服務機構(gòu)依托社區(qū)建設服務網(wǎng)點，為社區(qū)內(nèi)0—3歲嬰幼兒提供專業(yè)規(guī)范的優(yōu)質(zhì)托育服務，滿足本社區(qū)育兒家庭的托育服務需求。其次，積極開展社區(qū)家庭的主要托育需求調(diào)查，盡快出臺《家庭托育點管理辦法（試行）》，在對家庭托育點的營運場所、生均面積、托育形式、收托人數(shù)、備案條件、照護人員等作出具體規(guī)定的同時，也要充分考慮家庭托育點的盈利空間。最后，加強普惠性托育服務宣傳，特別是加強對社區(qū)內(nèi)普惠性托育服務的宣傳力度，增加街道和社區(qū)對社區(qū)內(nèi)托育服務的認可度和接受度，積極構(gòu)建社區(qū)普惠服務網(wǎng)絡，充分發(fā)揮家庭托育點的鄰里互助作用，持續(xù)打造“方便、平價、優(yōu)質(zhì)”的社區(qū)家庭托育點特色優(yōu)勢。

第四，加快托育服務轉(zhuǎn)型升級，促進托育服務品質(zhì)提升。一是盡快出臺有關(guān)標準規(guī)范，明確各類托育服務機構(gòu)目標定位，從托育服務機構(gòu)資質(zhì)、人員素質(zhì)、服務規(guī)范、師生配比、衛(wèi)生健康、營養(yǎng)和食品服務、環(huán)境和設備等方面作出明確規(guī)定，使托育機構(gòu)的建設發(fā)展有法可依、有章可循。二是加快推進托育機構(gòu)服務內(nèi)容的轉(zhuǎn)型升級，鼓勵托育機構(gòu)提供保育為主、“保”“教”結(jié)合的多元化特色服務，同時積極開展托育機構(gòu)服務質(zhì)量動態(tài)評估，發(fā)揮評估對機構(gòu)服務質(zhì)量的鑒定、診斷、改進、激勵和導向作用，改進托育機構(gòu)的服務內(nèi)容，提升其服務水平。三是充分運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)，積極發(fā)展智慧托育，為有需要的家庭、機構(gòu)提供遠程咨詢指導服務，不斷提高托育服務的質(zhì)量。

第五，推進專業(yè)人才隊伍建設，以高質(zhì)量人才引領托育服務發(fā)展。其一，通過學歷教育培養(yǎng)專業(yè)化、高層次的托育服務隊伍，并強化托育服務人員的崗位技能培訓，把托育機構(gòu)從業(yè)人員培訓納入當?shù)卣殬I(yè)技能培訓計劃，實現(xiàn)托育服務專業(yè)人才供給擴容。其二，深化校企合作、產(chǎn)教融合，支持實訓基地建設，培育一批產(chǎn)教融合型托育平臺，吸引更多優(yōu)秀人才從事托育服務。其三，根據(jù)托育崗位職責和行業(yè)特點，探索建立托育機構(gòu)人員職業(yè)等級評定、崗位分級發(fā)展、崗位晉升和榮譽制度，打通托育職業(yè)成長發(fā)展通道。其四，健全完善科學合理的托育服務人才最低工資標準、津貼補貼標準和服務質(zhì)量評估標準等制度規(guī)范，落實托育服務人才社會保障，切實增強托育服務專業(yè)人才隊伍的穩(wěn)定性。

第六，統(tǒng)籌區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，打造托育服務特色優(yōu)勢。一是積極推動區(qū)域和城鄉(xiāng)托育服務均衡發(fā)展，財政資金和優(yōu)惠政策等適度向欠發(fā)達地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)傾斜，鼓勵托育服務供需矛盾突出、條件較好、積極性高的地區(qū)探索各具特色的托育服務模式。二是依托不同地區(qū)的城鄉(xiāng)發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)、財政能力、家庭收入結(jié)構(gòu)等社會經(jīng)濟特征，不斷比較當?shù)赝杏漳Ｊ脚c家庭需求的匹配度，積極發(fā)掘具有當?shù)靥厣耐杏招枨笈c實施路徑，例如山東濟寧的“1+N”特色托育服務模式、安徽省淮北市的“一體式、調(diào)節(jié)式、嵌入式、融合式”四種托育模式等。三是因地制宜、因地施策，城市地區(qū)托育服務的供給必須充分考慮城鎮(zhèn)化發(fā)展、老城區(qū)改造和人口流動性強等現(xiàn)實，而在農(nóng)村社區(qū)綜合服務設施建設中要統(tǒng)籌考慮嬰幼兒照護設施建設，加強城鄉(xiāng)社區(qū)嬰幼兒照護設施與社區(qū)衛(wèi)生、文化、體育等設施的功能銜接，充分發(fā)揮綜合效益，為育兒家庭提供高質(zhì)量的普惠托育服務。

（作者為華東師范大學中國現(xiàn)代城市研究中心研究員，華東師范大學社會發(fā)展學院教授、博導；華東師范大學社會發(fā)展學院博士研究生羅志華對本文亦有貢獻）

責編/韓拓 美編/李祥峰