糧食作物的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展困境與對(duì)策研究
——以廣東省湛江市雷州市為例

陳思婍，楊 娟

（廣東海洋大學(xué)法政學(xué)院）

民為國(guó)基，谷為民命。由于農(nóng)業(yè)天然存在的弱質(zhì)性導(dǎo)致農(nóng)戶作物收成、經(jīng)濟(jì)收入的不穩(wěn)定性。基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等金融支農(nóng)業(yè)務(wù)不斷增加，切實(shí)保障了農(nóng)戶的根本利益。在黨和政府的指導(dǎo)下，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn)，但同時(shí)部分問題也隨之顯現(xiàn)，在一定程度上阻礙了農(nóng)業(yè)發(fā)展，降低了農(nóng)戶種植的積極性。在廣東省湛江市雷州市開展深入全面的社會(huì)實(shí)踐調(diào)研過程中，筆者挖掘糧食作物政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)創(chuàng)新性、發(fā)展性的案例，分析發(fā)展困境并剖析原因，從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，提出對(duì)策建議。

一、試點(diǎn)案例

雷州市作為推行政策性水稻完全成本保險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)，成功落地首單政策性水稻完全成本保險(xiǎn)。2022 年，在保持原保費(fèi)40 元/畝不變的情況下，水稻費(fèi)率從4%下降至3.2%，理賠起賠線從20%降低至15%，單位保險(xiǎn)保障金從1000 元/畝提升至1250元/畝，農(nóng)戶僅需負(fù)擔(dān)20%保費(fèi)，自交保費(fèi)8 元/畝，剩余保費(fèi)分別由中央政府、省級(jí)政府補(bǔ)貼與市、縣財(cái)政負(fù)擔(dān)。與傳統(tǒng)的政策性水稻種植保險(xiǎn)相比，該保險(xiǎn)降低費(fèi)率和理賠起賠點(diǎn)、進(jìn)一步提高保險(xiǎn)金額，使農(nóng)戶享受更大程度的保險(xiǎn)優(yōu)惠，達(dá)到了提高糧食作物的保障水平、增強(qiáng)農(nóng)戶抗風(fēng)險(xiǎn)能力、擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)受益群體的目的。

二、現(xiàn)狀分析

（一）發(fā)展歷程

2010 年，隨著被列為廣東省政策性水稻種植保險(xiǎn)工作試點(diǎn)，雷州市的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋至水稻等糧食作物。截至2015 年，雷州市水稻、甘蔗種植保險(xiǎn)總參保面積103 萬畝，有效促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定。2018 年，湛江市農(nóng)業(yè)廳等部門頒布《2018—2020 年湛江市政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施方案》，將水稻制種納入政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種；隨后，雷州市確定單位面積標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)量，完善水稻制種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保制度，進(jìn)一步提高糧食作物的保障水平。2021 年，湛江市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等部門頒布《2021—2023 年湛江市政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)種植業(yè)險(xiǎn)種（不含森林險(xiǎn)）與養(yǎng)殖業(yè)險(xiǎn)種實(shí)施方案》，將水稻每畝保險(xiǎn)金額從800 元提升至1000 元，并提出到2022 年，基本建成功能完善、運(yùn)行規(guī)范、基礎(chǔ)完備，與湛江市農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展階段相適應(yīng)、與農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)保障相契合的多層次農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的發(fā)展目標(biāo)。

（二）存在的困境

一是發(fā)展目標(biāo)模糊。目前，雷州市糧食作物的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展目標(biāo)有待進(jìn)一步明確，缺少階段性發(fā)展目標(biāo)。面對(duì)上級(jí)政府就政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所制定的發(fā)展目標(biāo)，因全市糧食作物系跨越多縣多村連片種植、種植農(nóng)戶體量較大且零散等以致統(tǒng)籌難度較大。同時(shí)，缺少可量化的數(shù)據(jù)指標(biāo)以明確發(fā)展目標(biāo)、檢驗(yàn)發(fā)展成效。

二是依靠政府主導(dǎo)，市場(chǎng)動(dòng)力不足。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展之初過度依賴政府主導(dǎo)，雖以財(cái)政補(bǔ)貼為核心的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度逐步建立，但忽略了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)本身所具有的調(diào)節(jié)作用，直至2009 年才逐漸發(fā)展為政府主導(dǎo)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的模式，建立起更符合社會(huì)發(fā)展實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。2015 年起推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，創(chuàng)新險(xiǎn)種逐步開發(fā)，糧食作物、特色作物等農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)才成為重點(diǎn)發(fā)展對(duì)象。

在我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程中，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保公司處于被動(dòng)地位，依賴政府指導(dǎo)，無法充分發(fā)揮其主觀能動(dòng)性。同時(shí)，作為市場(chǎng)主體的保險(xiǎn)公司面對(duì)零散的投保主體和繁雜的賠付工作，需要較高的運(yùn)營(yíng)成本，故而積極性不高。除此之外，政府采取投標(biāo)方式確定某一家保險(xiǎn)公司為農(nóng)戶提供政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，但對(duì)承保公司的動(dòng)態(tài)管理和考核評(píng)價(jià)落實(shí)不力，且承保公司內(nèi)部缺乏有效激勵(lì)機(jī)制以提高賠付效率，使得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制無法充分發(fā)揮其促進(jìn)管理體制更新、服務(wù)水平提升的功能。

三是投保意愿不足，農(nóng)戶滿意度不高。雷州市種植糧食作物易受臺(tái)風(fēng)、水澇等自然災(zāi)害影響以及市場(chǎng)波動(dòng)的價(jià)格影響，理論上農(nóng)戶對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求只高不低。然而，當(dāng)?shù)胤N植糧食作物的農(nóng)戶近7 成年齡處于40 歲至60 歲，呈明顯中老年化趨勢(shì)，保險(xiǎn)意識(shí)較為淡?。煌瑫r(shí)，農(nóng)戶的受教育水平較低，接受初中以上學(xué)歷教育的人數(shù)不足3 成，多數(shù)無自愿投保意愿，由此可見，農(nóng)戶投保意愿與其受教育水平呈正相關(guān)，符合我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展缺乏高學(xué)歷人才支撐的現(xiàn)實(shí)情況；另外，絕大多數(shù)參保農(nóng)戶了解政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的渠道為政府和承保公司宣傳，其他渠道較少，也影響其投保意愿。

農(nóng)戶滿意度一定程度上影響其投保意愿。在針對(duì)雷州市種植糧食作物的農(nóng)戶對(duì)于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的滿意度調(diào)研中，有近50%的農(nóng)戶認(rèn)為承保公司目前理賠速度有待提升、理賠金額不及預(yù)期，有超6成的農(nóng)戶表示承保公司的服務(wù)態(tài)度欠佳，有不足3成的農(nóng)戶認(rèn)為目前投保公司規(guī)定的理賠程序較為煩瑣。部分農(nóng)戶認(rèn)為承保公司若無法提高服務(wù)質(zhì)量，滿足自身的抗風(fēng)險(xiǎn)需求，可能會(huì)放棄繼續(xù)投保。

四是缺少典型案例。在宣傳推廣政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的過程中，缺少典型案例，無法發(fā)揮其示范引領(lǐng)作用，樹立良好的市場(chǎng)行業(yè)風(fēng)向標(biāo)。2022 年，雷州市成功落地首單水稻收入保險(xiǎn)，從減輕農(nóng)戶災(zāi)害損失、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)向農(nóng)戶產(chǎn)后收入保障發(fā)展，通過鎖定農(nóng)戶的水稻種植收益，為農(nóng)戶提供“產(chǎn)量+價(jià)格”的雙重保障，進(jìn)一步提高農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性；2023 年，雷州市成功落地首單政策性水稻完全成本保險(xiǎn)，擴(kuò)大農(nóng)戶生產(chǎn)投入的保險(xiǎn)范圍，提高單位保險(xiǎn)保障金，強(qiáng)化政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障力度。但政府并未將各類創(chuàng)新發(fā)展的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為一系列典型案例，向農(nóng)戶加大宣傳力度，忽視了典型案例引領(lǐng)風(fēng)向和示范帶動(dòng)的重要作用。

三、原因探析

（一）理論原因

傳統(tǒng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)理論存在諸多分歧，筆者認(rèn)為主要存在以下兩點(diǎn)不足。第一，存在認(rèn)知混同。不同作物的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)戶行為影響不同，從而導(dǎo)致不同作物的保險(xiǎn)性質(zhì)存在差異。但理論探討中未能體系化區(qū)分農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的具體類別，導(dǎo)致對(duì)于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)存在認(rèn)知混同。第二，缺乏實(shí)證研究?；谵r(nóng)業(yè)種植影響因素的復(fù)雜性，財(cái)政補(bǔ)貼在是否能夠影響農(nóng)作物供給曲線的移動(dòng)及其作用程度等問題上缺乏實(shí)證研究，不利于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理論制度的有效建立與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）制度原因

我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展依賴政府主導(dǎo)，以各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼為主扶持政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展，在一定程度上導(dǎo)致協(xié)同發(fā)展的多元主體作用微弱，所形成的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供需結(jié)構(gòu)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展趨勢(shì)相違背，亟須轉(zhuǎn)變成為與社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展相協(xié)調(diào)的制度模式。此外，過度依賴指導(dǎo)性文件開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作，如現(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》系依據(jù)《保險(xiǎn)法》《農(nóng)業(yè)法》等法律制定，不具備穩(wěn)定性與權(quán)威性，究其根本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)依舊是以合同形式存在，被《保險(xiǎn)法》第一百八十四條排除使用。權(quán)威性、規(guī)范性法律文件缺位容易造成多元主體之間的利益難以協(xié)調(diào)，政府引導(dǎo)作用的長(zhǎng)效機(jī)制難以健全，同時(shí)導(dǎo)致在宣傳政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度時(shí)過于強(qiáng)調(diào)政策信息的宣傳，具有明顯的政策導(dǎo)向，忽視了制度發(fā)展過程中的典型案例對(duì)承保公司創(chuàng)新、農(nóng)戶積極參與的引導(dǎo)作用。

（三）市場(chǎng)原因

承保公司作為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體，其獲得利潤(rùn)的市場(chǎng)目的被政府扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展的既定目標(biāo)所淡化，從而缺乏內(nèi)生動(dòng)力。由于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)由政府、農(nóng)戶按比例承擔(dān)，政府的財(cái)政補(bǔ)貼是災(zāi)后理賠款項(xiàng)的主要來源，易導(dǎo)致承保公司忽視以完善經(jīng)營(yíng)運(yùn)作機(jī)制和提升服務(wù)質(zhì)量吸引農(nóng)戶投保，反而關(guān)注如何利用虛假承保獲取更多的政府財(cái)政補(bǔ)貼或騙取稅收優(yōu)惠。同時(shí)，綜合型人才存在較大缺口，無法建立專業(yè)化研究團(tuán)隊(duì)，在構(gòu)建“保防救賠”一體化服務(wù)體系方面尚存在困難。

（四）其他原因

雷州市地處臺(tái)風(fēng)多發(fā)地帶，其特殊的地理位置導(dǎo)致受災(zāi)概率略高于其他地區(qū)，同時(shí)受普通農(nóng)戶小農(nóng)意識(shí)的影響，可能存在農(nóng)戶逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題，在受災(zāi)前后不采取合理措施減少損失，意圖增加受災(zāi)理賠金額，以實(shí)現(xiàn)“零成本”收入。雷州市雖連片種植糧食作物，但農(nóng)戶分散，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不得不依托基層政府或村民自治組織來進(jìn)行宣傳推廣，這可能引發(fā)委托代理糾紛，導(dǎo)致實(shí)際投保人權(quán)利虛置、權(quán)益受損。

四、發(fā)展對(duì)策

（一）明晰發(fā)展目標(biāo)

按照各級(jí)政府的規(guī)劃部署，提高雷州市以水稻為主的糧食作物的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率，結(jié)合農(nóng)險(xiǎn)深度、農(nóng)險(xiǎn)密度等指標(biāo)，綜合考評(píng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀，立足實(shí)際，提出科學(xué)、明確、清晰、可量化的發(fā)展目標(biāo)。

（二）強(qiáng)化制度建設(shè)

強(qiáng)化法律制度支撐。在強(qiáng)調(diào)公平與效率的立法價(jià)值指引下，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、自主自愿和協(xié)同推進(jìn)的基本原則，以包含政府、承保公司、投保農(nóng)戶的多元主體結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，健全我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系。制定成文形式的具有強(qiáng)制力的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》是大勢(shì)所趨，不僅契合我國(guó)依法治國(guó)的基本方略，更是分散農(nóng)戶種植風(fēng)險(xiǎn)、保障“三農(nóng)”長(zhǎng)足發(fā)展的有效途徑。

強(qiáng)化評(píng)價(jià)監(jiān)管支撐。為有效防范承保公司惡意騙取政府財(cái)政補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠，必須加強(qiáng)政府對(duì)承保公司的績(jī)效評(píng)價(jià)以及保監(jiān)會(huì)對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。嚴(yán)格遵照相關(guān)法律法規(guī)，依法合規(guī)對(duì)承保公司進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理和考核評(píng)價(jià)，嚴(yán)厲懲處違法開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的承保公司。同時(shí)，加強(qiáng)保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理，針對(duì)政府補(bǔ)貼行為、機(jī)構(gòu)承保行為、農(nóng)戶投保行為進(jìn)行多主體多角度監(jiān)督管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政府違法補(bǔ)貼行為、機(jī)構(gòu)虛假承?；蛱摷倮碣r行為、農(nóng)戶不作為等，優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制。

（三）規(guī)范財(cái)政資金管理

明確劃定政府權(quán)力、責(zé)任邊界，強(qiáng)化政府財(cái)政投入政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域的資金管理與績(jī)效評(píng)價(jià)。通過制定規(guī)章制度，發(fā)布相關(guān)領(lǐng)域權(quán)威性、規(guī)范性法律文件，嚴(yán)格規(guī)范政府財(cái)政資金分配的權(quán)力主體與職責(zé)權(quán)能，協(xié)調(diào)多元主體之間的利益。定期委托第三方機(jī)構(gòu)針對(duì)政府財(cái)政投入分配開展績(jī)效評(píng)價(jià)，杜絕承保公司利用虛假承保獲取更多的政府財(cái)政補(bǔ)貼等問題，保障政府財(cái)政投入落到實(shí)處。

（四）提高保險(xiǎn)服務(wù)效益

目前，各類保險(xiǎn)監(jiān)管逐步收緊，對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保公司開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的合法性與效益性要求更高。必須明晰投保理賠環(huán)節(jié)流程，著重培育服務(wù)團(tuán)隊(duì)合規(guī)意識(shí)，組織服務(wù)團(tuán)隊(duì)定期開展技術(shù)培訓(xùn)，提升風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力與專業(yè)服務(wù)能力，促進(jìn)服務(wù)效益穩(wěn)步提高，提高參保農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的滿意度。完善人才激勵(lì)機(jī)制，吸引、留用高素質(zhì)人才，填補(bǔ)綜合型人才缺口，加快建立專業(yè)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推廣、服務(wù)團(tuán)隊(duì)，加強(qiáng)災(zāi)前預(yù)防的宣傳教育，提高災(zāi)后快賠的效率，構(gòu)建“保防救賠”一體化服務(wù)體系。

（五）加大宣傳力度

有關(guān)部門要征集甄選糧食作物類政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)典型案例，充分發(fā)揮其導(dǎo)向作用，采用基層網(wǎng)格化與網(wǎng)絡(luò)媒介相結(jié)合的方式加強(qiáng)宣傳工作，幫助農(nóng)戶深入了解農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分散作用，提升農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的信任度與支持度。同時(shí)，要定期開展宣講會(huì)，全面介紹農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保流程、理賠程序，明晰農(nóng)戶作為投保人所享有的權(quán)利與權(quán)益，避免農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)委托代理機(jī)構(gòu)謀取私利、損害投保人利益。

五、結(jié)語

本文針對(duì)雷州市糧食作物的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展歷程與存在的困境進(jìn)行論述，分析發(fā)展困境成因，結(jié)合實(shí)際，從多元主體視角提出發(fā)展對(duì)策，以推動(dòng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展。