城鄉(xiāng)自建房質(zhì)量安全監(jiān)管問(wèn)題探討

吳其付 （桐城市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站，安徽 安慶 231400）

我國(guó)幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，因歷史原因及經(jīng)濟(jì)發(fā)展等客觀因素制約，我國(guó)城鄉(xiāng)自建房多缺乏有效監(jiān)管，處于無(wú)序發(fā)展?fàn)顟B(tài)，工程質(zhì)量狀況不容樂(lè)觀，近年來(lái)更是質(zhì)量安全事故頻發(fā)，嚴(yán)重影響到人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全。像2020 年3 月7日福建泉州欣佳酒店坍塌事故，同年8 月29 日山西襄汾農(nóng)村飯店坍塌事故。2022年4月29日，湖南長(zhǎng)沙望城區(qū)一居民自建房發(fā)生倒塌事故等，造成了重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。同年5 月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《全國(guó)自建房安全專項(xiàng)整治工作方案》，全國(guó)各地掀起了自建房整治的浪潮。筆者全程參與了當(dāng)?shù)刈越ǚ康恼喂ぷ?，?duì)當(dāng)前城鄉(xiāng)自建房存在的質(zhì)量問(wèn)題及深層次原因進(jìn)行了初步調(diào)查、探究，并提出了相應(yīng)的對(duì)策和建議，謹(jǐn)供同行參考（本文所述自建房是指農(nóng)村自建房及目前雖在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)但因歷史原因未能納入城鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃和監(jiān)管范圍的自建房）。

1 當(dāng)前城鄉(xiāng)自建房存在的主要質(zhì)量安全問(wèn)題

1.1 房屋整體質(zhì)量水平低

因經(jīng)濟(jì)條件等因素制約，城鄉(xiāng)自建房普遍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，多為磚混結(jié)構(gòu)，甚至土木結(jié)構(gòu)、空斗墻結(jié)構(gòu)；建設(shè)過(guò)程中往往未進(jìn)行勘察、設(shè)計(jì)，多為個(gè)體工匠施工。工程質(zhì)量缺乏有效監(jiān)管，整體質(zhì)量堪憂，存在布局不夠合理等使用功能缺陷，滲漏、開(kāi)裂、破損等質(zhì)量缺陷普遍，與我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不匹配，不能滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。

1.2 質(zhì)量安全隱患多

1.2.1 房屋結(jié)構(gòu)安全隱患

因建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、結(jié)構(gòu)不合理、年久失修等原因，部分城鄉(xiāng)自建房存在墻體、梁柱、樓板開(kāi)裂，墻柱、屋蓋變形，地基基礎(chǔ)不均勻沉降等重大結(jié)構(gòu)安全隱患。即使外觀檢查沒(méi)有明顯結(jié)構(gòu)隱患的房屋，大多數(shù)也沒(méi)有抗震能力，處于抗震設(shè)防區(qū)的房屋存在抗震能力不足的隱患，一旦發(fā)生地震倒塌風(fēng)險(xiǎn)很大。

1.2.2 地質(zhì)災(zāi)害安全隱患

農(nóng)村自建房的大部分業(yè)主對(duì)房屋選址缺乏科學(xué)的技術(shù)勘察手段，沒(méi)有開(kāi)展地基及周邊環(huán)境勘察就開(kāi)工建設(shè)，一般在自身原有的宅基地上或附近修建房屋，所以很多農(nóng)村自建房處于自然災(zāi)害危險(xiǎn)地段，比如斜坡、危巖、泥石流溝、圩堤、濕陷性黃土地區(qū)等，極易受泥石流、滑坡、水災(zāi)等自然災(zāi)害影響，存在重大地質(zhì)災(zāi)害隱患。

1.2.3 使用安全隱患

主要是在城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村、安置區(qū)、學(xué)校醫(yī)院周邊、工業(yè)園區(qū)等區(qū)域，一些房主因利益驅(qū)使，在不按規(guī)定報(bào)批的情況下，擅自改變房屋規(guī)劃用途、使用功能，將一般住房違規(guī)改為經(jīng)營(yíng)用途的房屋。甚至生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、居住、租賃功能混雜，人員密集，且大多不按要求配備消防設(shè)施，極易造成火災(zāi)等安全事故。

1.2.4 違規(guī)改造隱患

部分房主根據(jù)個(gè)人需要和喜好，對(duì)既有房屋盲目進(jìn)行改擴(kuò)建，擅自改變房屋結(jié)構(gòu)布局、開(kāi)挖地下空間、加層、加裝電梯井道等，嚴(yán)重影響和破壞主體或承重結(jié)構(gòu)，造成重大結(jié)構(gòu)安全隱患。

1.3 既有自建房隱患整治難度大

自建房尤其是城鎮(zhèn)自建房隱患問(wèn)題，成因復(fù)雜，有些屬于歷史遺留問(wèn)題，短期內(nèi)徹底整治難度大，主要有以下幾點(diǎn)原因：

①老城區(qū)、城郊結(jié)合部由于房屋在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，不允許改造或重建，只能拆除；

②一些自建房在歷史文化名城保護(hù)范圍內(nèi)，房屋整治改造成本高；

施工技術(shù)使用不當(dāng)，會(huì)引發(fā)安全事故。針對(duì)工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，橋梁工程施工單位要重視工程技術(shù)管理工作。在施工前，對(duì)施工方案進(jìn)行全面研究，科學(xué)地規(guī)劃施工的具體方案，研究哪一種施工技術(shù)具符合橋梁工程的施工要求，最具有科學(xué)性。重視工程施工期間的物資管理工作，定期對(duì)施工所用機(jī)械設(shè)備進(jìn)行檢查。在施工之前，要確定所用的物力、人力是否按照之前的計(jì)劃進(jìn)行安排，施工現(xiàn)場(chǎng)的環(huán)境是否達(dá)到施工標(biāo)準(zhǔn)。另外，要重視施工期間的材料質(zhì)量管理工作。對(duì)施工所用物質(zhì)的質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格檢查，特別重視各類材料，像半成品材料與成品材料的質(zhì)量監(jiān)測(cè)。

③集體統(tǒng)建的私房居住情況復(fù)雜，有租住、有購(gòu)買，改造意見(jiàn)難以統(tǒng)一；若征收，成本高，政府沒(méi)有財(cái)力；

④產(chǎn)權(quán)性質(zhì)復(fù)雜、產(chǎn)權(quán)人去逝或下落不明、房主經(jīng)濟(jì)困難、老年人不愿意離開(kāi)老宅等其他原因。

2 城鄉(xiāng)自建房存在問(wèn)題的原因分析

2.1 未執(zhí)行基本建設(shè)程序，缺乏報(bào)建手續(xù)

我國(guó)農(nóng)村和城市之間在工程建設(shè)方面的投入差異較大，管理制度也相差甚多，與不斷完善的城鎮(zhèn)監(jiān)管體系相比，目前農(nóng)村房屋建設(shè)的管理體制有待改進(jìn)，相關(guān)部門的管理力度不足、管理混亂等現(xiàn)象突出。目前施行的工程建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)并不全部適用于農(nóng)村自建房，村民自建房大多無(wú)強(qiáng)制要求，無(wú)需履行施工許可、施工圖審查、工程質(zhì)量監(jiān)督及竣工驗(yàn)收等程序。許多的村民認(rèn)為修建房屋純屬個(gè)人行為，在進(jìn)行新房修建時(shí)，村民一般也不會(huì)積極主動(dòng)去有關(guān)部門辦理審批手續(xù)。

早期部分城鄉(xiāng)結(jié)合部及城區(qū)自建房因一些歷史原因，以及監(jiān)管不到位等原因未能納入城鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃，缺乏報(bào)建手續(xù)，存在亂建、違建問(wèn)題。

2.2 農(nóng)村自建房缺乏相應(yīng)的質(zhì)量安全監(jiān)管機(jī)制

農(nóng)村自建房尤其是限額以下的自建房，國(guó)家層面缺乏相關(guān)質(zhì)量安全監(jiān)管制度，沒(méi)有像城鎮(zhèn)一樣形成完善的房屋建設(shè)質(zhì)量安全管理體系。因各種因素影響難以監(jiān)管到位，建設(shè)過(guò)程中，不能對(duì)自建房施工過(guò)程進(jìn)行有效的質(zhì)量安全監(jiān)管，后期也沒(méi)有規(guī)范的質(zhì)量驗(yàn)收程序，因此質(zhì)量安全難以保證。

2.3 缺乏規(guī)范設(shè)計(jì)，先天不足

絕大部分在城鄉(xiāng)自建房建設(shè)時(shí)，一般不進(jìn)行地質(zhì)勘察，沒(méi)有正規(guī)設(shè)計(jì)，甚至連草圖都沒(méi)有，完全是居民自籌自建的個(gè)人行為，多憑經(jīng)驗(yàn)選址建設(shè)。在施工的過(guò)程中往往是房主說(shuō)個(gè)大概的樣子，定好層數(shù)和建筑面積等，就開(kāi)始建設(shè)，不能有效避開(kāi)不良地基、地質(zhì)環(huán)境惡劣地區(qū)，建造的房屋往往布局不夠科學(xué)合理、房屋使用功能甚至結(jié)構(gòu)上存在先天缺陷和不足。

2.4 施工隊(duì)伍技術(shù)力量薄弱

城鄉(xiāng)自建房建設(shè)過(guò)程中，大部分業(yè)主選擇當(dāng)?shù)氐膫€(gè)體工匠，施工隊(duì)伍沒(méi)有相應(yīng)資質(zhì)。施工人員多不具備相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)，不懂有關(guān)的施工規(guī)范，操作不規(guī)范、安全意識(shí)薄弱，包工頭在建設(shè)過(guò)程在也沒(méi)有規(guī)范的質(zhì)量安全管理。再加上農(nóng)村自建房大多體量較小，層數(shù)不高，很多時(shí)候麻痹大意，在施工過(guò)程中減少施工工序容易出現(xiàn)各種各樣的質(zhì)量安全隱患。

2.5 經(jīng)濟(jì)因素制約

部分城鄉(xiāng)自建房房主因受限于經(jīng)濟(jì)能力，往往過(guò)分追求以最低的投入爭(zhēng)取最大的產(chǎn)出，故在建設(shè)過(guò)程中存在選擇空斗墻、磚混甚至土木結(jié)構(gòu)等節(jié)省材料、降低標(biāo)準(zhǔn)等降低造價(jià)行為，容易帶來(lái)房屋質(zhì)量安全隱患。

3 加強(qiáng)城鄉(xiāng)自建房質(zhì)量安全監(jiān)管的對(duì)策及建議

3.1 對(duì)既有自建房的質(zhì)量安全隱患消除存量、嚴(yán)控增量

一是要以此次全國(guó)自建房整治為契機(jī)，常態(tài)化排查整治，建立房屋安全隱患常態(tài)化巡查發(fā)現(xiàn)機(jī)制；對(duì)存在質(zhì)量安全隱患的房屋，屬地政府要群策群力，多措并舉，針對(duì)不同情況推進(jìn)分類整治，消除現(xiàn)有自建房質(zhì)量安全隱患。

二是完善相關(guān)制度，逐步建立城鄉(xiāng)既有自建房安全管理長(zhǎng)效機(jī)制，嚴(yán)控增量風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)需要改變房屋規(guī)劃用途或使用功能、進(jìn)行改擴(kuò)建的自建房，必須納入統(tǒng)一監(jiān)管，依法依規(guī)履行報(bào)批手續(xù)。對(duì)經(jīng)營(yíng)性自建房可以強(qiáng)制要求房屋產(chǎn)權(quán)人或使用人在辦理相關(guān)經(jīng)營(yíng)許可、開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)前應(yīng)依法依規(guī)取得房屋質(zhì)量安全鑒定合格證明等。同時(shí)，用地、規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、城管等相關(guān)職能部門要履行監(jiān)管責(zé)任，清查、整治違法違規(guī)行為，從源頭上杜絕既有自建房新隱患的發(fā)生。

3.2 加快制定農(nóng)村自建房質(zhì)量安全監(jiān)管的法律法規(guī)體系

現(xiàn)行工程質(zhì)量安全相關(guān)法律法規(guī)大多不適用于農(nóng)村自建房，針對(duì)農(nóng)村自建房的目前僅有《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第116 號(hào)）、原建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)工程質(zhì)量安全管理的若干意見(jiàn)》（建質(zhì)〔2004〕216號(hào)）和《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民住房建設(shè)技術(shù)服務(wù)和管理的通知》（建村〔2006〕303 號(hào)）等少數(shù)法規(guī)。但其對(duì)村民自建房質(zhì)量安全管理方面的規(guī)定，無(wú)論是全面性、強(qiáng)制性和實(shí)際可操作性都不強(qiáng)，尤其是對(duì)兩層以下的村民自建房主要還是以指導(dǎo)為主，難以形成有效監(jiān)管。

建議開(kāi)展立法工作，建立健全農(nóng)村自建房監(jiān)管法律法規(guī)體系。政府有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)農(nóng)村自建房的特點(diǎn)，以《建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等法規(guī)為基礎(chǔ)，加快研究，著手制定完善并出臺(tái)農(nóng)村自建房規(guī)劃及建設(shè)質(zhì)量安全管理等方面的法律法規(guī)，規(guī)范基本建設(shè)程序，為基層政府監(jiān)管農(nóng)村自建房質(zhì)量安全提供依據(jù)。

3.3 建立城鄉(xiāng)一體化的房屋質(zhì)量安全監(jiān)管體制

當(dāng)前農(nóng)村自建房質(zhì)量安全監(jiān)管普遍缺失，為加強(qiáng)農(nóng)村自建房質(zhì)量安全管理工作，切實(shí)提高農(nóng)村自建房質(zhì)量安全水平，應(yīng)對(duì)農(nóng)村房屋建設(shè)質(zhì)量安全管理體制進(jìn)行創(chuàng)新性改革，研究出臺(tái)相關(guān)政策，盡快打破城鄉(xiāng)二元模式，逐步實(shí)施城鄉(xiāng)房屋建設(shè)一體化管理。各級(jí)建設(shè)主管部門要按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，將農(nóng)村自建房納入監(jiān)管范疇，建立健全質(zhì)量安全巡查制度，實(shí)施常態(tài)化質(zhì)量安全管理，切實(shí)擔(dān)負(fù)農(nóng)村自建房質(zhì)量安全管理的職責(zé)，抓好農(nóng)村建房質(zhì)量安全監(jiān)管責(zé)任的落實(shí)。只有這樣才能從根本上扭轉(zhuǎn)農(nóng)村自建房質(zhì)量水平低的現(xiàn)狀，從源頭上杜絕質(zhì)量安全隱患的發(fā)生。考慮到我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀，全面實(shí)行城鄉(xiāng)一體化管理難度較大，可選取經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村進(jìn)行試點(diǎn)示范，成熟后再全國(guó)施行。

3.4 加強(qiáng)政府服務(wù)和指導(dǎo)，為提高農(nóng)村自建房質(zhì)量安全水平提供支持

政府相關(guān)部門因地制宜，收集或組織編制、修訂本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)民自建住宅標(biāo)準(zhǔn)、通用設(shè)計(jì)圖或標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)圖集，向自建房農(nóng)戶無(wú)償提供；建筑設(shè)計(jì)應(yīng)注意對(duì)當(dāng)?shù)孛窬咏ㄖL(fēng)格的繼承和保持，方案應(yīng)多樣化，以適應(yīng)不同層次的需求。建設(shè)主管部門可以牽頭制定符合本地實(shí)際的農(nóng)民自建住宅施工技術(shù)規(guī)程等地方標(biāo)準(zhǔn)以指導(dǎo)施工，通過(guò)發(fā)放掛圖、基本知識(shí)讀本等方式宣傳推廣識(shí)圖、施工管理方法等基本常識(shí)。

加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)施工隊(duì)伍或工匠的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，縣級(jí)建設(shè)行政主管部門可對(duì)培訓(xùn)合格人員發(fā)給培訓(xùn)合格證書(shū)；在自建房開(kāi)挖地基、結(jié)構(gòu)施工、安裝拆卸模板等關(guān)鍵工序施工時(shí)進(jìn)行必要的技術(shù)指導(dǎo)。

加強(qiáng)宣傳，進(jìn)行多種形式的房屋使用和建設(shè)質(zhì)量安全知識(shí)宣傳教育，增強(qiáng)村民的質(zhì)量安全意識(shí)，促使建房者自身重視房屋建設(shè)質(zhì)量安全，倡導(dǎo)村民在進(jìn)行自建用房的拆、改、建時(shí)，進(jìn)行專業(yè)設(shè)計(jì)，選擇具備相應(yīng)資質(zhì)的施工隊(duì)伍，以確保房屋質(zhì)量，避免安全事故的發(fā)生。

4 結(jié)語(yǔ)

城鄉(xiāng)自建房工程質(zhì)量水平不僅直接影響到人民的生活質(zhì)量，更關(guān)系到千家萬(wàn)戶的生命和財(cái)產(chǎn)安全，加強(qiáng)城鄉(xiāng)既有自建房隱患整治刻不容緩，規(guī)范新建自建房監(jiān)管極為重要。有關(guān)部門應(yīng)以貫徹習(xí)近平總書(shū)記以人民為中心的思想，進(jìn)一步深入分析自建房建設(shè)存在問(wèn)題的原因，研究對(duì)策，加強(qiáng)分工協(xié)作，建立健全城鄉(xiāng)尤其是農(nóng)村自建房質(zhì)量安全監(jiān)管體系，建立嚴(yán)格的自建房質(zhì)量安全申報(bào)、審批、監(jiān)管和驗(yàn)收制度，從源頭把好城鄉(xiāng)自建房質(zhì)量安全關(guān)，消除質(zhì)量安全隱患，促進(jìn)城鄉(xiāng)自建房質(zhì)量安全水平的不斷提高，以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活的需要。