試論政務(wù)處分法設(shè)置雙軌懲戒制度的理論基礎(chǔ)

唐勇 徐丹彤

摘 要：我國《公職人員政務(wù)處分法》設(shè)置雙軌懲戒制度有其深厚的理論基礎(chǔ)。雙軌懲戒制度的理論基礎(chǔ)主要包括哲學基礎(chǔ)、政治學基礎(chǔ)、文化基礎(chǔ)、經(jīng)濟學基礎(chǔ)。該制度的哲學理論基礎(chǔ)由唯物辯證法的全面的、聯(lián)系的、發(fā)展的觀點組成，分別奠定了該制度的全面性、關(guān)聯(lián)性、發(fā)展性；該制度的政治學基礎(chǔ)由權(quán)責一致原則、人民主權(quán)原則、權(quán)力監(jiān)督理論組成，分別支撐該制度的權(quán)責一致性、彰顯該制度的人民性、構(gòu)筑該制度的權(quán)力監(jiān)督方向和服務(wù)國家治理現(xiàn)代化方向；該制度的文化理論基礎(chǔ)由察官治吏的法律文化、廉政文化組成，分別涵養(yǎng)了該制度監(jiān)督的理念、懲戒的理念。該制度的經(jīng)濟學理論基礎(chǔ)由公共選擇理論、“委托—代理”理論支撐，分別助力該制度的懲戒效益、監(jiān)督效益。這些理論基礎(chǔ)支撐起該制度的必然性、正當性。深入研究和準確把握該制度的理論基礎(chǔ)，對于正確理解監(jiān)察委員會的政務(wù)處分與任免機關(guān)、單位的處分之間的相互關(guān)系，推動該制度在實踐中的有效應(yīng)用具有重大意義。

關(guān)鍵詞：政務(wù)處分法；雙軌懲戒制度；政務(wù)處分；理論基礎(chǔ)

中圖分類號：D922.1

文獻標識碼：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2023.03.019

On the Theoretical Basis of Setting up the Dual-track Punishment System in the

Administrative Punishment Law

TANG Yong， XU Dan-tong

（School of Public Security Law， China Peoples Police University， Langfang 065000， China）

Abstract：Chinas “Public Officials Administrative Punishment Law” has a profound theoretical basis for setting up a dual-track disciplinary system for public officials. The theoretical basis of the dual-track disciplinary system for public officials mainly includes philosophical basis， political science basis， cultural basis， and economic basis. The philosophical theoretical basis of the system consists of the comprehensive， relational and developmental viewpoints of materialist dialectics， which respectively establish the comprehensiveness， relevance and development of the system; The political foundation of the system consists of the principle of power and responsibility consistency， the principle of peoples sovereignty， and the theory of power supervision， which support the systems power and responsibility consistency， highlight the peoples character of the system， build the direction of power supervision of the system， and serve the direction of national governance modernization.The legal culture and the clean government culture respectively contain the concept of supervision and the concept of punishment in this system. The economic theoretical basis of the system is supported by the theory of public choice and the theory of “principal-agent”， which contribute to the punishment benefits and supervision benefits of the system respectively.? These theoretical foundations support the inevitability and legitimacy of the system. In-depth research and accurate grasp of the theoretical basis of the system is of great significance for correctly understanding the relationship between the governmental sanctions imposed by the Supervisory Committee and the sanctions imposed by the appointing and removing organs and units， and it is to promote the effective application of the system in practice.

Key words：the administrative punishment law ; dual-track punishment system; government punishment; theoretical basis

2020年6月20日，第十三屆全國人大常委會第十九次會議通過了《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》（以下簡稱《政務(wù)處分法》）?！墩?wù)處分法》第2條第2款規(guī)定：“本法第二章、第三章適用于公職人員任免機關(guān)、單位對違法的公職人員給予處分，處分的程序、申訴等適用其他法律、行政法規(guī)、國務(wù)院部門規(guī)章和國家有關(guān)規(guī)定。”至此，我國正式確立了監(jiān)察委員會的政務(wù)處分與公職人員任免機關(guān)、單位的處分并行的制度，即雙軌懲戒制度。雙軌懲戒制度確立后，學術(shù)界對雙軌懲戒制度的研究聚焦于教義學分析和立法完善^［1］。隨著雙軌懲戒制度的運行，一些學者關(guān)注該制度在實踐運行中的問題以及應(yīng)對策略郭文濤針對公職人員雙軌懲戒制度可能存在四個方面不銜接、不協(xié)調(diào)之處，提出可從四個方面進行應(yīng)對。參見郭文濤：《<政務(wù)處分法>雙軌懲戒制度之間的銜接協(xié)調(diào)》，《法學》2020年第12期第147頁。樸宗根、喬良針對公職人員雙軌懲戒制度在實踐中的問題，提出相應(yīng)的破解之法。參見樸宗根、喬良：《<政務(wù)處分法>雙軌處分制度之實踐問題與破解》，《齊魯學刊》2022年第2期第108頁。陳偉與、周玲針對監(jiān)察全覆蓋視域下政務(wù)處分與處分的雙軌制運行存在的困境，提出相應(yīng)的解決辦法。參見陳偉、周玲：《監(jiān)察全覆蓋視域下政務(wù)處分與處分的雙軌制運行》，《溫州大學學報（社會科學版）》2022第3期第1頁。

。雙軌懲戒制度是一項重要的行政法律制度，其產(chǎn)生有著深厚的理論基礎(chǔ)，若對雙軌懲戒制度的理論基礎(chǔ)缺乏深刻認知，就難以有效發(fā)揮該制度在實踐中的作用，難以準確把握該制度進一步完善的方向，甚至可能違背雙軌懲戒制度的設(shè)立初衷和損害制度自身的價值。為此，本文不揣冒昧，試從哲學、政治、文化、經(jīng)濟的視角初步探究雙軌懲戒制度的理論基礎(chǔ)，以期深化人們對雙軌懲戒制度精神實質(zhì)的理解和把握，推動雙軌懲戒制度在實踐中有效地運行。

一、雙軌懲戒制度的哲學理論基礎(chǔ)

唯物辯證法是關(guān)于事物的聯(lián)系和發(fā)展的科學。唯物辯證法認為，物質(zhì)世界是有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體，是按其固有的規(guī)律無限發(fā)展著的。唯物辯證法的全面的、聯(lián)系的、發(fā)展的觀點構(gòu)筑了雙軌懲戒制度的哲學理論基礎(chǔ)，分別奠定了該制度的全面性、關(guān)聯(lián)性、發(fā)展性。

（一）唯物辯證法的全面的觀點奠定制度的全面性

唯物辯證法的全面的觀點要求看待一個事物、問題等要全面，制定一項制度、政策等要全面。唯物辯證法的全面的觀點奠定雙軌懲戒制度的全面性具體體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，懲戒對象的全面性。雙軌懲戒制度實施之前，公職人員懲戒制度未能覆蓋所有行使公權(quán)力的公職人員，紀檢和原行政監(jiān)察機關(guān)的“行政處分”對象不能涵蓋所有行使公權(quán)力的公職人員，其對象僅為國家工作人員^［2］。雙軌懲戒制度實施后，雙軌懲戒制度的懲戒對象包括公務(wù)員、國有企業(yè)管理人員、基層群眾性自治組織中從事管理的人員等公職人員，實現(xiàn)了對所有行使公權(quán)力的公職人員全覆蓋。其次，懲戒事由的全面性。雙軌懲戒制度實施之前，公職人員懲戒事由側(cè)重職務(wù)犯罪情形，法律規(guī)定了詳細的職務(wù)犯罪情形以及懲戒措施，而對一些公職人員的行為存在“政紀不適用，黨紀管不了”的現(xiàn)象。雙軌懲戒制度實施后，一方面，公職人員懲戒事由既有職務(wù)犯罪情形，又有職務(wù)違法和一般違法情形；另一方面，公職人員懲戒制度從道德、政治、廉潔、群眾、組織等多個方面出發(fā)，對公職人員職務(wù)違法和一般違法情形進行全方位規(guī)定，從而促進公職人員在政治思想、道德操守、履職盡責等諸多方面符合黨和人民的期望^［3］。

（二）唯物辯證法的聯(lián)系的觀點奠定制度的關(guān)聯(lián)性

唯物辯證法認為事物內(nèi)部存在聯(lián)系，事物之間也存在聯(lián)系，這就需要用聯(lián)系的觀點看待一個事物、問題等，制定一項制度、政策等。唯物辯證法的聯(lián)系的觀點奠定雙軌懲戒制度的關(guān)聯(lián)性具體體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，雙軌懲戒制度的內(nèi)部之間是相互聯(lián)系的。一方面，監(jiān)察機關(guān)的政務(wù)處分與任免機關(guān)、單位的處分在懲戒事由方面存在聯(lián)系，兩者在懲戒事由上相近；另一方面，監(jiān)察機關(guān)的政務(wù)處分與任免機關(guān)、單位的處分存在聯(lián)系，兩者在懲戒措施上相似。其次，雙軌懲戒制度與其他懲戒制度之間是相互聯(lián)系的。一方面，雙軌懲戒制度與法官、檢察官、監(jiān)察官等特殊公職人員懲戒制度之間是相互聯(lián)系的，法官、檢察官、監(jiān)察官等特殊的公職人員因其獨特的職業(yè)性質(zhì)，而形成只針對他們獨特的懲戒制度，但不能否認只針對他們的獨特的懲戒制度與雙軌懲戒制度之間存在著聯(lián)系。具體而言，針對法官、檢察官、監(jiān)察官等特殊公職人員的懲戒制度與雙軌懲戒制度的適用對象都包括職務(wù)違法和一般違法的公職人員。在當前司法實踐中，針對法官、檢察官、監(jiān)察官等特殊公務(wù)員的懲戒制度與雙軌懲戒制度在懲戒主體上存在聯(lián)系，都有監(jiān)察機關(guān)的參與^［4］；另一方面，雙軌懲戒制度與刑罰等制度之間是存在聯(lián)系的，若公職人員受到刑罰處罰，則必然會受到監(jiān)察機關(guān)或者任免機關(guān)、單位的懲戒。

（三）唯物辯證法的發(fā)展的觀點奠定制度的發(fā)展性

唯物辯證法認為，客觀世界的一切事物都是發(fā)展變化的，都是處在一個不斷地發(fā)生、發(fā)展和消亡以及無止境地由低級上升到高級的過程，這就需要用發(fā)展的觀點看待一個事物、問題等，制定一項制度、政策等。唯物辯證法的發(fā)展的觀點奠定雙軌懲戒制度的發(fā)展性具體體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，雙軌懲戒制度體現(xiàn)了黨和國家對治國理政規(guī)律認識的深化。新中國成立以后，行政法規(guī)長期作為公職人員懲戒的依據(jù)，對違紀違法的公職人員，公職人員懲戒機構(gòu)給予“政紀處分”。2018年《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）出臺后，“政紀處分”在法律上改為“政務(wù)處分”。從行政法規(guī)的“政紀處分”，到《監(jiān)察法》《政務(wù)處分法》中的“政務(wù)處分”，懲戒主體的規(guī)格更高，懲戒對象、事由更準確、全面，懲戒效力更強，充分體現(xiàn)了黨和國家對治國理政規(guī)律認識的深化。其次，公職人員懲戒制度由單軌制走向雙軌制體現(xiàn)了黨和國家對公職人員懲戒規(guī)律認識的深化。在國家監(jiān)察體制改革前，我國對職務(wù)違法和一般違法的公職人員進行懲戒具有以下特征：在適用依據(jù)上，主要是《公務(wù)員法》《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等法律、行政法規(guī)和規(guī)章；在懲戒對象上，主要是行政機關(guān)和事業(yè)單位的工作人員；在懲戒制度的性質(zhì)上，公職人員懲戒制度是一種內(nèi)部監(jiān)督、懲戒呈現(xiàn)“單軌懲戒”的特點?？梢哉f，彼時的懲戒主體主要是公職人員所在的系統(tǒng)內(nèi)部的懲戒機構(gòu)。在國家監(jiān)察體制改革后，我國對職務(wù)違法和一般違法的公職人員進行懲戒具有以下特征：在適用依據(jù)上，主要是《監(jiān)察法》《政務(wù)處分法》《公務(wù)員法》《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等法律、行政法規(guī)和規(guī)章；在懲戒對象上，涵蓋了所有行使公權(quán)力的公職人員；在懲戒制度的性質(zhì)上，雙軌懲戒制度是一種內(nèi)部外部監(jiān)督的結(jié)合體，呈現(xiàn)出懲戒協(xié)同分工、“雙軌懲戒”的特點。其中，監(jiān)察委員會作為行使監(jiān)察職能的國家機關(guān)，可以依法對職務(wù)違法和一般違法的公職人員作出政務(wù)處分，是一種外部監(jiān)督、懲戒。公職人員任免機關(guān)、單位可對違法的公職人員給予處分，是一種內(nèi)部監(jiān)督、懲戒。由單軌懲戒到雙軌懲戒，內(nèi)部和外部的監(jiān)督、懲戒相得益彰，進一步扎牢扎細了懲戒制度的籠子。

二、雙軌懲戒制度的政治學理論基礎(chǔ)

雙軌懲戒制度的政治學理論基礎(chǔ)表現(xiàn)為權(quán)責一致原則、人民主權(quán)原則、權(quán)力監(jiān)督理論、國家治理現(xiàn)代化理論。權(quán)責一致原則、人民主權(quán)原則、權(quán)力監(jiān)督理論、國家治理現(xiàn)代化理論分別決定了該制度的權(quán)責一致、立足人民、權(quán)力監(jiān)督、服務(wù)國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

（一）權(quán)責一致原則支撐該制度的權(quán)責一致性

權(quán)責一致原則，是指享有公權(quán)力的人在在其行為產(chǎn)生消極性后果時，需要承擔行政或法律上的否定性評價^［5］。從政治學角度來說，權(quán)責一致原則體現(xiàn)在國家為確保享有公職人員正確行使公權(quán)力，不能僅僅依靠公職人員內(nèi)在的道德自覺，更需要完善的責任體制。在新時代，權(quán)責一致原則構(gòu)筑雙軌懲戒制度的權(quán)責一致方向具體體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，在法律上，明確公職人員合法權(quán)利的充分保障和義務(wù)的承擔。一方面，作為雙軌懲戒制度的依據(jù)，《政務(wù)處分法》《公務(wù)員法》等法律、行政法規(guī)和規(guī)章都明確規(guī)定，非因法定事由，非因法定程序，公職人員不受懲戒，而且明確規(guī)定了詳盡的懲戒程序，使得公職人員合法權(quán)益得到保障；另一方面，雙軌懲戒制度包含了詳盡的法定義務(wù)以及違反義務(wù)需承擔的責任。通過在法律上明確公職人員合法權(quán)利的充分保障和義務(wù)、責任的承擔，以保障權(quán)責一致原則的實現(xiàn)。其次，懲戒對象一致。即無論是領(lǐng)導(dǎo)干部，還是普通公職人員，若存在違法情形，必會受到懲戒。若公職人員的職務(wù)違法和一般違法行為沒有得到及時的懲戒，一方面是對其行為的縱容，另一方面則是對其他守法的公職人員的最大不公平，這會導(dǎo)致權(quán)責“失衡”，無法有效保障權(quán)責一致原則的實現(xiàn)。雙軌懲戒制度形成之前，存在懲戒的空白，一些公職人員職務(wù)違法和一般違法的行為無法得到有效懲戒。例如，對于非黨員村委會組成人員的“微腐敗”“微腐敗”系指經(jīng)常發(fā)生在群眾身邊的基層單位、基層公職人員所涉情節(jié)較輕、損害程度相對較小的違規(guī)違紀行為， 直觀解釋就是一種輕微的腐敗， 具有輕微性、多發(fā)性特征。參見鄒東升，姚靖.《新時代微腐敗治理的紀法銜接》，《理論探討》，2019年第1期第128頁。行為，無法有效給予處分。雙軌懲戒制度形成之后，懲戒的空白地帶得到填補，簡言之，所有公職人員只要做出了職務(wù)違法和一般違法行為，受到懲戒都具有了明確的法律依據(jù)。

（二）人民主權(quán)原則彰顯該制度的人民性

人民主權(quán)原則集中表達了一切權(quán)力屬于人民、來源于人民、必須對人民負責的政治理念^［6］。我國是人民民主專政的國家，其本質(zhì)特征在于人民是國家的主人，國家的一切權(quán)力屬于人民。我國憲法第2條第1款明確規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！币虼耍毴藛T的權(quán)力來源于人民的授予，其在行使權(quán)力的過程中需要對人民負責。為了使公職人員更好地行使權(quán)力，保證人民授予的權(quán)力不被濫用，我國制定了全方位監(jiān)督公職人員行為與懲戒違法公職人員的法律體系。例如，《憲法》第27條第2款規(guī)定：一切國家工作人員必須“接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”?！墩?wù)處分法》第1條規(guī)定：“為了規(guī)范政務(wù)處分，加強對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督……制定本法?！薄豆珓?wù)員法》第1條規(guī)定：“為了規(guī)范公務(wù)員的管理，保障公務(wù)員的合法權(quán)益，加強對公務(wù)員的監(jiān)督……制定本法?！薄妒聵I(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》第1條規(guī)定：“為嚴肅事業(yè)單位紀律，規(guī)范事業(yè)單位工作人員行為……制定本規(guī)定。”具有職務(wù)違法和一般違法情形的公職人員，其行為違背人民的意愿，理應(yīng)受到懲戒，以維護人民的權(quán)益。政務(wù)處分與任免機關(guān)、單位的處分是雙軌懲戒制度的基礎(chǔ)，我國以政務(wù)處分落實公職人員權(quán)力責任制，任免機關(guān)、單位處分落實工作責任制^［7］15，彰顯了人民主權(quán)原則。

（三）權(quán)力監(jiān)督理論構(gòu)筑制度的權(quán)力監(jiān)督方向

馬克思主義經(jīng)典作家從公權(quán)力異化的視角提出了權(quán)力監(jiān)督的必要性，列寧在《國家與革命》中就曾指出：“監(jiān)督是把共產(chǎn)主義社會第一階段‘調(diào)整好，使它能正常地進行工作所必需的主要條件。”^［8］首先，從國家與社會的關(guān)系視角看，國家作為集中行使公權(quán)力的機構(gòu)，權(quán)力的膨脹會導(dǎo)致集權(quán)腐敗，而對公權(quán)力進行監(jiān)督的實質(zhì)就是避免因權(quán)力過分集中而異化，進而防止腐敗發(fā)生^［9］32-33。因此，黨和人民設(shè)計諸多制度來監(jiān)督公權(quán)力，雙軌懲戒制度作為這些制度中的一種，在監(jiān)督公職人員規(guī)范行使職權(quán)，避免其權(quán)力異化等方面發(fā)揮著重要作用。其次，從國家與法律的關(guān)系視角看，由于法律對無限制行使權(quán)力的做法設(shè)置了障礙，并試圖維持一定的社會均衡，所以在許多方面我們都必須把法律視為社會生活中的一種限制力量^［10］。在本質(zhì)上，公權(quán)力可視為社會對國家在法律上的一種授權(quán)，過度集權(quán)必然削弱公權(quán)力的公共屬性，最終背離法律的授權(quán)^［9］33。公權(quán)力作為一種可被無限制行使的權(quán)力，需要有一種力量來限制，而法律作為一種可以限制無限行使權(quán)力的力量，在加強對公權(quán)力的監(jiān)督，促進公職人員依法履職方面發(fā)揮著重要作用^［11］。我國實施《政務(wù)處分法》，以監(jiān)察委員會外部監(jiān)督、懲戒的方式監(jiān)督公權(quán)力的行使，以公職人員任免機關(guān)、單位內(nèi)部監(jiān)督、懲戒的方式監(jiān)督公權(quán)力的行使，對于保證公權(quán)力在法律授權(quán)的范圍內(nèi)行使以及公權(quán)力始終代表公共利益，發(fā)揮著重要作用。

（四）國家治理現(xiàn)代化理論構(gòu)筑制度服務(wù)國家治理現(xiàn)代化方向

黨的十八大以來，習近平總書記圍繞全面依法治國提出了一系列新理念、新思想、新戰(zhàn)略。國家治理現(xiàn)代化理論的形成和發(fā)展，是以習近平同志為核心的黨中央立足中國特色社會主義新時代的新特征和新要求，在深刻認識和把握共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設(shè)規(guī)律、人類社會發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地推進馬克思主義中國化的智慧結(jié)晶。在腐敗行為治理和廉政機制的建設(shè)方面，習近平總書記發(fā)表一系列重要講話，明確了構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系的主要任務(wù)^［9］36?；趪抑卫憩F(xiàn)代化理論，雙軌懲戒制度形成并不斷完善，為規(guī)范公職人員行使公權(quán)力提供了強有力的保障，為實現(xiàn)黨和國家長治久安走出了一條中國特色的公職人員監(jiān)督、懲戒道路。

三、雙軌懲戒制度的文化理論基礎(chǔ)

“文化是一個國家、一個民族的靈魂。文化興國運興，文化強民族強?！?sup>［^12］一種制度背后蘊藏的文化能夠為該制度的存在賦予合法性、合理性，并為該制度的有效運行提供良好的人文環(huán)境。雙軌懲戒制度的文化理論基礎(chǔ)來源于察官治吏的法律文化、廉政文化。察官治吏的法律文化、廉政文化分別涵養(yǎng)了該制度監(jiān)督的理念、懲戒的理念。

（一）察官治吏的法律文化涵養(yǎng)制度的監(jiān)督理念

察官治吏的法律文化深深根植于我國數(shù)千年的歷史文化之中，在各個歷史時期均有表現(xiàn)。春秋戰(zhàn)國時期，法家學派代表人物韓非子提出“明主治吏不治民”的思想。漢初，公孫弘提出了“‘吏正可使民誠篤，‘吏邪則使民刻??；用奸吏‘行弊政，‘治薄民，國家危矣”的觀點。宋代，朱熹提出“網(wǎng)無綱則不能以自張”的觀點，論證了綱紀的方式以及監(jiān)察的作用。近代，孫中山認為監(jiān)察的目的不在于分權(quán)，而在于限制權(quán)力，使國家各項權(quán)力全部納入統(tǒng)一且規(guī)范化的管理。延安時期，毛澤東同志在闡述如何跳出“其興也勃焉、其亡也忽焉”的歷史周期律時指出，只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息^［13］。新中國成立后，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人深刻地論述了加強對行使公權(quán)力者的監(jiān)督、監(jiān)察的重要性（例如，鄧小平同志多次強調(diào)，干部當以身作則接受群眾的監(jiān)督^［9］41-42；習近平總書記指出，要把領(lǐng)導(dǎo)干部的行為是否守法作為考察的內(nèi)容，優(yōu)先選拔法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強的干部^{［14 ］}）。公職人員享有的權(quán)力無論大小，只要不受制約和監(jiān)督，都可能被濫用?；谏鲜霾旃僦卫舻姆晌幕?，我國構(gòu)建起了嚴密的監(jiān)督公職人員行使權(quán)力的體系，而雙軌懲戒制度則是上述體系的重要組成部分。雙軌懲戒制度，以政務(wù)處分落實公職人員權(quán)力責任制，進一步加強公職人員權(quán)力的監(jiān)督；以任免機關(guān)、單位處分落實公職人員工作責任制，防止公職人員有形式主義、官僚主義行為^［7］22。處分的適度分工，有助于構(gòu)建嚴密的公職人員監(jiān)督、懲戒體系，而這正是察官治吏法律文化的具體實現(xiàn)路徑和實踐形式。

（二）廉政文化涵養(yǎng)制度的懲戒的理念

廉政文化是廉潔從政行為在思想認識和文化上的反映^［15］25。如同察官治吏的法律文化一樣，廉政文化也深深根植于我國數(shù)千年的歷史文化之中。在我國古代，廉政文化具體包括廉政教育文化、廉政監(jiān)督文化、反腐懲貪文化等^［16］。傳統(tǒng)廉政文化特征鮮明，順應(yīng)歷史發(fā)展潮流，其特征具體包括反對作奸犯科、主張王子犯法與庶民同罪、謳歌清官廉吏等方面^［15］26。時至今日，我國古代傳統(tǒng)廉政文化依舊閃爍著光芒，深深影響中華民族的各個方面。在雙軌懲戒制度中，一切公職人員職務(wù)違法和一般違法行為必受懲戒、對嚴重職務(wù)違法行為處以重罰、倡導(dǎo)清正廉潔等內(nèi)容，深刻反映了我國傳統(tǒng)廉政文化對雙軌懲戒制度的影響。因此，我國傳統(tǒng)廉政文化構(gòu)筑了雙軌懲戒制度的文化基礎(chǔ)，涵養(yǎng)了該制度的懲戒理念。此外，中國共產(chǎn)黨的廉政文化建設(shè)也是雙軌懲戒制度文化基礎(chǔ)的重要組成部分，涵養(yǎng)了該制度的懲戒理念。中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨，始終代表最廣大人民群眾的利益。對于人民群眾痛恨的各種腐敗現(xiàn)象，中國共產(chǎn)黨一方面設(shè)計各種制度規(guī)范黨員干部從政行為，另一方面始終堅持以廉政文化教育引導(dǎo)廣大黨員干部^［17］。因此，自中國共產(chǎn)黨誕生以來，中國共產(chǎn)黨時刻從人民群眾切身利益出發(fā)，始終團結(jié)和依靠人民群眾不斷推動黨的廉政文化創(chuàng)新和發(fā)展。例如，不斷完善黨的群眾紀律，提出“三大紀律、八項注意”；抵制剝削階級腐朽文化，開展“三反”“五反”等運動；依靠人民群眾進行反腐敗斗爭，構(gòu)建監(jiān)察全覆蓋體系等。雙軌懲戒制度作為監(jiān)察全覆蓋體系的重要組成部分，是百年來黨的廉政文化建設(shè)的產(chǎn)物，在促進公職人員廉政建設(shè)，規(guī)范公職人員行為，維護社會公平正義等方面，必將發(fā)揮越來越重要的作用。

四、雙軌懲戒制度的經(jīng)濟學理論基礎(chǔ)

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。雙軌懲戒制度作為上層建筑，與其有關(guān)的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)密不可分。雙軌懲戒制度的經(jīng)濟學理論基礎(chǔ)來源于“委托—代理”理論、公共選擇理論。公共選擇理論、“委托—代理”理論分別助力該制度的懲戒效益、監(jiān)督效益。

（一）公共選擇理論助力制度的懲戒效益

公共選擇理論是經(jīng)濟理論在政治等相關(guān)領(lǐng)域的應(yīng)用和延伸，它源于現(xiàn)代經(jīng)濟學對政治經(jīng)濟學和經(jīng)濟政策的思考^［18］。公共選擇理論把“經(jīng)濟人”經(jīng)濟人即假定人思考和行為都是目標理性的，唯一的試圖獲得的經(jīng)濟好處就是物質(zhì)性補償?shù)淖畲蠡?。由?jīng)濟領(lǐng)域分析推廣到政府領(lǐng)域分析。該理論認為：作為公共權(quán)力的實際擁有者，公職人員同時也是理性的、利己的“經(jīng)濟人”。公職人員在行使公權(quán)力的過程中，可能會追求個人利益最大化，不僅關(guān)注自己在此過程中所獲得的收益，而且還關(guān)注自己所付出的成本，導(dǎo)致公權(quán)力被濫用，出現(xiàn)職務(wù)違法和一般違法的現(xiàn)象。國家若只依靠內(nèi)部制衡來保證公職人員對公共利益事務(wù)的忠誠，很大程度上是行不通的。由此，公共選擇理論認為保證公職人員對公共利益事務(wù)的忠誠仍需要借助外部制衡^［9］37。公共選擇理論與公職人員懲戒效益相契合，在雙軌懲戒制度形成之后，我國對具有職務(wù)違法和一般違法情形的公職人員進行懲戒的方式不僅有內(nèi)部制裁的方式——任免機關(guān)、單位的處分，而且還有外部制裁方式——監(jiān)察委員會的政務(wù)處分，通過內(nèi)外相結(jié)合的懲戒方式，以最小成本和最大收益對違法的公職人員進行懲戒，從而最大限度規(guī)范公權(quán)力的行使。

（二）“委托—代理”理論助力制度的監(jiān)督效益

20世紀70年代，Ross首先提出“委托—代理”一詞，認為公司制企業(yè)內(nèi)部職業(yè)經(jīng)理人和企業(yè)所有者的關(guān)系類似于一般獨立經(jīng)濟主體之間的委托—代理關(guān)系，而職業(yè)經(jīng)理人有著不同于企業(yè)所有者的利益訴求，在監(jiān)管力度不足時，有為自身利益而損害企業(yè)利益的主觀傾向^［19］。也就是說，企業(yè)所有者是提出委托契約的當事人即委托人，而職業(yè)經(jīng)理人則是回應(yīng)委托契約的當事人即代理人，代理人作為獨立的個人，與委托人有著不同的利益訴求，在委托人監(jiān)管不足時，有著為自身利益而損害企業(yè)乃至委托人利益的主觀傾向。由此，“委托—代理”理論在政治方面表現(xiàn)為：人民通過契約的形式組建政府，政府接受人民的委托作為代理人治理國家，管理社會。當公權(quán)力被濫用時，就會導(dǎo)致不當代理或者不法代理，從而破壞“委托—代理”這一契約關(guān)系。“委托—代理”理論認為：一方面，造成這一現(xiàn)象的原因在于信息不對稱，關(guān)鍵是信息不對稱導(dǎo)致委托人無法對代理人的行為進行適當監(jiān)督、懲戒；另一方面，代理人也會采取手段規(guī)避委托人的監(jiān)督，進而導(dǎo)致代理人手中的公權(quán)力出現(xiàn)異化現(xiàn)象，由此代理人出現(xiàn)各種違法現(xiàn)象。雙軌懲戒制度的形成，對解決“委托—代理”理論所指出的公職人員監(jiān)督懲戒困境提供了堅實的基礎(chǔ)。雙軌懲戒制度，以監(jiān)察委員會的政務(wù)處分和任免機關(guān)、單位的處分為基礎(chǔ)，通過監(jiān)察委員會這一國家機構(gòu)，對公職人員以外部監(jiān)督、懲戒的方式規(guī)范其行為，實現(xiàn)相關(guān)信息的對稱，從而防止其規(guī)避人民的監(jiān)督以及權(quán)力的異化；通過任免機關(guān)、單位的處分，對公職人員以內(nèi)部監(jiān)督、懲戒的方式規(guī)范其行為，從源頭上遏制公職人員為自身利益而損害國家、人民利益的主觀傾向。

五、結(jié)束語

事實上，任何一項制度背后都蘊含著深厚的理論基礎(chǔ)，一項制度的理論基礎(chǔ)支撐和指導(dǎo)該制度在實踐中的運行，而該制度在實踐中遇到的新問題和新情況，又反過來推動相關(guān)理論的發(fā)展，該制度相關(guān)理論的發(fā)展又會進一步推動該制度不斷完善。因此，一項制度及其背后的理論基礎(chǔ)在上述循環(huán)過程中不斷地豐富、發(fā)展。雙軌懲戒制度是我國建設(shè)清正廉潔公職人員隊伍的重要制度，其形成在哲學、政治、文化、經(jīng)濟領(lǐng)域均有理論支撐。深刻理解雙軌懲戒制度的理論基礎(chǔ)對于我們正確把握該制度的發(fā)展規(guī)律，解決其在實踐中存在的問題，確保其有效運行，具有重要意義。

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［責任編輯、校對：李 煥］