農(nóng)村宅基地使用權(quán)的放活路徑研究*

楊曉杰 ，盧子瑩 ，張玥瀅

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)學(xué)院，廣東 廣州 510000）

0 引言

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，土地城鄉(xiāng)二元體制阻礙著我國(guó)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。如何應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的農(nóng)村土地問(wèn)題，成為實(shí)現(xiàn)從“鄉(xiāng)土中國(guó)”向“城鄉(xiāng)中國(guó)”的歷史轉(zhuǎn)型[1]過(guò)程中最為棘手的問(wèn)題之一。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時(shí)代破解城鄉(xiāng)二元體制、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的重大舉措，農(nóng)村宅基地制度是其制度框架的重要部分。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，黨和國(guó)家高度重視宅基地制度改革。2015 年，我國(guó)正式啟動(dòng)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)；2017 年，將原有15 個(gè)宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)拓展到全部33 個(gè)地區(qū)。近年來(lái)，中央一號(hào)文件多次對(duì)宅基地改革作出總體部署，2018 年、2020 年和2021 年文件明確提出：要以農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”為改革重點(diǎn)，提高宅基地管理水平，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

目前，宅基地改革存在兩大矛盾現(xiàn)象亟待解決。一是宅基地資源閑置與無(wú)序擴(kuò)張的問(wèn)題。農(nóng)村人口外流嚴(yán)重，導(dǎo)致農(nóng)村“空心化”。2013 年中國(guó)社會(huì)科學(xué)院數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)宅基地面積2.7 億畝，閑置達(dá)1.14 億畝。此外，宅基地“一戶多宅”情況普遍，還出現(xiàn)了使用權(quán)“虛置”與“異化”現(xiàn)象。二是法定產(chǎn)權(quán)與事實(shí)產(chǎn)權(quán)之間的矛盾[2]。宅基地入市事實(shí)與法律規(guī)定相悖，封閉的宅基地制度阻礙城鄉(xiāng)土地資源的優(yōu)化利用，制約宅基地市場(chǎng)化配置。此外，宅基地流轉(zhuǎn)在司法實(shí)踐中存在“法律灰色地帶”，使得相關(guān)司法判例也存在較大差異。

鑒于此，盤活農(nóng)村宅基地使用權(quán)，需要建立健全農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制，要在推動(dòng)“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分置”過(guò)渡的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)權(quán)能，從而進(jìn)一步帶動(dòng)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本文將對(duì)各地探索的宅基地“三權(quán)分置”實(shí)踐模式進(jìn)行分析，探究宅基地使用權(quán)活化障礙，進(jìn)而提出解決路徑，以期有助于推動(dòng)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革，對(duì)宅基地制度創(chuàng)新和實(shí)踐指導(dǎo)提供參考，助力鄉(xiāng)村振興。

1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視角下宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革探索

1.1 宅基地試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐模式

1.1.1 浙江“義烏模式”

浙江義烏經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，“一戶多宅”、違規(guī)建宅的歷史遺留問(wèn)題與用地緊張的現(xiàn)實(shí)發(fā)展問(wèn)題矛盾日益突出，宅基地使用權(quán)入市需求較大，財(cái)產(chǎn)性權(quán)能亟待實(shí)現(xiàn)。2015 年，義烏在全國(guó)率先提出宅基地“三權(quán)分置”制度體系設(shè)計(jì)，以明確“資格權(quán)”權(quán)屬，整治“一戶多宅”現(xiàn)象。政府依照“能發(fā)盡發(fā)、賦權(quán)讓利”的原則，規(guī)范開展房地一體宅基地確權(quán)登記頒證工作；創(chuàng)新設(shè)立“集地券”有償退出制度，農(nóng)民自愿退出宅基地復(fù)墾折算成建設(shè)用地指標(biāo)[3]。

為緩解用地緊張問(wèn)題，義烏在村集體內(nèi)部建立“宅基地面積供給農(nóng)戶—村集體組織—宅基地面積需求農(nóng)戶”的有償調(diào)劑模式[4]；并且在不觸碰宅基地所有權(quán)和資格權(quán)的前提下，積極探索使用權(quán)跨村安置機(jī)制。目前，已有1 241 間宅基地完成選位安置，解決431 戶農(nóng)戶建房問(wèn)題，盤活農(nóng)村建設(shè)用地475 畝，成交總金額4.59 億元，村集體收益2.36億元[3]。

不僅如此，義烏以“宅基地入市”為核心，釋放宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)性權(quán)能。當(dāng)?shù)胤e極探索宅基地“分類處置”機(jī)制，以“是否屬于城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線區(qū)域”和“是否舊村改造”為標(biāo)尺進(jìn)行劃分，允許不同程度的流轉(zhuǎn)；充分利用農(nóng)房發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，截至2018 年，已培育淘寶村162 個(gè)，農(nóng)民每年獲得的財(cái)產(chǎn)性租金收益超過(guò)60 億元[3]。此外，義烏還率先建立農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系，并由政府出資建立宅基地流失風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金池，規(guī)范開展抵押貸款工作。

1.1.2 江西“余江模式”

江西余江是傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū)，由于缺乏完善的退出機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地“空心化”問(wèn)題嚴(yán)重，且當(dāng)?shù)胤课菀?guī)劃等較為落后，宅基地財(cái)產(chǎn)性權(quán)能的發(fā)揮更無(wú)從談起。余江通過(guò)改革建立健全“依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出”的宅基地管理制度[5]，形成了“可復(fù)制、能推廣、利修法、惠群眾”的“余江模式”[6]。

首先，政府致力于制度創(chuàng)新，先后出臺(tái)22 項(xiàng)縣級(jí)層面宅基地管理制度，并相應(yīng)制定鄉(xiāng)、村級(jí)的制度文件，初步形成縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)管理體系。各村在“一戶一宅、面積核定”的原則下，以有償使用和退出的方式解決“一戶多宅”和違規(guī)建宅等問(wèn)題。據(jù)測(cè)算，余江區(qū)宅改試點(diǎn)村收回的宅基地可滿足未來(lái)10～15年的村民建房需求[7]。

其次，余江探索出了以村民事務(wù)理事會(huì)為主體的宅基地管理機(jī)制，充分發(fā)揮村民自治的基層堡壘作用。政府賦予理事會(huì)12 項(xiàng)權(quán)力清單和15 項(xiàng)職責(zé)清單[7]，在全縣1 040 個(gè)自然村建立村民事務(wù)理事會(huì)隊(duì)伍。此外，在2015 年12 月，余江搭建“1+N”美麗鄉(xiāng)村綜合改革平臺(tái)，選擇20 個(gè)行政村172 個(gè)自然村作為試點(diǎn)[8]，“一改促六化”，以當(dāng)?shù)伛R荃鎮(zhèn)為代表的“一村一品”建設(shè)成效顯著。

1.2 試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐模式情況分析

1.2.1 試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐模式比較分析

由于浙江義烏和江西余江的區(qū)位因素、宅基地面臨問(wèn)題等方面各有差異，二者所采用的改革模式、改革重點(diǎn)與實(shí)現(xiàn)路徑也各有特色，具體的不同之處可歸納為以下幾點(diǎn)：

1）宅基地改革的核心不同。面對(duì)城市發(fā)展用地緊張而農(nóng)村土地閑置的矛盾，如何提高土地資源利用效率，解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中建設(shè)用地供需問(wèn)題，提高土地經(jīng)濟(jì)效益是義烏改革的核心[9]。余江人口外流嚴(yán)重，“空心村”是宅基地整治面臨的最大問(wèn)題。相較于發(fā)揮財(cái)產(chǎn)性權(quán)能，余江改革核心為促進(jìn)“宅基地退出”，其改革目的更多是落實(shí)村莊規(guī)劃，包括編制村莊規(guī)劃、拆除“空心房”等內(nèi)容。

2）宅基地改革的模式不同。由于兩地的改革核心不同，浙江義烏形成“市場(chǎng)主導(dǎo)”模式，江西余江則形成“政府引導(dǎo)+村集體自組織”模式。義烏“市場(chǎng)主導(dǎo)”模式以市場(chǎng)為切入口，將宅基地按照城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃進(jìn)行劃分，并允許分類進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，進(jìn)而顯化其財(cái)產(chǎn)性權(quán)能。而余江采取“政府引導(dǎo)+村集體自組織”模式，政府權(quán)威與村集體自組織激勵(lì)雙管齊下進(jìn)行改革，堅(jiān)持宅基地?zé)o償配置的福利性原則，充分保障農(nóng)民權(quán)益。

3）宅基地改革的實(shí)現(xiàn)路徑不同。在退出機(jī)制上，義烏推行“變現(xiàn)式”退出模式，通過(guò)“集地券”方式，運(yùn)用市場(chǎng)化手段，顯化土地資產(chǎn)價(jià)值。余江在自愿、有償?shù)幕驹瓌t下，采取“置換式”退出模式，針對(duì)農(nóng)民不同退出情況制定了相應(yīng)的補(bǔ)償方案。在制度實(shí)施上，義烏由地方政府主導(dǎo)，余江則是主要依賴于村級(jí)基層治理能力。在盤活宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益層面，義烏推行有償使用制度，允許宅基地使用權(quán)進(jìn)行抵押貸款；余江更多是以“一改促六化”，注重宅基地開發(fā)再利用。

1.2.2 試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐模式現(xiàn)存問(wèn)題

1）宅基地法律法規(guī)制度不健全。宅基地“三權(quán)分置”本身仍然是一個(gè)模糊的、高度不確定的、抽象的產(chǎn)權(quán)改革模型[10]?，F(xiàn)今，國(guó)家對(duì)于宅基地的相關(guān)規(guī)定僅散見于《中華人民共和國(guó)民法典》《中華人民共和國(guó)土地管理法》等法律文件中，立法模糊，在實(shí)踐中可操作性不強(qiáng)。譬如“一戶一宅”制度中“戶”的意涵是18 歲成年還是結(jié)婚成家，尚未統(tǒng)一，法律并無(wú)明確規(guī)定，均由各地自行規(guī)定。

2）宅基地改革資金困難。其一，宅基地有償退出資金不足。宅基地改革資金雖有宅基地有償使用費(fèi)和國(guó)家農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金撥款，但仍主要依賴于地方政府，有償退出機(jī)制對(duì)于政府財(cái)政承受能力要求較高。江西余江作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政府財(cái)政壓力較大。其二，宅基地有償使用費(fèi)征收難度大。截至2018 年，義烏共收有償使用費(fèi)占全國(guó)試點(diǎn)地區(qū)總額的2/3 以上，但全市原732 個(gè)村中，只有128 個(gè)村處理完了農(nóng)房歷史遺留問(wèn)題。截至2017 年，余江區(qū)實(shí)收有償使用費(fèi)金額僅占應(yīng)收金額的44.6%[11]。

3）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度不完善。其一，對(duì)外流轉(zhuǎn)方式不明確。將宅基地出售給第三方的行為屢見不鮮，但在現(xiàn)今法律框架中這屬違法行為，該買賣合同無(wú)效，受讓者交易風(fēng)險(xiǎn)較大。其二，缺乏引導(dǎo)和監(jiān)管。在實(shí)踐過(guò)程中，不論是合法流轉(zhuǎn)，還是非法交易，基本上均由農(nóng)戶自身進(jìn)行。

2 宅基地使用權(quán)呈現(xiàn)異化和偏離的深層原因

2.1 國(guó)家層面：理論體系不健全

2018 年中央一號(hào)文件提出，要探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。而目前“資格權(quán)”在法律方面仍缺乏詳細(xì)概念和對(duì)應(yīng)主體的研究，不利于農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的改革。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，宅基地使用權(quán)出租、出售行為僅限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員間互相進(jìn)行，宅基地及其上房屋流轉(zhuǎn)的收益分別歸村集體和房屋所有人享有。但在現(xiàn)實(shí)生活中，宅基地使用權(quán)的非法交易與流轉(zhuǎn)問(wèn)題存在已久，農(nóng)民和村集體因收益分配而產(chǎn)生的矛盾有待解決。2019 年修正的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第62 條和第67 條雖然從法律層面明確農(nóng)村宅基地執(zhí)法部門為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，但沒有進(jìn)一步明確配套的詳細(xì)規(guī)定，使得各地在農(nóng)民住房和宅基地監(jiān)督檢查工作中，日益暴露出程序不規(guī)范、權(quán)責(zé)歸屬不明確、執(zhí)法邊界模糊、腐敗心態(tài)等問(wèn)題。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進(jìn)的背景下，現(xiàn)行立法與監(jiān)督規(guī)范的不完善成為宅基地制度實(shí)施的絆腳石。所有權(quán)人與使用權(quán)人之間分配流轉(zhuǎn)收益、宅基地使用權(quán)非法交易與流轉(zhuǎn)、征收過(guò)程中的權(quán)利保障和救濟(jì)等法律與現(xiàn)實(shí)相矛盾的問(wèn)題，都需要現(xiàn)行立法作出回應(yīng)。同時(shí)，要形成權(quán)威有效的宅基地監(jiān)管體系，從立法層面為宅基地制度實(shí)施提供指引，并建立有效的責(zé)任監(jiān)督聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)宅基地的動(dòng)態(tài)監(jiān)督以及對(duì)農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)。

2.2 政府層面：權(quán)力行使不充分

2.2.1 權(quán)力清單制度缺失

在政府行政管理職能中，宅基地管理是十分重要的一部分，《中華人民共和國(guó)土地管理法》第77 條規(guī)定了非法占有宅基地的法律后果，但在實(shí)踐中，相關(guān)法律法規(guī)并沒有落實(shí)到位，甚至在某些地區(qū)土地執(zhí)法部門形同虛設(shè)。政府宅基地管理權(quán)力清單制度的建立是快速城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的要求。面對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地管理權(quán)和農(nóng)民宅基地處分權(quán)存在缺失的現(xiàn)狀以及村集體和農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村宅基地收益分配不平衡等問(wèn)題，政府權(quán)力清單制度的實(shí)行更加尊重農(nóng)民的知情權(quán)，不僅提高了宅基地的利用率，同時(shí)政府受到群眾監(jiān)督，有利于防止腐敗滋生。

2.2.2 相關(guān)配套制度缺少

推動(dòng)農(nóng)民市民化發(fā)展、堅(jiān)持土地集約利用是政府在開展農(nóng)村宅基地改革過(guò)程中的重要原則，但這些原則在當(dāng)前農(nóng)村宅基地盤活方面尚缺少適當(dāng)?shù)呐涮字贫?，?dǎo)致理論和實(shí)際存在矛盾，從而限制了農(nóng)村土地的盤活利用。例如，農(nóng)民有償退出宅基地后前往城市落戶，他們?nèi)鄙俸线m的就業(yè)、住房制度支持，養(yǎng)老金和社會(huì)保障方面的配套制度也無(wú)法滿足需要，從而阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，農(nóng)民不能有效地將收入用作城市住房，難以與閑置宅基地的盤活協(xié)調(diào)。

傳統(tǒng)的基準(zhǔn)電壓通過(guò)帶隙基準(zhǔn)電路產(chǎn)生，即一個(gè)正溫度系數(shù)的電壓和一個(gè)負(fù)溫度系數(shù)的電壓相互補(bǔ)償?shù)玫健Ｘ?fù)溫度系數(shù)電壓通常由一個(gè)雙極型晶體管基極發(fā)射極電壓得到，而正溫度系數(shù)電壓則由兩個(gè)雙極型晶體管基極發(fā)射極電壓差得到[3]。文獻(xiàn)[4]基于傳統(tǒng)帶隙基準(zhǔn)電路，采用亞閾值設(shè)計(jì)方法，設(shè)計(jì)了一款溫漂系數(shù)僅為14.8 ppm/℃，功耗為68 nW的電壓源，但是該電路包含三極管和電阻，工藝兼容性較差，面積較大。文獻(xiàn)[5]取消了電阻，大大降低了版圖面積，但是依然具有三極管，工藝兼容性較差。文獻(xiàn)[6-9]是利用亞閾值MOS管的特性設(shè)計(jì)的全CMOS基準(zhǔn)電壓源電路，功耗在百nW級(jí)。

2.2.3 村莊規(guī)劃長(zhǎng)期缺失

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，要堅(jiān)持規(guī)劃先行。2018 年，“強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興規(guī)劃引領(lǐng)”在中央一號(hào)文件中被提出，要求各地根據(jù)實(shí)際情況，因地制宜編制具體規(guī)劃或方案。然而，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)長(zhǎng)期缺乏切實(shí)可行的村莊規(guī)劃，浙江義烏試點(diǎn)地區(qū)存在“一戶多宅”“一戶一宅”但違建超標(biāo)、宅基地用地緊張等問(wèn)題，江西余江存在“一戶多宅”“空心化”以及房屋規(guī)劃和構(gòu)造不合理等問(wèn)題，都反映出缺少村莊規(guī)劃帶來(lái)的宅基地問(wèn)題。

2.3 集體組織層面：實(shí)踐執(zhí)行不到位

2.3.1 權(quán)力劃分不合理

《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定了村民大會(huì)與村民委員會(huì)之間的關(guān)系與職權(quán)，而在實(shí)踐中，由村委會(huì)受理村民提交的宅基地申請(qǐng)，村民大會(huì)對(duì)此不負(fù)責(zé)。為更好地落實(shí)政策制度，村委會(huì)和村民大會(huì)的權(quán)力應(yīng)當(dāng)合理分配，由村委會(huì)進(jìn)行臨時(shí)審查，村民大會(huì)享有最終決策權(quán)，同時(shí)法律可以賦予村民在申請(qǐng)被拒絕后享有救濟(jì)的權(quán)利。

2.3.2執(zhí)行程序不規(guī)范

《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定了農(nóng)村村民申請(qǐng)宅基地和轉(zhuǎn)換農(nóng)業(yè)用地的條件與程序，但在實(shí)踐中，該項(xiàng)規(guī)定在大多數(shù)地區(qū)都沒有貫徹落實(shí)到位，存在許多不規(guī)范的方面。例如，農(nóng)民已經(jīng)出售宅基地及其上房屋，仍批準(zhǔn)農(nóng)民獲得新宅基地；在規(guī)定無(wú)償取得宅基地的情況下，農(nóng)民選擇宅基地的不同地段卻需要支付不等對(duì)價(jià)，這不僅增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，也違背宅基地保障農(nóng)民居住權(quán)的本意。

2.4 村民層面：主體意識(shí)不一致

2.4.1 思想觀念不一致

隨著城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷加速發(fā)展，廣大農(nóng)民出現(xiàn)了階層分化而形成了不同的土地使用權(quán)主張。在廣大農(nóng)村地區(qū)，宅基地主要發(fā)揮了住房保障功能；在許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域以及城市近郊，農(nóng)民注意發(fā)掘宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，把宅基地用作房屋租售或其他商業(yè)用途[12]。這體現(xiàn)出不同農(nóng)民對(duì)宅基地及其上房屋的保障需求與財(cái)產(chǎn)需求的認(rèn)知和選擇出現(xiàn)差異化，對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)、退出持不同態(tài)度，從而影響對(duì)相關(guān)政策的積極度和配合度。

2.4.2 監(jiān)督作用不充分

村民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體，具有對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利，也應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地發(fā)揮監(jiān)督作用，督促村集體更加規(guī)范遵守相關(guān)制度，保持工作服務(wù)的廉潔性。當(dāng)前農(nóng)村宅基地改革過(guò)程中，村民的作用沒有得到充分發(fā)揮，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，發(fā)揮村民主體作用。例如，公開村民委員會(huì)和村民會(huì)議的決定，公示公告本集體內(nèi)成員申請(qǐng)和被批準(zhǔn)的相關(guān)內(nèi)容，設(shè)立村民監(jiān)督通道，明確相關(guān)規(guī)定，建立專門的舉報(bào)途徑。

3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視角下的宅基地使用權(quán)放活路徑

在鄉(xiāng)村振興全面推進(jìn)和農(nóng)村宅基地各方面價(jià)值日益突出的背景下，對(duì)宅基地使用權(quán)的放活社會(huì)共識(shí)日益形成，通過(guò)探究健全收回再利用機(jī)制、優(yōu)化多元退出機(jī)制、設(shè)立次級(jí)用益物權(quán)等使用權(quán)放活方式，以期提高宅基地土地資源利用率，助力鄉(xiāng)村振興。

3.1 鼓勵(lì)實(shí)施收回再利用

實(shí)踐中，宅基地收回權(quán)的行使存在虛置和異化兩種相互矛盾的現(xiàn)象。宅基地收回權(quán)的虛置主要表現(xiàn)為：閑置宅基地利用率低、違反“一戶一宅”的法律規(guī)定。宅基地收回權(quán)的異化主要通過(guò)以下兩種形式體現(xiàn)：一是政府強(qiáng)制農(nóng)民接受收回計(jì)劃；二是施加間接壓力，使農(nóng)民非自愿退出宅基地[13]。為解決這種現(xiàn)象，宅基地的收回需要明確啟動(dòng)主體、決定主體，彌補(bǔ)表決、公示、監(jiān)管程序的空白，規(guī)范收回條件及補(bǔ)充措施，探索收回再利用的有效路徑，對(duì)不同類型的閑置宅基地采取不同的收回再利用方式。

一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法收回已閑置兩年以上，其上無(wú)房屋或輔助用房及附屬設(shè)施的農(nóng)村宅基地，收回后的宅基地既可以重新分配給申請(qǐng)并符合建房條件的村民，以滿足農(nóng)村村民的住房需求，也可以用于建設(shè)各種農(nóng)村生產(chǎn)設(shè)施和配套設(shè)施，滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地需求。

另一方面，對(duì)于其上有房屋或輔助用房及附屬設(shè)施的閑置農(nóng)村宅基地，可以通過(guò)兩種方式提高宅基地利用率。第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照法定程序收回喪失居住保障功能的宅基地，重新分配給村民合法自建房屋或者依規(guī)定復(fù)墾為農(nóng)業(yè)用地；第二，鼓勵(lì)村集體和農(nóng)民發(fā)揮主觀能動(dòng)性，結(jié)合宅基地的居住功能，充分利用空置的宅基地，探索多樣化盤活利用方式。

3.2 優(yōu)化多元化退出機(jī)制

提高農(nóng)村閑置土地資源利用率的關(guān)鍵在于適度放開宅基地使用權(quán)，其中優(yōu)化宅基地退出機(jī)制是必不可缺的一環(huán)。我國(guó)國(guó)土資源管理部門應(yīng)大力支持各地探索實(shí)踐宅基地多元化自愿退出機(jī)制，諸如陜西西安高陵區(qū)、江蘇常州、重慶巴南區(qū)探索的模式都為優(yōu)化多元化退出機(jī)制積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前宅基地退出制度還面臨著一些問(wèn)題，如農(nóng)戶退出宅基地的積極性不高、政府補(bǔ)助資金不足、農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度不完善等。需要對(duì)地方政府土地統(tǒng)一收儲(chǔ)方式、農(nóng)戶土地自主租賃方式、農(nóng)村宅基地作價(jià)入股方式三種模式進(jìn)行對(duì)比研究，進(jìn)一步優(yōu)化研究多元化退出機(jī)制，探索多種農(nóng)村養(yǎng)老模式、摸索多途徑為農(nóng)民提供住房保障、加快城鄉(xiāng)社保一體化統(tǒng)籌改革等各項(xiàng)措施，建設(shè)完善農(nóng)村社會(huì)保障配套體系。如浙江義烏試點(diǎn)地區(qū)通過(guò)復(fù)墾宅基地，形成“集地券”有償退出模式，“集地券”采取掛牌拍賣、競(jìng)價(jià)等方式交易，或由政府按設(shè)立的最低保護(hù)價(jià)收購(gòu)。

優(yōu)化宅基地退出機(jī)制，要回應(yīng)農(nóng)民階層分化背景下不同農(nóng)民對(duì)住房財(cái)產(chǎn)與居住保障的不同需求，探索多元化退出機(jī)制，摸索完善不同的補(bǔ)償規(guī)則，如貨幣補(bǔ)償?shù)冉?jīng)濟(jì)類補(bǔ)償方式、“土地安置+貨幣”補(bǔ)償?shù)日鞯匮a(bǔ)償方式，調(diào)動(dòng)不同需求的農(nóng)民的積極性。制定相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以不同地域的合理價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，保障公平性[14]。

3.3 設(shè)立次級(jí)用益物權(quán)

設(shè)定次級(jí)用益物權(quán)的方式在我國(guó)改革試點(diǎn)中積累了一定經(jīng)驗(yàn)。浙江德清和義烏即采取“所有權(quán)+資格權(quán)+次級(jí)用益物權(quán)”模式，鼓勵(lì)在宅基地使用權(quán)人自愿退出宅基地后，由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地使用權(quán)，第三方取得該建設(shè)用地使用權(quán)需要向集體經(jīng)濟(jì)組織支付一定比例的費(fèi)用。

設(shè)立次級(jí)用益物權(quán)后的宅基地權(quán)利體系為所有權(quán)、使用權(quán)、次級(jí)使用權(quán)[13]，宅基地使用權(quán)上的次級(jí)使用權(quán)可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)予、抵押、繼承等方式流轉(zhuǎn)，相對(duì)于宅基地資格權(quán)，宅基地次級(jí)使用權(quán)的取得人不受限制，該取得人可以在宅基地使用權(quán)權(quán)能范圍內(nèi)行使權(quán)利，從而滿足多層次的需求。宅基地使用權(quán)人分出一部分權(quán)利給次級(jí)使用權(quán)取得人，到達(dá)約定期限時(shí)宅基地使用權(quán)人的權(quán)利恢復(fù)完整，這在不與法律相矛盾的同時(shí)，又提高了宅基地資源利用效率，發(fā)揮了宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

3.4 推行分割并行使用機(jī)制

作為全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)之一的貴州湄潭，針對(duì)一些農(nóng)民將自有住房一部分出租用于農(nóng)家樂、民宿等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)，因地制宜，探索實(shí)踐了宅基地用途調(diào)整的分割登記入市模式，為我國(guó)宅基地改革提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。該模式通過(guò)分割登記宅基地中用作存儲(chǔ)和商業(yè)等部分的綜合類集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，使該部分宅基地具有出讓、出租、入股、抵押、擔(dān)保權(quán)能，在保障宅基地居住功能的同時(shí)，盤活利用宅基地。這一模式打破了農(nóng)村宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的屏障，更好地完善了宅基地經(jīng)營(yíng)功能所具備的權(quán)利，包括轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等形式。分割并行使用機(jī)制特別適合在宅基地面積大、具備一定區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地方發(fā)展，這一模式不但為農(nóng)民宅基地入市和盤活利用提供了參考，推動(dòng)了農(nóng)村宅基地改革的理論創(chuàng)新，而且平衡兼顧了農(nóng)村宅基地的保障功能和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，增加了農(nóng)民收入，有利于農(nóng)村新型產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，助力推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。

4 結(jié)語(yǔ)

宅基地制度改革是我國(guó)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中的重要一環(huán)，對(duì)鄉(xiāng)村振興與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展產(chǎn)生關(guān)鍵性影響。然而現(xiàn)有宅基地制度落后于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市務(wù)工落戶的時(shí)代背景，致使宅基地被大量閑置。課題組通過(guò)對(duì)各地的實(shí)踐模式進(jìn)行分析總結(jié)，發(fā)現(xiàn)浙江義烏和江西余江均基于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同情況，回應(yīng)對(duì)宅基地及農(nóng)房資源盤活利用的現(xiàn)實(shí)需求，凸顯宅基地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)效益。但在探索中發(fā)現(xiàn)，宅基地集體所有權(quán)與資格權(quán)的規(guī)范與法律界定并未進(jìn)行明確，導(dǎo)致實(shí)踐的可推廣性大大降低。分析宅基地被閑置問(wèn)題的根源，是國(guó)家層面、政府層面、集體組織層面的制度構(gòu)建不足。首先，“三權(quán)分置”中的資格權(quán)缺乏法理支撐，宅基地使用權(quán)人的權(quán)利救濟(jì)缺少立法回應(yīng)；其次，政府對(duì)農(nóng)村宅基地的管理監(jiān)督執(zhí)法嚴(yán)重缺位，呈現(xiàn)出違法占用宅基地行為與宅基地閑置并存的狀態(tài)；最后，宅基地取得、收回制度規(guī)范不明，集體組織難以實(shí)現(xiàn)所有權(quán)權(quán)能。宅基地制度未來(lái)需要不斷細(xì)化收回與退出機(jī)制，盤活現(xiàn)有宅基地資源，豐富宅基地的次級(jí)用益物權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，探索如分割并行的使用機(jī)制，釋放宅基地潛在的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。