韌性思維嵌入治理現代化的政策演進及結構層次

何蘭萍 曹慧媛

內容提要 各類風險災害和危機事件的頻發(fā)，凸顯了韌性思維嵌入治理現代化的必要性。韌性治理的政策演進顯示，我國韌性能力建設的過程大致經歷了探索期、推動期和提升期3個階段；整體上理念持續(xù)深化，視野不斷拓寬，從工程韌性和環(huán)境韌性不斷向其他維度拓展，對制度韌性和技術韌性的關注逐漸增加。在韌性治理體系的結構層次上，國家、城市和社區(qū)從不同層面推進韌性治理：國家韌性強調頂層設計、統一領導和戰(zhàn)略支撐；城市韌性強調冗余規(guī)劃、行動學習和智慧融合；社區(qū)韌性強調多元協同、文化塑造和科技賦能。鑒于此，未來應把握韌性思維嵌入治理現代化的邏輯走向，完善制度安排以提升多維韌性能力，形成協調有序的韌性治理體系，以回應復合型風險社會背景之下治理現代化的要求。

關鍵詞 韌性 治理現代化 政策演進 結構層次

何蘭萍，天津大學管理與經濟學部公共管理學院副教授

曹慧媛，天津大學管理與經濟學部公共管理學院研究生

本文為天津市哲學社會科學規(guī)劃重點項目“建設韌性社區(qū)提升治理能力現代化研究”（TJGL20-025）的階段性成果。

一、研究背景

社會科學對于風險社會的認知可以追溯到20世紀50年代。風險社會是對現代化的一種總體性診斷，具有無序性、疊加性、系統性和全球性的外部特征[1]。復合型災害風險在多重時空邏輯與復雜行政關系中給人類帶來新的治理需求和治理困境[2]。全球性公共衛(wèi)生事件往往演變成蔓延至政治、經濟和社會各方面的復合型跨界危機，也成為對治理體系和治理能力的大考。為了加強風險防控和提高國家治理水平，有必要將韌性思維嵌入治理現代化之中。

當前，全面深化改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”[1]。國家治理現代化在中國語境下須從治理體系和治理能力兩方面著手，兩者構成一個有機整體[2]。推進國家治理現代化就是要使國家的治理體系和治理能力適應現代社會發(fā)展的要求[3]。

韌性治理是不同治理主體為了增強對于復合型災害風險的適應、學習與變革的能力，基于合作治理和組織學習機制建立的一種新型治理模式[4]。從這個意義上理解，韌性治理蘊含了治理體系和治理能力現代化的要素、條件與邏輯。因此，將韌性思維嵌入治理現代化，一方面需要通過韌性治理體系建設來推動國家治理體系的完善，另一方面需要通過政策的制定和實施全面推進韌性能力建設?？梢哉f，系統梳理韌性建設的政策演進，能夠把握韌性思維嵌入治理能力的規(guī)律并進一步明確應然取向。與此同時，從縱向視角解構韌性治理體系，有助于對多層次的韌性治理實踐進行考察。

本文擬從橫向政策演進和縱向結構層次入手審視韌性思維嵌入治理現代化，以明晰國家治理能力和治理體系的邏輯走向。首先，通過分析韌性建設相關政策文件的演進邏輯，挖掘韌性治理能力建設的發(fā)展趨勢與特征；其次，基于國家治理體系，從縱向上闡釋韌性治理體系建設的現實圖景。本文重點關注以下問題：①為何要在治理現代化中嵌入韌性思維？②韌性思維嵌入治理能力現代化的過程中具有怎樣的演進特征與規(guī)律？③韌性治理體系中不同層次的內涵與側重點如何？本文試圖通過對上述問題的回答，為我國治理現代化和韌性治理提供一定的政策啟示。

二、韌性思維嵌入治理現代化的必要性

1.對于韌性思維的已有認識

西方學者早在20世紀就已經將韌性概念引入了社會科學領域，21世紀始，韌性思維逐漸被應用于城市管理，尤其是城市防災減災、城市規(guī)劃、應急管理。綜合看，學術界認為韌性具有適應外部環(huán)境變化、從災害中學習的能力，并強調系統的自組織性和多元平衡性[5]。

學界圍繞構建韌性城市和韌性社區(qū)所需具備的能力與資本，從不同維度解構韌性概念，大多認為其應包含社會、經濟、環(huán)境、基礎設施、制度和組織等維度的能力[6]。相應地，不同維度的能力體現了韌性的不同特性，包括適應性、多樣性、冗余性等[7]。參考學者對韌性維度的劃分，本文提出治理現代化背景下的韌性應解構為6大維度，即環(huán)境韌性、工程韌性、制度韌性、社會韌性、組織韌性和技術韌性（圖1），每個維度體現了相應的韌性能力。

環(huán)境韌性是指城市系統在應對自然災害時的抵抗和適應能力，同時也考察其風險暴露程度和自然資源的可持續(xù)性[1]。工程韌性指城市生命線工程和住房等基礎設施具有一定的抗逆能力和冗余度，在經歷沖擊后仍能夠維持正常運轉，提供基本公共服務[2]。制度韌性與政府應對災害沖擊的政策和策略相關，并且強調具備學習力，能夠從重大災難中總結經驗教訓，快速調整自身結構與功能[3]。社會韌性主要聚焦于基層社會，通過志愿服務、教育宣傳等手段提升居民的防災意識和自救互助能力，培育社會關系、社會規(guī)范、社會文化等社會資本，提高城市社區(qū)的團結穩(wěn)定，增強基層風險防御和危機應對能力[4]。組織韌性是指城市在應對突發(fā)危機時，政府部門能夠建立完善的領導機制，打破行政壁壘，市民、社區(qū)、社會組織等能夠與政府部門相互配合形成合力，構建多元主體的協同治理體系[5]。技術韌性指大數據、區(qū)塊鏈、云計算等信息技術在政府治理、防災減災中發(fā)揮的效用，以及信息的互聯互通和智能處理水平[6]。

2.現實情境的需求

（1）應對風險社會的必然要求

20世紀80年代以來，人類社會進入高度不確定和復雜的“全球風險社會”時代[7]，城市面臨的各類風險和危機事件更是層出不窮，極端天氣、自然災害、信息基礎設施故障、傳染病蔓延等事件頻發(fā)。由于城市系統的規(guī)模效應和高度密集性，各類災害呈現出鮮明的復合型特征，演化機制更加復雜，所造成的負面后果也更加嚴重和深遠，極易誘發(fā)大規(guī)模公共危機。傳統的災害風險與應急管理模式已經無法應對新形勢下的災害事件，對此，有必要引入韌性思維來推動理論研究與城市減災實踐在復合型災害治理問題上的有效對話[8]。

（2）提升治理水平的現實指向

習近平總書記在2020年3月10日赴武漢考察疫情防控工作時指出，要著力完善城市治理體系和城鄉(xiāng)基層治理體系，樹立“全周期管理”意識，努力探索超大城市現代化治理的新路子。“全周期管理”是重塑治理格局的新主張，實現了治理理念從截面到過程、從靜態(tài)到動態(tài)的拓展，對國家治理體系與治理能力現代化建設具有重大意義。而韌性思維蘊含的過程性正契合了這一理念，覆蓋了“事前、事中、事后”的整個周期。作為衡量應急管理、抗災能力水平的重要指標，韌性能夠反映出社會治理水平和可持續(xù)發(fā)展能力，對于提升治理能力現代化具有重要意義。

3.韌性建設實踐的有力推動

由于韌性內涵與城市安全發(fā)展所需要的能力不謀而合，基于韌性理念的城市和社區(qū)建設已經成為全球關注的焦點。自2005年《兵庫行動框架》提出通過韌性城市建設提高城市應對自然災害的理念后，國際機構以及一些發(fā)達國家的城市政府開展了一系列城市韌性規(guī)劃研究及實踐探索。近年來，韌性理念在我國城市規(guī)劃建設管理中也逐漸得到應用，韌性建設實踐正在涌現。例如，北京、上海、雄安新區(qū)和廣州的城市總體規(guī)劃中均提到了運用韌性城市理念、加強城市應對災害的能力、建設有韌性和恢復力的城市。此外，成都在2011年參與了聯合國減災署主辦的“讓城市更具韌性”行動，并發(fā)布了《成都行動宣言》。作為洛克菲勒基金會“全球100韌性城市”成員的黃石、德陽、海鹽和義烏，也正在借助國際資源進行韌性城市的規(guī)劃建設，增強應對風險能力。

三、橫向政策演進的韌性治理能力建設

“韌性”已被視為應對風險社會的有效治理策略。實際上，韌性思維早已嵌入于我國政府政治話語，滲透在我國社會治理和城市發(fā)展建設之中。政策文本是政策的物質載體，其話語邏輯、用詞、發(fā)布數量等都能夠反映治理的演進與政策的變遷[1]。據此，本文通過對政策文本進行量化分析與內容挖掘，總結不同時期我國韌性建設政策發(fā)展與演變的主要特征，以期把握韌性思維嵌入治理能力的演進邏輯。

1.文本選擇與階段劃分

本文政策文本的選擇范圍為2021年及之前的中央和地方層面政策文件，我們利用“北大法寶”數據庫進行政策文本的收集。為確保樣本的完整性，首先以“韌性”為關鍵詞進行全文檢索，共獲得中央政策文本405份，地方政策文本1352份。然后，根據相關性原則和規(guī)范性原則進行篩選核對，最終納入研究范疇的政策文本共計345份，其中中央50份，地方295份，以上述文本為基礎構建我國韌性建設政策文本數據庫。

根據我國韌性建設政策年度發(fā)文數量的變化趨勢以及相關政策資料，本文將近年我國韌性建設政策劃分為3個階段：一是探索期（2015—2016年），僅有黃石市、上海市和住建部出臺相關文件；二是推動期（2017—2019年），中央和地方層面政策數量整體增加；三是提升期（2020年至今），突發(fā)公共衛(wèi)生事件的暴發(fā)直接推動了中央和地方對于安全韌性建設的高度關注，政策數量增長迅速。

2.我國韌性建設政策演進主題與特征

本文對345份政策采用Gooseeker軟件進行分詞和詞頻統計，去掉無實質意義和有歧義關鍵詞，并將同義詞語進行合并，按照階段進行關鍵詞匯總，進而分析政策主題的演進（圖2）。

（1）探索期（2015—2016年）：自下而上的自主探索

2013年洛克菲勒基金會發(fā)起“全球100韌性城市”項目。黃石是我國最早入選該項目的會員城市之一，2015年頒布的《黃石市人民政府辦公室關于成立黃石市韌性城市建設領導小組的通知》，為推進韌性城市建設提供了組織保障。2016年9月，上海市政府在《上海市政府電子政務“十三五”發(fā)展規(guī)劃》中提出提升城市運行實時監(jiān)控與安全保障能力，增強城市韌性。同年11月，住房和城鄉(xiāng)建設部出臺《城鄉(xiāng)建設抗震防災“十三五”規(guī)劃》，開始從國家級層面上正式關注韌性城市建設。

可以發(fā)現，該階段政策呈現出如下特征：一是我國的韌性建設政策探索是自下而上的，地方自主性較強。二是探索期的政策總量較少，政策集中于工程韌性、組織韌性和技術韌性3個維度，政策主題結構相對單一。主要關注城市公共安全和抗震防災韌性城市建設，研究建立韌性城市風險評估、生命線工程抗震安全保障、應急處置和恢復等技術體系，加強電子政務建設，提升城市安全保障能力。

（2）推動期（2017—2019年）：提高城市硬件系統的抵御能力

在中央層面，2017年6月中國地震局提出加快地震科技創(chuàng)新，實施“韌性城鄉(xiāng)”計劃，通過科學評估和先進抗震技術提高城鄉(xiāng)抗災韌性。同年4月，科技部出臺《“十三五”公共安全科技創(chuàng)新專項規(guī)劃》，提出在發(fā)達國家日益重視和加強公共安全科技創(chuàng)新發(fā)展背景之下，應推進我國安全韌性城市構建技術的相關研究，提升城鎮(zhèn)風險防范和管控水平。

在地方層面，政策內容集中于以下3個方面：一是地方政府相繼提出建設韌性城市，通過完善基礎設施，加大建筑安全隱患排查，構建環(huán)境風險預警與監(jiān)測體系，加強水體、土地治理，提高城市對生產安全事故、建筑安全事故和氣象災害的防范和抵御能力。二是將海綿城市視為建設韌性城市的具體途徑，以海綿城市建設增強城市系統對于暴雨和水資源相關風險的應對能力。三是北京、上海、廣州和雄安新區(qū)在新一輪的城市總體規(guī)劃中均提出要加強城市防災減災能力和安全風險防控以提高城市韌性。

由此看出，這一時期中央和地方均加強了對于韌性城市建設的關注，政策維度集中于工程韌性、環(huán)境韌性、技術韌性和制度韌性。隨著社會、經濟和自然等各種范疇給城市發(fā)展帶來的風險挑戰(zhàn)日益增加，韌性理念越來越為城市管理與建設者所認可，城市基礎設施、生命線系統建設等成為增強城市物理系統抗災能力的重要抓手。

（3）提升期（2020年至今）：韌性治理上升至頂層設計

這一時期政策內容和數量極大增加，中央和地方的政策協調性得到明顯體現，包括以下幾個方面。

一是開展城市體檢和城市更新。住房和城鄉(xiāng)建設部自2020年起連續(xù)組織城市體檢工作，強調將城市體檢作為統籌城市規(guī)劃、推進城市更新和促進城市建設轉型的重要抓手，而安全韌性被納入城市體檢評估維度之一。2021年11月，第一批城市更新試點項目啟動。各試點城市紛紛出臺城市更新條例和管理辦法，將加強城市風險防控、提升城市韌性作為工作原則；通過生態(tài)修復、功能完善工程、老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設等措施塑造城市風貌，提升城市宜居品質；推進城市體檢評估，找出短板弱項，加快整治提升。其中，住房和城鄉(xiāng)建設部與江西省人民政府于2021年9月聯合印發(fā)《建立城市體檢評估機制推進城市高質量發(fā)展示范省建設實施方案》，以部省合作為契機，打造高質量發(fā)展范本。

二是將智慧城市與韌性城市建設相結合，強調智能技術在增強城市韌性、提高精細化管理水平中發(fā)揮的作用。2020年4月工業(yè)和信息化部辦公廳發(fā)布《關于深入推進移動物聯網全面發(fā)展的通知》，提出以智慧城市建設提升治理現代化水平，增強城市韌性及應對突發(fā)事件能力。地方政府也提出將人工智能、大數據等技術融入新型智慧城市、韌性城市建設，提升城市治理信息化、管理精細化、決策科學化水平。成都市在2021年明確提出推進“智慧韌性安全城市建設工程”，建立領導小組和推進組并細化分解工作任務，為打造韌性、安全的智慧城市樣板提供了組織保障和推進方案。

三是系統化推進全域海綿城市建設，重點解決城市內澇問題，提高城市防災減災能力。面對城市多發(fā)暴雨災害，國務院相繼出臺《關于加強城市地下市政基礎設施建設的指導意見》《關于加強城市內澇治理的實施意見》等文件，明確指出實施海綿城市建設，完善城市防洪排澇體系，增強城市韌性，并將其納入《“十四五”國家應急體系規(guī)劃》；同時，提出開展系統化全域推進海綿城市建設示范工作，在全國推廣試點地區(qū)先進經驗。

四是提高應急管理水平，增強平戰(zhàn)轉換能力。針對應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中暴露的治理弱項，中央和地方出臺一系列政策，要求完善公共衛(wèi)生基礎設施，改善疾控基礎條件，健全應急處置機制和物資保障制度，在風險常態(tài)化的背景之下，提高城市的平戰(zhàn)轉換能力，從而增強抵御復合型風險災害的能力。北京市政府在2021年10月發(fā)布《關于加快推進韌性城市建設的指導意見》，提出從空間、工程、管理、社會四大維度全方位提升城市韌性，成為我國地方政府韌性城市建設的先行先試典范。

總體而言，這一時期政策內容得到了極大豐富，政策數量也呈現爆發(fā)式增長。政策主題上涵蓋了制度韌性、技術韌性、工程韌性、環(huán)境韌性、組織韌性和社會韌性六大維度。建設韌性城市、統籌常態(tài)與應急管理成了新時期城鎮(zhèn)化建設的頂層戰(zhàn)略部署。韌性城市理念逐漸貫穿于城市規(guī)劃、建設和發(fā)展的各個方面和各項具體行動之中。以新一代信息技術應用為核心的智慧城市建設，也被視為韌性治理的工具創(chuàng)新，通過技術賦能增強城市的風險防范和化解能力。

3.韌性治理能力建設的演進邏輯

綜上，通過觀察韌性思維嵌入治理現代化的政策演進脈絡，可以看出我國對于韌性思維在公共安全治理中的地位和作用的認識在不斷深化。將韌性思維內嵌于國家治理體系之中，運用韌性治理理念推動國家安全發(fā)展，已成為順應城市發(fā)展、推進治理能力現代化的趨勢和導向。在風險災害類型上，從最初注重城市公共安全、生產安全和以地震為主的自然災害，到注重暴雨洪澇等氣象災害，突發(fā)公共衛(wèi)生事件進一步引發(fā)了對于城市所面臨的復合型災害風險的反思。從韌性維度上，目前我國政策關注點仍集中于工程韌性和環(huán)境韌性，側重于通過基礎設施完善生命線系統建設等物理手段提升城市防災減災能力，強化安全發(fā)展；不斷優(yōu)化國土空間布局和建設規(guī)劃、災害監(jiān)測預警與規(guī)范標準和應急管理體制，提高制度韌性水平；同時開始注重新興技術運用，增強技術韌性能力；但涉及組織韌性、社會韌性的內容仍不足，即使有個別地方政府提出了加強社區(qū)基本單元的韌性建設，整體上對社會多元主體的協同參與和基層社區(qū)的自組織能力提升仍缺乏足夠關注。

四、縱向結構層次的韌性治理體系建設

國家治理體系是一個有機的制度系統，遵循“國家—城市—社區(qū)”的層次架構。中央到地方的各個層級相互協調，密不可分，共同構成統一整體[1]，推進國家治理現代化。從縱向角度看，國家治理體系的現代化轉型包括國家治理、城市治理和社區(qū)治理3個層次的現代化。推進國家治理現代化，就是建設和完善治理的制度規(guī)范體系，發(fā)揚法治精神、培育公民意識，提升國家治理能力的高效性和合理性，增強國家治理體系的合法性和理性程度[2]。推進城市治理現代化要求重塑城市與政府、社會、市場之間的關系，推進治理要素和治理方式的轉變，最終保障公共資源多維度聯動和全要素貫通，實現經濟、社會和人的全面發(fā)展。社區(qū)治理現代化是通過黨領導下的政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動，全面提升社區(qū)治理法治化、科學化、精細化水平和組織化程度，維護基層和諧與穩(wěn)定[3]。

縱向解構韌性治理體系，就是闡述韌性作為一種治理策略與手段，嵌入國家、城市和社區(qū)3個層面。從國家政策引導、城市建設實踐、基層社區(qū)治理的現實需求來看，國家韌性側重于頂層設計、統一領導和科技支撐；城市韌性側重于冗余規(guī)劃、行動學習和智能融合；社區(qū)韌性側重于多元協同、文化塑造和科技賦能。3個層面共同架構了完整的韌性治理體系，促進風險應對的適應性、冗余性、學習力、凝聚力、協同性、智慧性等韌性能力提升，推動治理現代化的實現（圖3）。

1.國家韌性

國家治理著眼于宏觀層面的整體戰(zhàn)略，強調通過制度安排和治理體系內部諸要素的合理組合和有效運行，提升面對外部環(huán)境的適應性。國家韌性強調制度、組織和技術層面的韌性能力。

（1）制度上的頂層設計

通過中央政府的頂層設計，國家韌性治理制度得以完善。隨著我國內外部環(huán)境急劇變化，各類急性與慢性風險帶來嚴峻挑戰(zhàn)。2003年SARS事件之后，我國通過“一案三制”構建起全國性的應急管理體系。2014年4月，習近平總書記首次正式提出總體國家安全觀，奠定了國家安全治理的系統格局。此外，《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》《關于印發(fā)氣候適應型城市建設試點工作的通知》《國家安全發(fā)展示范城市評價與管理辦法》《“十四五”國家應急體系規(guī)劃》等文件，通過抗震防災韌性城市、海綿城市、國家安全發(fā)展示范城市、氣候適應型城市等系列制度設計，旨在有效應對和化解風險挑戰(zhàn)，增強韌性能力，提升治理現代化水平。

（2）組織上的統一領導

社會主義中國最本質的特征是中國共產黨的領導。堅持黨中央的集中統一領導，對突發(fā)公共事件的快速響應和有效治理具有關鍵意義。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，黨中央迅速統攬全局，在2020年1月25日成立應對疫情工作領導小組，對全國疫情防控進行統一領導和指揮。國家衛(wèi)健委牽頭建立聯防聯控工作機制，統籌疫情防控、醫(yī)療救治、宣傳、外事、后勤保障等工作，實現全國一盤棋，迅速控制了病毒傳播。此外，通過醫(yī)護人員、醫(yī)療物資、生活物資等各方力量和各類資源的統一調配與管理，優(yōu)勢治理資源實現了及時、精準調度。由此可見，國家的組織韌性展現了高效、一致的治理效能。

（3）技術上的戰(zhàn)略支撐

黨的十九屆五中全會提出要“把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐”，加快建設科技強國。面對復雜多元的現代災害，國家高度注重科研攻關與技術革新，以提高國家應對風險的抵抗力。一方面，高度重視加強災害監(jiān)測與風險識別，如：2017年《中國地震局黨組關于加快推進地震科技創(chuàng)新的意見》，提出實施“解剖地震”“韌性城鄉(xiāng)”等計劃；2020年發(fā)布《工業(yè)和信息化部辦公廳關于全面推進移動物聯網建設發(fā)展的通知》，強調利用物聯網等智能技術加強消防煙感、環(huán)保監(jiān)測，提升識別災害的準確性和及時性。另一方面，注重關鍵領域的技術研發(fā)，如：采用抗震技術提高建筑和設施的適應性，開展韌性交通系統理論與技術研究以提升交通基礎設施韌性；在新冠疫情發(fā)生后，迅速組建專家團隊，推進病毒溯源、藥物研發(fā)，制定防治與診療方案，為應對突發(fā)事件提供了關鍵的技術支持。

2.城市韌性

城市是國家治理的落腳點，發(fā)揮著承上啟下的樞紐作用。城市治理既要關注空間層面的規(guī)劃和整合，又要善于利用新技術防控社會風險[1]。城市韌性突出工程、環(huán)境、制度和技術層面的韌性能力。

（1）工程和環(huán)境上的冗余規(guī)劃

基于韌性城市的視角，城市治理的核心目標是實現與外部不確定性的共存，面對自然或人為帶來的災害，城市基礎設施和建筑工程能夠維持正常運行并可恢復原有功能。近年來，韌性理念在我國城市規(guī)劃和建設中得到應用?！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃（2016年—2035年）》《上海市城市總體規(guī)劃（2016—2040）》《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》《廣州市國土空間總體規(guī)劃（2018—2035年）》（草案）中都提出了優(yōu)化城市空間結構與用地布局、合理調節(jié)用地總量與開發(fā)強度、提高城市安全韌性。各地在中央指導下推進海綿城市試點，提升城市防洪排澇能力、增強綜合承載力，不斷探索實施城市更新運動。2013年開始，東莞、深圳、珠海、上海等地方政府相繼提出實施城市更新運動，加強老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設，完善基礎設施，開展生命線工程和地下空間的維護更新。2017年住房和城鄉(xiāng)建設部印發(fā)《關于加強生態(tài)修復城市修補工作的指導意見》，進一步擴大了“城市雙修”工作的開展?！笆奈濉币?guī)劃從中央層面明確提出要實施城市更新行動，提高城市的風險防控能力。

（2）制度上的行動與學習

城市具有“頂天立地”的特殊定位，必然要在制度層面確保頂層制度設計和基層微觀執(zhí)行的高效聯動，在政策制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)督的交互關系中做到行動有力[1]。首先，韌性的制度體系能夠為城市治理提供行為規(guī)范、創(chuàng)造良好環(huán)境，其中包括應急管理行動流程與職責，透明公開的信息傳導和嚴厲的行政問責機制等[2]。例如上海市政府在《關于完善重大疫情防控體制機制健全公共衛(wèi)生應急管理體系的若干意見》中強調，建立“平戰(zhàn)結合”的應急管理體系，在制度建設上做到明確的責權分配，建立激勵和懲罰機制；成都在推進“智慧韌性安全城市建設工程”中率先建立推進領導小組，并明確各部門分工職責，為行動奠定了堅實的制度和組織保障。其次，科學的反思和學習是制度優(yōu)勢轉化為治理效能的關鍵。各試點城市在中央指導下開展體檢，對城市建設發(fā)展問診把脈，對癥下藥。習近平總書記在總結新冠肺炎應對工作時強調，“要針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力”[3]。各地通過開展補短板強弱項，對疫情防控中的經驗教訓進行總結，進一步完善城市功能，增強城市韌性，表現出對災害風險的反思與學習。

（3）技術上的智慧融合

黨的十九屆四中全會明確指出，“要更加重視運用人工智能、互聯網、大數據等現代信息技術手段提升治理能力和治理現代化水平”。信息社會的到來和生產生活方式的變革，要求將互聯網、大數據、人工智能等現代信息技術手段融入城市治理之中，提高對風險的精準識別和高效響應[4]。2012年《住房和城鄉(xiāng)建設部辦公廳關于開展國家智慧城市試點工作的通知》發(fā)布，顯示國家層面開始大力引導智慧城市建設。2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》和《關于促進智慧城市健康發(fā)展的指導意見》兩個基本文件的頒布實施，掀起了各省市開展智慧城市建設的浪潮。地方政府通過建設智慧城市，利用新興技術實現了對不同領域社會風險的精準識別，提升了城市治理的精細化水平，通過建立云計算中心、信息化監(jiān)控平臺等，提高了城市防災信息集成、應急管理互聯互通的智能處理能力。

3.社區(qū)韌性

社區(qū)是城市治理的基本單元，是國家治理現代化發(fā)揮作用的核心場域。社區(qū)治理致力于打造共建共治共享的社會治理格局[5]。社區(qū)韌性突出組織、社會和技術層面的韌性能力。

（1）組織上的多元協同

完善的社區(qū)協同治理機制可以最大限度地調動社區(qū)內部資源，將災害損失降至最低。黨的十九大報告提出，“打造共建共治共享的社會治理格局，加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移”[6]，社區(qū)已經成為提升國家整體治理效能的關鍵場域。在這種背景之下，各地不斷推進社區(qū)治理和服務模式創(chuàng)新，探索和完善社區(qū)多元協同治理路徑。例如建立“三社聯動”社區(qū)治理模式，進行專業(yè)化、協同化、社會化的社區(qū)公共服務工作；打造網格微自治單元，破解基層治理“最后一公里”難題，提供精細化服務；搭建社區(qū)協商平臺，吸引社區(qū)居民、志愿者、社工、社會組織等多方力量主動參與到社區(qū)的建設與管理之中。疫情期間形成的抗疫共同體，就體現了社區(qū)的自組織和能動性，在群防群控和生活保障中發(fā)揮了重要作用，維持了社區(qū)的正常運轉。

（2）社區(qū)中的文化塑造

社區(qū)文化對于社區(qū)中的社會韌性塑造具有根本性的作用[1]。在風險社會中，良好的社區(qū)文化對于優(yōu)化資源配置、促進社區(qū)服務均衡發(fā)展、激發(fā)社區(qū)居民文化認同發(fā)揮著重要作用[2]。近年來，各地開展了形式多樣的社區(qū)營造活動，力求挖掘社區(qū)特色，塑造社區(qū)文化，提高社區(qū)居民的公共認同度，例如疫情期間一些社區(qū)防疫取得成功，就得益于社區(qū)建設長期積累的社會資本與公共文化。此外，社區(qū)居民的心理健康和安全知識等文化素質對于提升社區(qū)韌性水平同樣重要。根據《國家綜合減災“十一五”規(guī)劃》，我國積極開展綜合減災示范社區(qū)的創(chuàng)建工作，減災宣傳教育與培訓就是其中一項重要內容，要求社區(qū)經常開展減災防災宣傳教育與培訓活動，提高居民的減災意識與自救互助能力。

（3）技術上的科技賦能

在社區(qū)層面，技術韌性是指社區(qū)治理主體通過對現代信息技術的運用，增強社區(qū)的應急治理能力，提升社區(qū)治理的智能化、精細化水平。在數字化轉型的背景之下，基層社區(qū)積極推動信息化治理建設。2014年住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布《智慧社區(qū)建設指南（試行）》，明確了智慧社區(qū)建設的總體框架和評價體系。同年國家發(fā)改委等八部委聯合印發(fā)《關于促進智慧城市健康發(fā)展的指導意見》，各地的智慧社區(qū)、“互聯網+社區(qū)”建設不斷推進。與此同時，信息技術與社區(qū)應急治理不斷相互融合互通，例如上海等地推出的“智能化疫情地圖”“社區(qū)防疫智能平臺”，將大數據與社區(qū)治理相結合，有效提高了管理效率；電子出入證、社交軟件、智能應用和自動化設備等也在社區(qū)防疫中發(fā)揮了重要作用，不僅有效避免了交叉感染的風險，還促進了各項防疫工作的落實。

五、結語

將韌性思維嵌入治理現代化之中，對于提高國家的風險應對能力和治理現代化水平具有重要意義。本文闡述了韌性的內涵維度，提出將韌性思維嵌入治理現代化的必要性源自應對風險社會的必然要求、提升治理現代化水平的現實指向和韌性建設實踐的有力推動。

政策文本分析顯示，韌性能力建設經歷了探索期、推動期和提升期3個階段，呈現出理念深化、視野拓寬的演化特征；政策維度集中于工程韌性、環(huán)境韌性、制度韌性和技術韌性，對于組織韌性和社會韌性的關注尚且不足。從縱向視角解構韌性治理體系，國家、城市和社區(qū)均可視為由環(huán)境、工程、制度、社會、組織和技術等韌性維度所構成的系統，任一維度的脆弱性都會影響整個系統的韌性程度。在實際治理情境中，三個層次表現出不同側重點，國家韌性側重于頂層設計、統一領導和科技支撐；城市韌性側重于冗余規(guī)劃、行動學習和智慧融合；社區(qū)韌性側重于多元協同、文化塑造和科技賦能。國家、城市和社區(qū)系統構成了完整的韌性治理體系，通過能力互補和整合來提升國家治理現代化水平。

本文還存在一定的局限。一方面，本文的演進規(guī)律是基于政策文本分析得出的，雖然遵循了相關性和規(guī)范性的原則，但由于我國韌性建設起步較晚，政策以建議與規(guī)劃為主，對政策演進的分析可能不夠深入。另一方面，韌性概念具有高度抽象性的特點，如何在我國特定的時空背景下理解治理現代化中的韌性內涵，具有一定的難度和挑戰(zhàn)。未來研究需要繼續(xù)追蹤和豐富韌性建設案例，收集多源數據，基于我國現實情境，完善本文的分析框架與思路，探求我國韌性建設的未來方向。

〔責任編輯：吳玲〕

[1]張海波：《風險社會視野中的公共管理變革》，《南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學）》2017年第4期。

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[2]黃瑩、劉金英：《城市社區(qū)怎樣進行文化營造》，《人民論壇》2019年第1期。