鄉(xiāng)村振興視閾下河南農(nóng)村基層治理新模式及經(jīng)驗(yàn)啟示

摘要：河南“一村一警”治理模式給夯實(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)治安基礎(chǔ)，促進(jìn)鄉(xiāng)村平安建設(shè)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治提供了借鑒和啟示意義。從該模式可以得出，堅(jiān)持黨建引領(lǐng)和積極爭(zhēng)取支持配合是關(guān)鍵基礎(chǔ)；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)治安立體化治理協(xié)調(diào)發(fā)展和資源整合是重要保障；發(fā)揚(yáng)密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良工作作風(fēng)是重要途徑；利用數(shù)字智能科技提升鄉(xiāng)村治理效能是重要手段。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；一村一警；黨建引領(lǐng)；治理模式

一、河南省“一村一警”治理新模式的主要內(nèi)容

經(jīng)過(guò)8年多的發(fā)展，河南“一村一警”內(nèi)涵不斷豐富，機(jī)制逐步完善，形成了以黨建為引領(lǐng)，以服務(wù)群眾為核心，以“腳板+科技”為基礎(chǔ)，以“三體系一平臺(tái)”為骨干的農(nóng)村基層治理新模式。

（一） 黨建引領(lǐng)與“兩任”模式契合，疏通鄉(xiāng)村治理的痛點(diǎn)堵點(diǎn)

第一，以基層黨建為引領(lǐng)，深度融合于農(nóng)村基層治理體系。2022年的中央農(nóng)村工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理，發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用。“一村一警”模式就是通過(guò)黨建引領(lǐng)來(lái)推動(dòng)基層黨組織建設(shè)和基層社會(huì)治理深度融合與良性互動(dòng)。把黨建工作延伸到一線基層，促進(jìn)公安基層黨建與村兩委融合，為基層社會(huì)治理提供“源動(dòng)力”，重塑了基層治安力量的權(quán)力格局，成為行政資源與社會(huì)資源優(yōu)化整合的重要支撐，亦成為社會(huì)治理創(chuàng)新的制度優(yōu)勢(shì)。

第二，以“兩任”模式為抓手，提高基層黨組織治理水平。這里的“兩任”模式就是選派民警擔(dān)任所聯(lián)系村的黨支部副書(shū)記或者村委會(huì)副主任，使民警能夠盡快融入鄉(xiāng)村事務(wù)，在基層治理中發(fā)揮重要作用。此外，通過(guò)警務(wù)工作與行政村工作的高度融合，構(gòu)建警務(wù)室與行政村整體聯(lián)動(dòng)機(jī)制，彌補(bǔ)農(nóng)村警力有限和職責(zé)受限的不足，解決農(nóng)村群眾急難愁盼問(wèn)題，將服務(wù)群眾的網(wǎng)格覆蓋至基層社會(huì)治理的每一個(gè)角落，推動(dòng)全省基層平安建設(shè)提檔升級(jí)。

（二）“腳板+科技”聚勢(shì)賦能，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理方式的轉(zhuǎn)變

一是“腳板+科技”，推動(dòng)基層治理與現(xiàn)代智能結(jié)合。

“腳板+科技”是立足實(shí)際優(yōu)化“一村一警”模式的創(chuàng)新設(shè)計(jì)。依托警務(wù)智能平臺(tái)等移動(dòng)終端，打破數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)資源智能共享，最大限度、最廣范圍下放警務(wù)智能平臺(tái)應(yīng)用權(quán)限和信息調(diào)取權(quán)限，實(shí)現(xiàn)“迅捷傳遞資訊信息、智能獲取線索情報(bào)、準(zhǔn)確分配各類(lèi)事項(xiàng)、潛在問(wèn)題解決歸零、記錄文件電子留存、工作進(jìn)度適時(shí)跟蹤”，提升了基礎(chǔ)防控智能化水平，促使“人力治理”向“智能治理”轉(zhuǎn)變。

二是智慧治理新方式，發(fā)揮防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)作用。確立了以“1個(gè)大數(shù)據(jù)中心+6大基礎(chǔ)支撐平臺(tái)+多個(gè)警種智能化應(yīng)用”為格局的智慧治理新模式。同時(shí)，推出了“1+3+6”智能化應(yīng)用系統(tǒng)，即一個(gè)全要素信息采集核查系統(tǒng)，縣（分）局、派出所、工作站三級(jí)警務(wù)智能工作平臺(tái)。這有利于推進(jìn)政府部門(mén)、社會(huì)組織視頻監(jiān)控和信息資源聯(lián)網(wǎng)共享和高效應(yīng)用，確保信息獲取快速、判斷準(zhǔn)確、行動(dòng)有力，發(fā)揮智慧公安在防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)村民安全方面的護(hù)航作用。

（三） 群防群治與聯(lián)動(dòng)調(diào)解融合，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理模式的升級(jí)

一方面，以“兩抓”任務(wù)為重點(diǎn)，打造警民良性互動(dòng)平安共同體。抓常態(tài)化走訪，推動(dòng)社會(huì)治理重心下移。通過(guò)下派警力，對(duì)每一個(gè)行政村串門(mén)訪問(wèn)，了解社情民意，做好調(diào)解利益紛爭(zhēng)、收集線索證據(jù)等工作，實(shí)現(xiàn)警務(wù)工作對(duì)農(nóng)村基層的全覆蓋。抓群防群治，組織治保會(huì)等社會(huì)力量開(kāi)展巡邏守護(hù)、鄰里守望、救助幫扶、隱患排查等工作。這也是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的重要法寶和利器，有力推動(dòng)了傳統(tǒng)的“自上而下”直線型治理模式向新型的警民多方參與的網(wǎng)狀治理模式轉(zhuǎn)變。

另一方面，以“兩調(diào)”機(jī)制為基礎(chǔ)，推動(dòng)建立矛盾化解聯(lián)動(dòng)平臺(tái)。以德治為支撐，運(yùn)用法治思維和法治方式，使“一村一警”與“一村一法律工作者”兩個(gè)主體協(xié)同發(fā)力，重點(diǎn)調(diào)解涉法涉訴矛盾；依托各村已經(jīng)形成的矛盾化解平臺(tái)，形成警民聯(lián)調(diào)機(jī)制。一般先由專(zhuān)門(mén)聯(lián)調(diào)平臺(tái)介入處理村內(nèi)影響社會(huì)穩(wěn)定的各類(lèi)矛盾糾紛和風(fēng)險(xiǎn)隱患，仍難以解決的，再交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣有關(guān)部門(mén)處理。通過(guò)不同平臺(tái)主體逐層化解處理、事先預(yù)防的方式，實(shí)現(xiàn)矛盾不上交的工作目標(biāo)。

（四） 責(zé)任督導(dǎo)與考評(píng)激勵(lì)配合，充分發(fā)揮其正向促進(jìn)作用

第一，完善責(zé)任督導(dǎo)機(jī)制，常態(tài)化監(jiān)督工作開(kāi)展情況。

首先，要求公安機(jī)關(guān)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)負(fù)監(jiān)督之責(zé)，每星期督促分管部門(mén)民警進(jìn)村入戶(hù)走訪，了解所聯(lián)系區(qū)域的工作進(jìn)度，強(qiáng)化與基層黨政機(jī)關(guān)和其他單位的交流，使之共同解決面臨的問(wèn)題。要每月定期舉行專(zhuān)門(mén)會(huì)議，評(píng)估重點(diǎn)事項(xiàng)，整理群眾意見(jiàn)，安排工作執(zhí)行。還要采取明查暗訪、交叉互查等方式，強(qiáng)化督查力度，確保規(guī)范執(zhí)法。同時(shí)，及時(shí)處理責(zé)任督導(dǎo)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，防患于未然。

第二，科學(xué)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，以調(diào)動(dòng)基層民警工作積極性。為充分發(fā)揮考核“指揮棒”作用[1]，保證獎(jiǎng)罰分明和考核公平，提高基層民警執(zhí)法規(guī)范化水平和工作積極性。2019年1月，河南省出臺(tái)了《公安機(jī)關(guān)社區(qū)警務(wù)智能化工作考核評(píng)價(jià)辦法》，科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)，細(xì)化考核事項(xiàng)，保證考核過(guò)程和結(jié)果的公正性以及執(zhí)法的規(guī)范性。同時(shí)，把包村民警工作內(nèi)容作為嘉獎(jiǎng)和職務(wù)提拔的重要根據(jù)。對(duì)業(yè)務(wù)工作不作為、工作執(zhí)行不合規(guī)的，將區(qū)分情況予以問(wèn)責(zé)。

二、河南省“一村一警”治理新模式的實(shí)施成效

2014 年以來(lái)，河南全面推進(jìn)和持續(xù)優(yōu)化“一村一警”治理模式，堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，形成了具有不同特色的運(yùn)作模式，提升了鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化水平，取得了“四降四升”的明顯效果。

（一）“一村一警”治理新模式在全省實(shí)施情況

近年來(lái)，河南各地公安機(jī)關(guān)結(jié)合實(shí)際，積極探索治理模式創(chuàng)新，形成了信陽(yáng)“一村一警+一連”、漯河“一村一警+掃黑除惡”等有地方特點(diǎn)的具體模式，成為依法有效化解社會(huì)矛盾糾紛的重要途經(jīng)。

“一村一警+一連”，能夠?qū)崿F(xiàn)資源配備效益最大化。以信陽(yáng)市公安局為例，把民兵連納入“一村一警”體系，探索建立“一村一警一連八隊(duì)”新機(jī)制。民兵已成為信陽(yáng)農(nóng)村基層治安防控隊(duì)伍的重要組成部分，發(fā)揮了人員多、信息靈、力量大等獨(dú)特作用。此舉開(kāi)創(chuàng)了“公安+民兵”融合共治新格局，破解了基層治理力量不足的難題，實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)更牢、防控更準(zhǔn)、群眾安全感更強(qiáng)的目標(biāo)。

“一村一警+掃黑除惡”，以謀求基層治安最大公約數(shù)。

以漯河市公安局為例，將“一村一警”工作融入掃黑除惡“打管建”工作思路，民警協(xié)助“兩委”深入基層，開(kāi)展入戶(hù)走訪、線索摸排等掃黑除惡防控工作，舉辦掃黑除惡宣傳活動(dòng)，夯實(shí)了農(nóng)村治安基礎(chǔ)防控體系。該市農(nóng)村治安、刑事案件數(shù)量明顯下降，有力筑牢了維護(hù)農(nóng)村基層社會(huì)和諧穩(wěn)定的“第一道防線”。

（二）“一村一警”治理新模式運(yùn)行效果情況

一方面，四種情況的下降。一是接警量下降?；鶎泳瘎?wù)全覆蓋有利于民警預(yù)調(diào)農(nóng)村矛盾糾紛，促使接警量明顯降低。二是發(fā)案量下降。2021 年，全省治安案件同比下降7.2%，“兩搶”案件同比下降22.9%，電信詐騙案件同比下降2.3%，盜竊案件同比下降27.6%。三是事故起數(shù)下降。民警廣泛傳播安全知識(shí)，主動(dòng)排查安全隱患，有效遏制了不良事故的發(fā)生。四是糾紛減少。2021年，全省基層民警累計(jì)排查矛盾糾紛113.2萬(wàn)起，化解111.9萬(wàn)起，化解率達(dá)98%以上。

另一方面，四種情況的上升。一是信息真實(shí)度上升。民警經(jīng)常與群眾交流，及時(shí)掌握真實(shí)治安狀況。二是群眾滿(mǎn)意度、安全感上升?！按宕逡?jiàn)警”提高了見(jiàn)警率、知曉率、管事率。近年來(lái)，群眾滿(mǎn)意度以高于2個(gè)百分點(diǎn)的幅度逐年提升。三是民警工作作風(fēng)提升。為打通聯(lián)系服務(wù)群眾“最后一公里”，民警開(kāi)展“群眾家門(mén)口的派出所”等活動(dòng)，為群眾排憂解難。四是組織戰(zhàn)斗力提升。目前，全省村都實(shí)現(xiàn)了“兩任”模式，為基層干部隊(duì)伍注入了新活力，增加了民警與村干部之間的信任，提高了工作效率。

三、河南省實(shí)施“一村一警”治理新模式的經(jīng)驗(yàn)啟示

“一村一警”模式取得的顯著成效向全國(guó)展示了農(nóng)村基層治理創(chuàng)新模式在河南的生動(dòng)實(shí)踐。鑒于此，有必要總結(jié)“一村一警”運(yùn)行以來(lái)的有益經(jīng)驗(yàn)，從而為增強(qiáng)農(nóng)村基層社會(huì)治理能力，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)揮更大作用。

（一） 堅(jiān)持黨建引領(lǐng)和積極爭(zhēng)取支持配合是關(guān)鍵基礎(chǔ)

一是始終堅(jiān)持黨建引領(lǐng)這一鄉(xiāng)村基層治理工作的政治基礎(chǔ)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制，把基層治理同基層黨建結(jié)合起來(lái)?；诖耍獙?shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)安定有序，就要建強(qiáng)基層黨組織，發(fā)揮其戰(zhàn)斗堡壘作用?！耙淮逡痪蹦Ｊ骄褪峭怀鳇h建引領(lǐng)，構(gòu)建“全領(lǐng)域覆蓋、全要素統(tǒng)籌、全鏈條閉環(huán)”鄉(xiāng)村基層治理體系，有效激活基層鄉(xiāng)村治理“神經(jīng)末梢”。實(shí)踐證明，黨建引領(lǐng)下的“一村一警”治理模式是破解農(nóng)村基層治理難題的關(guān)鍵一招。

二是積極爭(zhēng)取黨委政府和其他部門(mén)支持配合。“一村一警”各項(xiàng)活動(dòng)的落實(shí)都需要依靠黨委政府在人力物力財(cái)力等方面的有力支持，如此才能持續(xù)提升基層民警的工作效能，最大限度把矛盾糾紛解決在當(dāng)?shù)?，化解在萌芽狀態(tài)。此外，“一村一警”的最大優(yōu)勢(shì)在于能夠在黨委政府支持下，協(xié)調(diào)不同部門(mén)，整合多種資源，筑牢安全防線，實(shí)現(xiàn)對(duì)基礎(chǔ)社會(huì)治安防控體系建設(shè)的功能性構(gòu)建。積極爭(zhēng)取黨委政府重視支持確實(shí)是推動(dòng)農(nóng)村基層治理工作實(shí)現(xiàn)突破的“金鑰匙”。

（二） 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)治安治理協(xié)調(diào)發(fā)展和資源整合是重要保障

第一，整體統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)發(fā)展并重。實(shí)踐證明，黨建引領(lǐng)、統(tǒng)籌規(guī)劃、全面實(shí)施的“一村一警”模式是成功的。城市在執(zhí)行“一格一警”模式，構(gòu)建網(wǎng)格化治安防控體系的同時(shí)，廣大農(nóng)村也需要深入開(kāi)展“一村一警”工作。只有城鄉(xiāng)地區(qū)都將這項(xiàng)工作做扎實(shí)，違法犯罪分子的活動(dòng)空間才會(huì)被大大壓縮，城鄉(xiāng)治安狀況才更有保障。從系統(tǒng)治理角度看，城市網(wǎng)格與行政村之間并不存在競(jìng)爭(zhēng)、沖突關(guān)系，而是辯證統(tǒng)一、互相促進(jìn)的良性關(guān)系，必須統(tǒng)籌整合、協(xié)調(diào)發(fā)展。

第二，警力下沉與資源導(dǎo)入并行。為扭轉(zhuǎn)基層警力相對(duì)薄弱且短期無(wú)法有較大增編的不利境況，實(shí)施“一村一警”，做到警務(wù)資源社會(huì)化和社會(huì)資源聯(lián)動(dòng)化。通過(guò)“警法聯(lián)調(diào)”，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治、司法等職能部門(mén)協(xié)作共治。通過(guò)“警調(diào)對(duì)接”，實(shí)現(xiàn)警力對(duì)農(nóng)村社區(qū)力量的組織動(dòng)員。通過(guò)建立完善的部門(mén)會(huì)商制度，加強(qiáng)各部門(mén)人員交流、信息交換、業(yè)務(wù)銜接。此外，還需要不斷完善考核激勵(lì)機(jī)制以不斷提升“警力輸入”效果。

（三） 發(fā)揚(yáng)密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良工作作風(fēng)是重要途徑

一方面，治理好基層治安必須依靠人民群眾。習(xí)近平總書(shū)記指出，“社會(huì)治理需要?jiǎng)?chuàng)新完善組織群眾、發(fā)動(dòng)群眾的機(jī)制，開(kāi)創(chuàng)專(zhuān)群結(jié)合、群防群治新局面”。“一村一警”就是以群防群治為抓手，著力加強(qiáng)治保會(huì)、治安信息員和巡邏隊(duì)等組織建設(shè)；就是關(guān)于如何將“村”與“警”融合為一體的探索。這不僅是警察之責(zé)，也是民眾之事。良好的警民關(guān)系是實(shí)現(xiàn)民眾自覺(jué)參與農(nóng)村基層治安立體化防控的根本，也是密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良作風(fēng)的體現(xiàn)。

另一方面，保持好“密切聯(lián)系群眾”的優(yōu)良傳統(tǒng)。實(shí)踐證明，信息情報(bào)主導(dǎo)并影響著公安機(jī)關(guān)治安防控工作的深入開(kāi)展和治理成效，而情報(bào)信息的準(zhǔn)確性、豐富性、時(shí)效性等更多依賴(lài)于群眾的積極支持和全力配合。沒(méi)有群眾的信息支撐，公安機(jī)關(guān)治理工作的開(kāi)展將難見(jiàn)成效。實(shí)踐中，極少數(shù)民警和基層干部對(duì)為什么開(kāi)展“一村一警”工作，民警下去干什么，存在模糊認(rèn)識(shí)，搞形式、走過(guò)場(chǎng)的疑慮依然存在。

因此，要明確“密切聯(lián)系群眾”的工作思路。

（四） 利用數(shù)字智能科技提升基層治理效能是重要手段

二十大報(bào)告指出，要完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺(tái)。數(shù)字鄉(xiāng)村治理，對(duì)推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接、實(shí)現(xiàn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)具有重要意義[2]。

黨的十八大以來(lái)，在科技強(qiáng)警的推動(dòng)下，各種視頻監(jiān)控、人臉識(shí)別、智能卡口等數(shù)據(jù)技術(shù)在警務(wù)領(lǐng)域開(kāi)始廣泛使用[3]。

“一村一警”模式中的“腳板+科技”，就是利用現(xiàn)代科技創(chuàng)新基層治理工作的重要手段。依托一體化警綜平臺(tái)，安裝智能化操作系統(tǒng)，為警務(wù)室、警務(wù)工作站接入公安信息網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)，配齊硬件設(shè)施，配備警務(wù)通，并制定專(zhuān)門(mén)智能化工作規(guī)范和考核辦法，從而提升了單警工作效能，提高了基層治安防控的智能化、精細(xì)化水平，彰顯了技術(shù)治理在“一村一警”基層治理應(yīng)用中的功能性?xún)r(jià)值。

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基金項(xiàng)目：2022年中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）重點(diǎn)調(diào)研課題“脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的法治化保障研究”，項(xiàng)目編號(hào)：2022DXXTZD?DYKT053；2022年河南省社科規(guī)劃項(xiàng)目“重大突發(fā)事件中網(wǎng)絡(luò)謠言的溯源治理機(jī)制研究”，項(xiàng)目編號(hào)：2022BSH029；2021年河南省法學(xué)會(huì)重點(diǎn)研究項(xiàng)目“新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)視角下河南鄉(xiāng)村治安基礎(chǔ)建設(shè)創(chuàng)新研究”，項(xiàng)目編號(hào)：HNFX202124。

作者簡(jiǎn)介：趙磊（1983-），男，河南南陽(yáng)人，博士，講師，研究方向：法治政府、社會(huì)治理。

（責(zé)任編輯 張萌喆）