政府采購中質(zhì)疑處理的實踐與建議

王琳 酈柏平 施駿

摘? ?要：隨著政府采購規(guī)模的不斷擴大、法律法規(guī)的逐步完善，政府采購文件及采購過程做到了公開透明。供應商在參加采購活動時，維權(quán)意識在不斷增強，認為自己的權(quán)益受到損害時就會提出質(zhì)疑，而且近幾年來質(zhì)疑的案例呈現(xiàn)不斷上升趨勢。通過對4個醫(yī)療系統(tǒng)政府采購案例的深度分析，結(jié)合相關(guān)最新的政策法規(guī)，正確認識政府采購中質(zhì)疑投訴現(xiàn)狀，以期為增強質(zhì)疑答復的合規(guī)性和完善性，提高采購工作的效率和效果提供參考。

關(guān)鍵詞：政府采購；質(zhì)疑處理；案例分析；工作建議

中圖分類號：R954? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）13-0150-03

政府采購是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，對實現(xiàn)宏觀調(diào)控、促進廉政建設、激發(fā)中小企業(yè)活力等方面發(fā)揮著不可替代的作用。質(zhì)疑作為供應商維護自身權(quán)益的合法途徑之一，在整個采購活動中具有重要意義。近年來，隨著我國市場化經(jīng)濟體系逐步建立和不斷完善，供應商對規(guī)則意識及維權(quán)意識漸增，政府采購活動中質(zhì)疑和投訴的數(shù)量增多[1]。依法做好質(zhì)疑的答復和處理，給采購人和采購代理機構(gòu)提出了更高要求[2]。隨著質(zhì)疑事項的不斷增多，政府部門對質(zhì)疑回復的監(jiān)管也更加關(guān)注。從2021年12月底，所有的質(zhì)疑回復均在政府采購網(wǎng)上進行公告，也更彰顯政府采購工作的公平公正公開原則。通過對《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》的解讀和4個醫(yī)療系統(tǒng)政府采購案例的深度分析，正確認識質(zhì)疑投訴現(xiàn)狀，為提升質(zhì)疑答復合規(guī)性、完善性，為加強采購全過程的管理、提升采購工作的效率和效果提供參考和借鑒。

一、政府采購質(zhì)疑處理的法律基礎

《中華人民共和國政府采購法》自2003年施行以來，政府采購領(lǐng)域逐步形成了以政府采購法及其實施條例為統(tǒng)領(lǐng)，以若干部門規(guī)章為依托的政府采購法律體系[3]。2004年，財政部發(fā)布《政府采購供應商投訴處理辦法》（財政部令第20號，以下簡稱《原辦法》），有效防止和糾正了違法或不當?shù)恼少徯袨?，在維護國家和社會公共利益方面發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。2018年3月1日起施行《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱《辦法》），與《原辦法》相比，《辦法》主要明確和增加了以下內(nèi)容：第一，對政府采購質(zhì)疑和投訴的主體、時限、處理方式和程序、責任等進行了更為詳實的描述，體現(xiàn)了依法依規(guī)、權(quán)責對等、公平公正、簡便高效原則。第二，對采購人、采購代理機構(gòu)的權(quán)責做了明確的規(guī)定，確定采購人為質(zhì)疑答復的責任主體。增加了對采購文件的一個法定要求，即采購文件中應當載明接收質(zhì)疑函的方式、聯(lián)系部門、聯(lián)系電話和通訊地址等信息。第三，增加了對質(zhì)疑提出與答復的條款，包括對質(zhì)疑提出和答復的時限做了明確細化的規(guī)定。第四，對質(zhì)疑函及質(zhì)疑答復內(nèi)容做了明確細化的規(guī)定，要求有六項內(nèi)容，包括具體內(nèi)容（請求）、事實依據(jù)、法律依據(jù)、時間等，在實際操作中做到依法質(zhì)疑和投訴，公開透明，具有指導意義。

二、醫(yī)療系統(tǒng)政府采購項目質(zhì)疑案例分析①

1.案例一：某供應商對A醫(yī)院采購手術(shù)設備項目的招標文件提出質(zhì)疑

質(zhì)疑事項：招標文件中的付款方式違反相關(guān)政策法規(guī)。

事實依據(jù)：招標文件中的付款方式為“合同簽訂后經(jīng)院方驗收合格且正常使用，收到發(fā)票后2個月內(nèi)付清合同全款。合同簽訂后，中標方在10個工作日內(nèi)支付履約保證金（合同金額的5%）至使用單位，在合同約定交貨驗收合格滿12個月后，憑有效票據(jù)30個工作日內(nèi)無息退還?！?/p>

供應商引用的法律依據(jù)：《浙江省財政廳關(guān)于進一步發(fā)揮政府采購政策功能全力推動經(jīng)濟穩(wěn)進提質(zhì)的通知》（浙財采監(jiān)〔2022〕3號），該文件規(guī)定，“采購單位應當在政府采購合同中約定預付款，對中小企業(yè)合同預付款比例原則上不低于合同金額的40%，不高于合同金額的70%。”在政府采購活動中，在采購文件以及采購合同中應當載明預付款條款。

質(zhì)疑處理：A醫(yī)院認為該質(zhì)疑成立，將招標文件中的付款方式修改為“合同簽訂后預付40%貨款，經(jīng)院方驗收合格且正常使用后支付60%貨款。合同簽訂后，中標方在10個工作日內(nèi)支付履約保證金（合同金額的2%）至使用單位，貨物安裝驗收合格履約完成后無息退還”，采購文件修改后依法依規(guī)繼續(xù)開展采購活動。

分析與啟示：供應商認為采購文件未載明預付款條款，加重中小企業(yè)負擔，不符合浙財采監(jiān)〔2022〕3號文件規(guī)定的內(nèi)容，違反國家優(yōu)化營商環(huán)境的相關(guān)政策，這在一定程度上反映了質(zhì)疑作為供應商的法定救濟途徑，對于維護供應商合法權(quán)益、保障采購公平競爭所起到的作用。采購人、采購代理機構(gòu)應當不斷學習法律法規(guī)，保持對市場、政策變化的敏感度，加強對采購相關(guān)政策法規(guī)的理解與運用能力。

2.案例二：某供應商對B醫(yī)院采購廚房設備項目的招標文件提出質(zhì)疑

質(zhì)疑事項：招標文件中的相關(guān)要求不符合政策法規(guī)。

事實依據(jù)：招標文件的采購需求中的第四條，要求供應商提供3個成品及1個原材料，并作為評分項。

供應商引用的法律依據(jù)：《政府采購貨物和服務招投標管理辦法》（財政部令第87號）第22條：“采購人、采購代理機構(gòu)一般不得要求投標人提供樣品”引用到此截止。

質(zhì)疑處理：B醫(yī)院認為該質(zhì)疑不成立。質(zhì)疑答復的主要內(nèi)容如下：《政府采購貨物和服務招投標管理辦法》第22條：“采購人、采購代理機構(gòu)一般不得要求投標人提供樣品，僅憑書面方式不能準確描述采購需求或者需要對樣品進行主觀判斷以確認是否滿足采購需求等特殊情況除外?！睆膬?nèi)容上看，并沒有規(guī)定采購人在招標過程中不可以要求投標人提供樣品。此次采購的廚房設備設計品類眾多，無法依靠書面進行判斷，需要提供樣品進行觀察和判斷。因此要求提供樣品且設置評分項是契合項目實際。且經(jīng)政府采購官網(wǎng)查詢，同類設備招標均設置了提供樣品的要求。因此本項目未涉及不合理的條件限制、排斥潛在投標人或投標人的情況。

分析與啟示：供應商由于樣品為定制產(chǎn)品且價格昂貴、疫情期間跨省運輸不便等原因，質(zhì)疑提供樣品等要求不合理。但其引用法律法規(guī)系斷章取義，缺乏依據(jù)，采購人根據(jù)政府采購法規(guī)和項目實際需求的角度出發(fā)進行答復，認為供應商質(zhì)疑不成立。此案例啟示采購人在招標文件編制的過程中，應當及時進行市場調(diào)研，評估樣品對采購人需求的重要性，綜合考慮樣品在整個項目中的占比以及投標人參加投標活動的成本，避免出現(xiàn)不合理的條件限制。

3.案例三：某供應商對C醫(yī)院采購手術(shù)顯微鏡項目的招標文件提出質(zhì)疑

質(zhì)疑事項：招標文件中的主要功能和重要技術(shù)參數(shù)設置不合理，存在歧視性條款。

事實依據(jù)：招標文件中要求“配備一體化觸摸屏集控系統(tǒng)，可通過觸摸屏集控光學、支架、影像及照明設置，觸屏新建用戶個性化設置和新建患者賬戶”“單一連續(xù)可調(diào)物鏡下，最小工作距離≤200mm，最大工作距離≥500mm”。

供應商引用的法律依據(jù)：引用《政府采購貨物和服務招投標管理辦法》（財政部令第87號）、《政府采購需求管理辦法》（財庫〔2021〕22號）、《中華人民共和國政府采購法實施條例》（國務院令第658號）等，在質(zhì)疑函中指出，“配備一體化觸摸屏集控系統(tǒng)，觸屏新建用戶個性化設置和新建患者賬戶”此項功能多余、很容易讓手術(shù)醫(yī)生分心出現(xiàn)事故；技術(shù)參數(shù)中設置重要參數(shù)不合理，認為正常身體在耳鼻喉科手術(shù)對于工作距離的要求一般在200mm—470mm已經(jīng)足夠，故存在歧視性條款、重要技術(shù)參數(shù)設置不合理。

質(zhì)疑處理：C醫(yī)院認為該質(zhì)疑不成立。對于一體化觸摸屏集控系統(tǒng)功能的質(zhì)疑，C醫(yī)院首先闡述該功能的優(yōu)勢，強調(diào)該功能在提高手術(shù)效率、手術(shù)病人數(shù)據(jù)整理、歸檔和查詢等方面發(fā)揮重要作用；其次指出目前市場主流手術(shù)顯微鏡均具備該功能，列舉相關(guān)品牌，認為采購需求不具有傾向性、排他性。對于重要參數(shù)的質(zhì)疑，C醫(yī)院指出，這一工作距離范圍可以滿足多科室聯(lián)合使用，滿足不同體位的手術(shù)要求，對工作距離的要求完全是從臨床實際手術(shù)種類的要求出發(fā)，同時指出目前市場主流手術(shù)顯微鏡均具備該功能，列舉相關(guān)品牌，認為采購需求不具有傾向性、排他性。

分析與啟示：對于相關(guān)技術(shù)參數(shù)、性能配置等招標需求的質(zhì)疑屢見不鮮。為加強政府采購需求管理、控制風險，相關(guān)規(guī)章制度相繼出臺——2020年7月27日，國家衛(wèi)生健康委員會辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面落實規(guī)范和加強政府采購三年專項行動工作的通知》（國衛(wèi)辦財務函〔2020〕633號），要求對采購項目進行市場調(diào)研，征求供應商、專家意見；2021年4月，為加強政府采購的需求管理，促進政府采購提質(zhì)增效，財政部出臺《政府采購需求管理辦法》（財庫〔2021〕22號）。該辦法指出，采購人在確定采購需求之前，可以通過咨詢、論證、問卷調(diào)查等方式，了解相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場供給和同類產(chǎn)品歷史成交信息；逐步建立健全采購需求管理制度，加強對采購需求的形成和實現(xiàn)過程的內(nèi)部控制和風險管理[4]。

4.案例四：某供應商對D醫(yī)院床頭標識牌項目質(zhì)疑答復不滿，向省財政廳提起投訴投訴事項：招標代理機構(gòu)以供應商D質(zhì)疑超出法定時限為由，對質(zhì)疑函不予回復。

事實依據(jù)：招標公告發(fā)布日期是2022年5月10日，供應商于2022年5月19日獲取了本項目采購文件，得知本項目評分標準未細化量化，2022年5月27日供應商將2022年5月28日質(zhì)疑函郵件發(fā)出。招標代理機構(gòu)以質(zhì)疑超出法定時限為由，作出不予處理的復函。

供應商引用的法律依據(jù)：引用《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》和《中華人民共和國民事訴訟法》，認為質(zhì)疑函是在規(guī)定的時限內(nèi)遞交的。

投訴處理：經(jīng)財政部門調(diào)查查明，本項目招標公告的公告期限為“自本公告發(fā)布之日起5個工作日”，并在“其他補充事宜”中明確“供應商認為采購文件使自己的權(quán)益受到損害的，可以自獲取采購文件之日或者采購公告期限屆滿之日（公告期限屆滿后獲取采購文件的，以公告期限屆滿之日為準）起7個工作日內(nèi)，對采購文件需求的以書面形式向采購人提出質(zhì)疑，對其他內(nèi)容的以書面形式向采購人和采購代理機構(gòu)提出質(zhì)疑”。

財政部門認為，根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第52條、《中華人民共和國政府采購法實施條例》第53條第（一）項規(guī)定，本項目投訴人可以對招標文件提出質(zhì)疑的截止時間為2022年5月26日（公告期限屆滿之日5月17日起7個工作日）。投訴人于2022年5月28日提出質(zhì)疑，已超過法定質(zhì)疑期間，不屬依法質(zhì)疑。相應地，投訴人提起的投訴，不符合《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》第十九條第二款第（一）項“提起投訴前已依法進行質(zhì)疑”規(guī)定。據(jù)此，投訴人提起的投訴，不符合法定受理條件[5]。

分析與啟示：供應商通過質(zhì)疑程序?qū)φ少彽娜^程起到了監(jiān)督作用，促進政府采購的公平性和公正性。大多數(shù)供應商都能依據(jù)質(zhì)疑程序規(guī)定提出申訴質(zhì)疑的理由，保護自身利益。也有部分供應商采取惡意質(zhì)疑、無理取鬧等手段干擾正常的政府采購秩序，影響采購效率。例如本案例項目的供應商提出質(zhì)疑的時間已超過法定質(zhì)疑期間，不屬依法質(zhì)疑。規(guī)避虛假、惡意質(zhì)疑投訴，應當在保障供應商順暢行使自身權(quán)利的前提下，提高違法違規(guī)成本。《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》規(guī)定，投訴人在全國范圍1年內(nèi)三次以上投訴但查無實據(jù)的，由財政部門列入不良行為記錄名單?！掇k法》還規(guī)定投訴人捏造事實、提供虛假材料等幾種情形屬于虛假、惡意的投訴，也將由財政部門列入不良行為記錄名單，并禁止其1—3年內(nèi)參加政府采購活動[6]。

三、對優(yōu)化質(zhì)疑答復工作的建議

第一，提高認識，客觀看待質(zhì)疑投訴現(xiàn)狀。不應片面地將質(zhì)疑視為工作瑕疵甚至負擔，應當充分認識到質(zhì)疑是供應商的正當救濟訴求和維權(quán)途徑，也是采購人、采購代理機構(gòu)為供應商、潛在供應商答疑解惑的工作通道，質(zhì)疑環(huán)節(jié)給采購當事各方提供了平等交流空間[7]。采購人應當定期對供應商的訴求進行總結(jié)梳理，及時發(fā)現(xiàn)在采購文件編制、評審過程控制、采購信息公開方面存在的不足，不斷進行優(yōu)化完善。

第二，建章立制，明確政策導向，建立工作機制。當前質(zhì)疑答復實務操作特別是質(zhì)疑復核環(huán)節(jié)缺少明確規(guī)定[8]，采購人、采購代理機構(gòu)應當完善制度，制定相關(guān)實施細則和工作機制，規(guī)范質(zhì)疑答復流程，實現(xiàn)質(zhì)疑答復有規(guī)可查、有據(jù)可依，保障質(zhì)疑答復質(zhì)量。加強對采購部門工作人員的法制教育，提高對法律法規(guī)的理解，保證質(zhì)疑答復工作的規(guī)范有序開展。

第三，多措并舉，加強采購各環(huán)節(jié)全流程的管理。質(zhì)疑投訴在政府采購中并不是孤立的，它作為采購活動的一環(huán)，與其他環(huán)節(jié)息息相關(guān)[9]。因此，不應把采購文件質(zhì)疑、招標過程質(zhì)疑和招標結(jié)果質(zhì)疑割裂來看，應當將前期市場調(diào)研、需求制定、采購文件編制，評審環(huán)節(jié)、采購結(jié)果公示等流程環(huán)節(jié)視為整體，多措并舉、共同完善，才能從根本上減少質(zhì)疑投訴。

參考文獻：

[1]? ?林彧杰.政府采購過程中的質(zhì)疑和投訴[J].中國招標，2022（7）：124-126.

[2]? ?吳小明.政府采購質(zhì)疑投訴處理及案例分析[J].中國政府采購，2017（7）：14.

[3]? ?陳淵鑫，路宜玲.《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》的理解與適用（一）[J].財政監(jiān)督，2018（7）：62-67.

[4]? ?財政部關(guān)于印發(fā)《政府采購需求管理辦法》的通知[J].中華人民共和國國務院公報，2021（19）：49-54.

[5]? ?浙江省財政廳.浙江省財政廳行政處理決定書（重慶巧手標識設計制作有限公司）[EB/OL].[2022-07-22]http：//czt.zj.gov.cn/art/2022/7/22/art_1229135603_2412637.html.

[6]? ?中華人民共和國財政部.政府采購質(zhì)疑和投訴辦法[EB/OL].[2017-12-16]http：//tfs.mof.gov.cn/caizhengbuling/201801/t20180102_

2791704.htm.

[7]? ?李瑩，王旖旎.政府采購質(zhì)疑及答復細節(jié)的規(guī)范性探討：源于質(zhì)疑當事方的實踐困惑[J].招標采購管理，2021（6）：56-58.

[8]? ?孟千.質(zhì)疑答復相關(guān)原則、基本流程及優(yōu)化建議：以某項目為例[J].中國政府采購，2021（3）：63-66.

[9]? ?孟千.政采質(zhì)疑投訴應統(tǒng)籌兼顧效率與公平[EB/OL].[2022-06-21]http：//www.ccgp.gov.cn/llsw/202206/t20220621_18113190.htm.

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