長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治：理論溯源、核心要義與體制保障

王燦發(fā)，張祖增

（中國政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 100088）

作為保障中華民族實(shí)現(xiàn)永續(xù)生存與發(fā)展的重要物質(zhì)載體，長江流域在守護(hù)我國生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面發(fā)揮著重要的戰(zhàn)略支撐作用。然而，近年來由于我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和人們不合理的開發(fā)利用活動，長江流域出現(xiàn)了前所未有的生態(tài)環(huán)境危機(jī)。對此，習(xí)近平總書記在武漢主持召開的深入推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上指出：“‘長江病了’，而且病得還不輕。治好‘長江病’，要科學(xué)運(yùn)用中醫(yī)整體觀，追根溯源、診斷病因、找準(zhǔn)病根、分類施策、系統(tǒng)治療?！币粤?xí)近平總書記關(guān)于長江流域系統(tǒng)治理重要論述為指引，我國環(huán)境法治現(xiàn)代化進(jìn)程中第一部以流域生態(tài)問題為導(dǎo)向、融合環(huán)境法和經(jīng)濟(jì)法等多種法學(xué)資源、以衡平流域“生態(tài)保護(hù)”與“綠色發(fā)展”為價值依歸的綜合性橫向立法——《長江保護(hù)法》應(yīng)運(yùn)而生。從整體性框架結(jié)構(gòu)來看，為紓解過去長江流域生態(tài)環(huán)境治理過程中存在的治理結(jié)構(gòu)失衡、治理機(jī)制失靈、事權(quán)配置失序的內(nèi)生性困境，《長江保護(hù)法》將協(xié)同共治作為方式變項(xiàng)嵌入其中，通過統(tǒng)籌謀劃政府、企業(yè)和社會公眾等多元主體在流域環(huán)境治理中的功能優(yōu)勢，綜合運(yùn)用管制型與促進(jìn)型環(huán)境治理機(jī)制，以構(gòu)建起長江流域共商、共建、共治、共享的現(xiàn)代環(huán)境治理體系?；诖耍疚闹荚谝浴堕L江保護(hù)法》確立的“協(xié)同共治”思維范式為全景化研究視角，通過采用規(guī)范分析的方法，著重構(gòu)筑長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治模式的理論根基，深度闡釋長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治模式的規(guī)范意涵，并對長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治的體制保障——長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制作了整體性考察和系統(tǒng)性建構(gòu)，以為長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治模式的體系性理解和縱深化推進(jìn)提供理論性鋪墊與制度性建言。

一、發(fā)生論：長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治的法理溯源

因應(yīng)現(xiàn)代環(huán)境治理體系建構(gòu)的時代要求，《長江保護(hù)法》將“協(xié)同共治”這一思維范式作為方式變項(xiàng)嵌入流域生態(tài)環(huán)境治理模式之中。該范式凝萃于政治、經(jīng)濟(jì)、社會等諸多學(xué)科之中，其對整體政府理論的遵循、對成本效益分析理論的踐行以及對治理理論的運(yùn)用，構(gòu)成了一個成熟且自洽的理論框架。

（一）行政學(xué)維度：整體政府理論

《長江保護(hù)法》內(nèi)生的“協(xié)同共治”環(huán)境治理模式的運(yùn)轉(zhuǎn)從根本上依存于政府的行政管理工作，其正當(dāng)性有賴于堅(jiān)實(shí)的行政學(xué)理論支撐。在行政管理學(xué)領(lǐng)域，英國學(xué)者佩里·?？怂顾岢恼w政府理論[1]16與流域環(huán)境協(xié)同共治蘊(yùn)含著不謀而合的價值形態(tài)。整體政府理論是在西方國家新公共管理理論運(yùn)行逐漸受阻滯的背景下誕生的，由于新公共管理理論一貫主張通過解構(gòu)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和引入市場機(jī)制以達(dá)到破除“官僚制命令—服從行政”模式的效果，即便該理論在特定歷史時期內(nèi)作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，但其所固有的組織碎片化弊端在后期使公共服務(wù)機(jī)構(gòu)從過度集權(quán)滑向了過度分權(quán)[2]。整體政府理論以批判新公共管理理論缺陷作為主要立場，秉持協(xié)作、協(xié)同、聯(lián)合的理念使各公共管理主體提供交互式與一體化的公共服務(wù)，相較于新公共管理具有突出的整體性和融貫性特征。從治理模式的理論來看，整體政府理論的整體性指向兩個維度內(nèi)容的協(xié)同，這兩種協(xié)同模式均可為長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治提供理論框架和實(shí)踐指導(dǎo)。一種是政府系統(tǒng)內(nèi)部的橫向部門間、縱向?qū)蛹夐g以及府際間的協(xié)作，整體政府理論在政府內(nèi)部協(xié)作方面主張決策統(tǒng)一、目標(biāo)整合、組織整合和文化整合，意在通過強(qiáng)化政府部門功能的連貫性來提供最佳公共服務(wù)[3]。長江流域因其自然面貌的整體性涉及19 個省市和自治區(qū)①《長江保護(hù)法》第2 條明確指出長江流域，是指由長江干流、支流和湖泊形成的集水區(qū)域所涉及的青海省、四川省、西藏自治區(qū)、云南省、重慶市、湖北省、湖南省、江西省、安徽省、江蘇省、上海市，以及甘肅省、陜西省、河南省、貴州省、廣西壯族自治區(qū)、廣東省、浙江省、福建省的相關(guān)縣級行政區(qū)域。，流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的治理不僅需要各省對流域協(xié)調(diào)機(jī)制的聯(lián)動落實(shí)，也關(guān)涉各級政府以及生態(tài)環(huán)境、水行政、林業(yè)、草原、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等多個部門政策的制定和執(zhí)行②詳見《長江保護(hù)法》第5 條、第7 條、第8 條、第40 條等規(guī)定。，以避免政府部門職能的交叉或割裂造成生態(tài)環(huán)境治理效率的低下。對此，整體政府理論可為長江流域生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)行良性引導(dǎo)，在協(xié)同共治政策領(lǐng)域內(nèi)，通過政府部門主體間高頻的協(xié)調(diào)互動、省際政府間的合作來削減政府系統(tǒng)內(nèi)橫向和縱向壁壘，實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境跨域與跨部門協(xié)同治理，避免行政資源配置的重復(fù)浪費(fèi)。

另一種是政府與非政府公共管理主體之間的協(xié)作，如前文所述，整體政府理論的底層思維即通過強(qiáng)化公共管理機(jī)構(gòu)的交互性和協(xié)調(diào)性實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理目標(biāo)，故“整體政府”的內(nèi)涵并未局限于狹義的政府組織，還包括政府主體以外的社會組織、私人組織等公共管理主體。在歸納各國整體政府理論與實(shí)踐改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，澳大利亞政府管理咨詢委員會總結(jié)出了一套最佳實(shí)踐的“整體政府”模式，其主要內(nèi)容之一即在政府和非政府部門間建立緊密的伙伴關(guān)系和信息網(wǎng)絡(luò)，并將公共服務(wù)的重點(diǎn)從合同管理轉(zhuǎn)向合作與建立聯(lián)盟的方式[4]。此種工作模式的轉(zhuǎn)型將凝聚公私治理主體之間的利益共識，以回應(yīng)型公共服務(wù)提升社會治理的整體價值。生態(tài)環(huán)境具有公共物品屬性，長江流域生態(tài)環(huán)境的不可分割性更增強(qiáng)了對綜合治理的需求，在構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的政策要求下③2020 年3 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，著重提出堅(jiān)持多方共治原則。，整體政府理論的公私主體聯(lián)合治理模式能夠助力長江流域各省市協(xié)同社會各方力量，塑造出生態(tài)環(huán)境多元主體協(xié)同的治理隊(duì)伍，發(fā)揮整體治理之功效。當(dāng)前整體政府理論在我國正處于不斷延伸和落地的階段，其在為長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治保駕護(hù)航的同時，長江流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治的運(yùn)行也能夠承繼整體政府理論的治理綱領(lǐng)，形成雙向促進(jìn)的良性互動。

（二）經(jīng)濟(jì)學(xué)維度：成本效益分析理論

長期以來，因應(yīng)環(huán)境問題“負(fù)外部性”本質(zhì)屬性，環(huán)境行政執(zhí)法構(gòu)成了我國環(huán)境規(guī)制的主要模式，即在國家環(huán)境法令的支撐下，以國家的警察權(quán)規(guī)制那些破壞環(huán)境與生態(tài)福利的私人行為[5]50。然而，在環(huán)境價值結(jié)構(gòu)日趨多元、環(huán)境利益關(guān)系日益復(fù)雜化的時代背景下，行政權(quán)在環(huán)境治理問題上可能面臨高額的行政赤字，具體表現(xiàn)在：較高的環(huán)境行政執(zhí)法成本、潛在的規(guī)制俘獲風(fēng)險、尚未形成穩(wěn)定制度理性的執(zhí)法手段以及運(yùn)動式執(zhí)法特征等一系列環(huán)境行政過程中存在的結(jié)構(gòu)性難題已然暴露出以單向度權(quán)力運(yùn)行為表征、以“標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定”為中心模式的官僚式環(huán)境規(guī)制已逼近技術(shù)能力、管理成本和治理效率的上限。正如布魯斯在《重塑環(huán)境法》中所指出的：當(dāng)污染源不斷擴(kuò)大時，信息不對稱問題以及為搜集信息付出的行政成本給行政部門帶來了巨大壓力，使得政府一元主導(dǎo)治理結(jié)構(gòu)難以對環(huán)境問題形成全方位的有效規(guī)制[6]。此外，若環(huán)境規(guī)制對象的選擇、環(huán)境規(guī)制策略的選取以及環(huán)境規(guī)制措施的實(shí)施均由國家權(quán)力機(jī)關(guān)一元主導(dǎo)，其必將面臨極其尷尬的規(guī)范性難題，即在依法行政原則的統(tǒng)領(lǐng)下，法律規(guī)范的明確性授權(quán)構(gòu)成了環(huán)境規(guī)制權(quán)力合法化運(yùn)行的前置性條件。環(huán)境行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)法律規(guī)定的行為義務(wù)，通過設(shè)定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行環(huán)境行政程序、頒發(fā)環(huán)境行政許可、發(fā)布環(huán)境管控命令、處罰環(huán)境違法行為等形式展開諸多環(huán)境規(guī)制實(shí)踐。然而，長江流域生態(tài)環(huán)境治理并非單純的線性治理問題，繁雜的環(huán)境治理任務(wù)融貫“保護(hù)+開發(fā)”兩種流域發(fā)展樣態(tài)，流域生態(tài)、資源、文化、經(jīng)濟(jì)等諸多聯(lián)動要素?zé)o不被裹挾在環(huán)境權(quán)力規(guī)制視野之下。這一機(jī)理啟發(fā)我們：流域龐雜多樣的規(guī)制內(nèi)容對資金、人力、物力資源保障提出了超越以往任何時代的治理要求。有效的流域生態(tài)環(huán)境規(guī)制必須凝聚國家和社會的力量才能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。對此，正如德國法社會學(xué)家哈貝馬斯所揭示的，“一個高度復(fù)雜的社會的整合，是無法以系統(tǒng)家長注意的方式，也就是繞開公眾的交往權(quán)力而實(shí)現(xiàn)的”[7]98。因此，隨著現(xiàn)代社會環(huán)境規(guī)制任務(wù)的日漸繁重，多元主體參與的、互動開放的合作型環(huán)境規(guī)制模式成為彰顯流域治理效能的優(yōu)選進(jìn)路。該進(jìn)路作為立法者在《長江保護(hù)法》中所植入的科學(xué)性環(huán)境治理策略，其凝萃于法經(jīng)濟(jì)學(xué)視野下的成本效益分析方法，具有堅(jiān)實(shí)的理論支撐。

經(jīng)濟(jì)學(xué)視域下的“成本效益分析”是指“評估一個經(jīng)濟(jì)決策短期與長期的成本、收益”的方法，本質(zhì)上體現(xiàn)的是一種以客觀可得信息與主觀利益衡量為分析維度的工具理性[8]351。該理論分析方法最初源自美國的環(huán)境規(guī)制實(shí)踐。美國環(huán)境質(zhì)量委員會為執(zhí)行1969 年制定的《國家環(huán)境政策法》（National Environmental Policy Act），在1973 年頒布的《全國環(huán)境影響評價制度指導(dǎo)綱領(lǐng)》中要求重大行政或立法措施的制定都應(yīng)當(dāng)開展成本效益分析[9]。成本效益分析方法的應(yīng)用有助于決策者或立法者合理控制環(huán)境（風(fēng)險）規(guī)制成本并采用社會經(jīng)濟(jì)效用最大化的規(guī)制方式。循此邏輯，《長江保護(hù)法》立法者通過賦權(quán)的形式塑造私主體參與環(huán)境治理的價值譜系，即利用聯(lián)結(jié)制度將市場機(jī)制與社會機(jī)制嵌入流域法治中，不僅能提升流域治理效率、保障流域治理層面的法權(quán)結(jié)構(gòu)趨向平衡，避免流域治理任務(wù)的無限擴(kuò)大化而給環(huán)境權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生難以承受的行政負(fù)擔(dān)，同時能完成公私交融秩序下流域立法體系化的規(guī)范任務(wù)[10]。具體來說，長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治范式通過吸納市場主體與社會公眾積極主動地參與流域治理，并在方法論上整合數(shù)據(jù)共享、專家參與、信息交流以及技術(shù)合作等多種環(huán)境治理手段，能有效紓解流域環(huán)境管理機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法壓力，極大降低流域內(nèi)規(guī)則制定和監(jiān)督實(shí)施的治理成本，理性和平地化解流域內(nèi)紛繁復(fù)雜的利益矛盾沖突，系統(tǒng)全面地凝聚流域生態(tài)環(huán)境治理的社會共識，這符合成本效益分析理論視野下長江流域生態(tài)環(huán)境治理效能最大化的秩序期待，對于提升長江流域生態(tài)環(huán)境治理效能、提高政府在流域治理事項(xiàng)上的科學(xué)決策化水平以及推動《長江保護(hù)法》的落地實(shí)施無疑具有深層次的價值功用。

（三）社會學(xué)維度：治理理論

在20 世紀(jì)西方國家經(jīng)濟(jì)社會大轉(zhuǎn)型的背景下，公共問題逐漸跨越傳統(tǒng)公共機(jī)構(gòu)邊界展現(xiàn)出不可治理性并成為常態(tài)，社會科學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者為打破這一社會治理困境提出治理理論。治理理論由于受到社會學(xué)、公共行政學(xué)等多學(xué)科的裹挾而難以形成統(tǒng)一性的核心概念，但就其基本理論立場來看，治理理論倡導(dǎo)復(fù)雜社會系統(tǒng)內(nèi)政府組織和非政府組織行為體的協(xié)同互動，通過自發(fā)的互動行為形成特定秩序的自組織網(wǎng)絡(luò)。該理論的提出為個體、社會組織、私人組織等社會各行動者作為治理主體提供了理論可行性，對傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治模式產(chǎn)生強(qiáng)烈沖擊，重構(gòu)了國家與社會在公共事務(wù)管理中的治理規(guī)則。治理理論的奠基者羅西瑙指出，治理與統(tǒng)治最明顯的區(qū)別在于前者的主體范圍既包括政府機(jī)制，同時也包含非正式、非政府的機(jī)制，治理場域內(nèi)所涉及的各類主體均可將自身利益訴諸其中[11]169。20世紀(jì)初治理理論被引入我國后，在本土化演進(jìn)過程中攝取了其所蘊(yùn)含的統(tǒng)籌社會力量進(jìn)行聯(lián)合與協(xié)調(diào)治理的理論精華，并且與我國國情和歷史傳承相互滲透并融為一體，使我國社會管理方式逐漸由行政控制式的社會管理轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀黧w參與式的社會治理，并在此基礎(chǔ)上被吸收為國家治理現(xiàn)代化的組成部分[12]。時至今日，使我國社會治理發(fā)展成了一種黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，①黨的十九屆四中全會《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。這表明我國已然形成了社會主體參與治理的共識，且構(gòu)建了不同于西方學(xué)界主張的政府與非政府組織同為普通參與者以及徹底的自主自治網(wǎng)絡(luò)的“非均衡”治理模式。多元主體協(xié)同參與的治理理念同樣滲透到了長江流域生態(tài)環(huán)境治理過程中，從2004 年《長江三角洲區(qū)域環(huán)境合作倡議書》、2008 年《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》、2016 年《關(guān)于建立長江中游地區(qū)省際協(xié)商合作機(jī)制的協(xié)議》和《長江中游湖泊保護(hù)與生態(tài)修復(fù)聯(lián)合宣言》、2018 年《長三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一工作備忘錄》等政策性倡導(dǎo)到《長江保護(hù)法》的法律認(rèn)同②《長江保護(hù)法》第4 條規(guī)定：國家建立長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江保護(hù)工作，審議長江保護(hù)重大政策、重大規(guī)劃，協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大事項(xiàng)，督促檢查長江保護(hù)重要工作的落實(shí)情況。，長江流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理局面在不斷趨向于主體的多元化、協(xié)同性，流域內(nèi)部分區(qū)域環(huán)境合作產(chǎn)生的聯(lián)動效益通過實(shí)踐檢驗(yàn)逐漸得到肯定，并由此產(chǎn)生了對國家層面長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制建立的現(xiàn)實(shí)治理需求。由此觀之，長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治的發(fā)展動向既是我國當(dāng)前現(xiàn)代化的社會治理目標(biāo)所倡導(dǎo)的③黨的十九大報告提出社會治理目標(biāo)，表達(dá)了社會治理現(xiàn)代化內(nèi)涵，即社會化、法治化、智能化、專業(yè)化。，也是治理理論在國內(nèi)持續(xù)延伸和同化下的結(jié)果。

二、本體論：長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治的規(guī)范意涵

協(xié)同共治作為凝萃于多種學(xué)科理論的治理范式，在流域治理事務(wù)日益復(fù)雜化背景下，其因?qū)で笳?、市場、社會多元治理主體在長江治理過程中的相互滲透與共振，主張長江流域在系統(tǒng)論指導(dǎo)下跳出線性立法的窠臼，聚焦效力上對長江流域生態(tài)環(huán)境治理全過程形成統(tǒng)合涵攝，而成為適配于長江流域生態(tài)環(huán)境治理秩序期待的價值“中軸”。對此，基于法律關(guān)系的形式構(gòu)成要素，筆者認(rèn)為，在對長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治規(guī)范意涵進(jìn)行科學(xué)界定的本體論方面，結(jié)合《長江保護(hù)法》有關(guān)條款，至少應(yīng)存在基于主體維度、客體維度以及效力維度的三重闡釋空間。

（一）多元共治：完成“環(huán)境權(quán)利—環(huán)境權(quán)力”二元架構(gòu)的均衡配置

從理性視角分析，行政機(jī)關(guān)因在管理上具有嚴(yán)密分層與分工以及掌握了大量的資金、技術(shù)和人才而使得傳統(tǒng)以行政權(quán)為單一主導(dǎo)的流域環(huán)境治理制度設(shè)計在應(yīng)對復(fù)雜多變的流域治理情勢方面具備一定的條件優(yōu)勢，但面對長江流域這一融合“自然—經(jīng)濟(jì)—社會”而形成的巨大復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，以公共信托理論為根基而生成的環(huán)境規(guī)制權(quán)不可能對長江流域范圍內(nèi)存在的環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、脫貧攻堅(jiān)、文化傳承等諸多紛繁復(fù)雜事務(wù)形成統(tǒng)合性涵攝。特別是囿于行政資源有限性和流域治理事務(wù)無限性間存在的張力，單純的行政管制不可能深入到長江流域治理的方方面面，此時難免會出現(xiàn)行政權(quán)力難以觸及的“不毛之地”[13]。此外，以行政權(quán)為單一主導(dǎo)的一元環(huán)境治理結(jié)構(gòu)在流域治理過程中面臨的另一重桎楛在于：隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，市場在資源配置中的決定性地位越發(fā)凸顯，公眾的環(huán)境權(quán)利意識逐漸提高，行政機(jī)關(guān)在流域環(huán)境治理過程中“一家獨(dú)大”的現(xiàn)象不可避免會使得與行政規(guī)制結(jié)果存在利害關(guān)聯(lián)的公民、熱心公益的環(huán)保組織等主體處于被主導(dǎo)的服從地位，由此會消解多元主體之間平等對話與協(xié)商治理平臺的構(gòu)建[14]，最終導(dǎo)致流域環(huán)境治理過程中法權(quán)結(jié)構(gòu)陷入失衡狀態(tài)，不利于流域環(huán)境治理過程中環(huán)境權(quán)利主體對行政權(quán)形成有效的制約作用。

為迎合長江流域治理的時代所需，《長江保護(hù)法》對公私多元主體的流域治理權(quán)責(zé)進(jìn)行了精準(zhǔn)配置，同時提出了長江流域生態(tài)環(huán)境“共抓大保護(hù)”的基本要求，以系統(tǒng)化解長江流域生態(tài)環(huán)境治理過程中存在的行政科層制下環(huán)境權(quán)力主導(dǎo)長江流域治理各維度的“結(jié)構(gòu)性長江病”。首先，《長江保護(hù)法》沿循從“宏觀宣示”到“微觀賦權(quán)”的漸進(jìn)性立法表達(dá)路徑，對國家權(quán)力統(tǒng)籌主導(dǎo)流域治理的地位進(jìn)行了立法詮釋，包括縱軸維度上重構(gòu)央地在流域事權(quán)配置上的管理體制和橫軸維度上對擔(dān)負(fù)不同環(huán)境治理使命的行政主體的行動邊界進(jìn)行了劃定。其次，《長江保護(hù)法》也對社會力量積極參與流域治理的功能配置與職責(zé)序構(gòu)作了妥善且周延的法律安排，為環(huán)境私主體介入流域環(huán)境治理提供了基本準(zhǔn)則與路徑依賴。依循《長江保護(hù)法》塑造起的公私協(xié)力的規(guī)范邏輯，長江流域生態(tài)保護(hù)和修復(fù)等方面的科學(xué)技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用主體、環(huán)保組織、新聞媒體、專家學(xué)者、社會公眾、金融機(jī)構(gòu)等環(huán)境治理私主體并非再單純被定位為傳統(tǒng)政府科層式管制下環(huán)境權(quán)益的被動保障者、環(huán)境治理的消極參加者，而是在增進(jìn)自我權(quán)益這一價值導(dǎo)向下平衡流域內(nèi)環(huán)境公益、傳遞利益相關(guān)者權(quán)利訴求、具有獨(dú)立思想和行動策略的環(huán)境法治共同體，其通過公益訴訟、社會監(jiān)督、自主治理、公私合作、自愿性環(huán)境協(xié)議等各種形式全面介入流域環(huán)境治理。最后，在環(huán)境規(guī)制機(jī)關(guān)與社會主體間存在的實(shí)然邏輯關(guān)系上，《長江保護(hù)法》對環(huán)境權(quán)力運(yùn)行模式進(jìn)行了重新定位，公權(quán)機(jī)關(guān)通過明確其在流域治理過程中的自身使命，已然完成從“命令控制”向“激勵促進(jìn)”的角色蛻變。鑒于此，在社會多元化治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出積極融合態(tài)勢的境況下，長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治的第一層規(guī)范意涵表現(xiàn)為：《長江保護(hù)法》完成了流域治理公權(quán)與私權(quán)間結(jié)構(gòu)的動態(tài)衡平，形成了多元責(zé)任主體的流域環(huán)境治理合力，實(shí)現(xiàn)了流域治理過程中“環(huán)境權(quán)利—環(huán)境權(quán)力”二元架構(gòu)的均衡配置。

（二）效力變革：形成對長江流域生態(tài)環(huán)境治理全過程的統(tǒng)合涵攝

《長江保護(hù)法》依循公私環(huán)境規(guī)制主體協(xié)同共治的范式脈絡(luò)，通過整合碎片化流域生態(tài)風(fēng)險治理行動與衡平流域環(huán)境治理的法權(quán)結(jié)構(gòu)，旨在以法律的共識性、穩(wěn)定性形成對長江生態(tài)環(huán)境治理全過程的高度統(tǒng)攝和對長江流域范圍內(nèi)“人—自然”“人—人”等法律關(guān)系的全面調(diào)整?；诖耍Y(jié)合法律的生成與運(yùn)行自始至終均被定格在時間的框定規(guī)約之中的哲理認(rèn)識，長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治范式的法律意涵在效力維度上可以理解為：在《長江保護(hù)法》設(shè)定的規(guī)則指引下，公私主體協(xié)同共治的秩序范式與價值譜系貫穿于長江流域生態(tài)環(huán)境治理時間軸的起點(diǎn)與末端，如果將《長江保護(hù)法》劃定的公私治理主體在流域環(huán)境治理過程中享有的權(quán)責(zé)邊界比擬為一條法律效力或約束力從左到右逐漸削減的光譜，其譜系邏輯基本呈現(xiàn)為如下結(jié)構(gòu)脈絡(luò)：

首先，依附在光譜左邊的是享有環(huán)境規(guī)制權(quán)的行政主體，包括流域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)、地方各級政府以及國務(wù)院下轄的諸多行政職能部門，其強(qiáng)制性環(huán)境規(guī)制的基本權(quán)能，如規(guī)制行為、規(guī)制程序、規(guī)制裁量權(quán)的合法性與正當(dāng)性源于《憲法》《環(huán)境保護(hù)法》《行政處罰法》《生物安全法》《行政許可法》等諸多公法規(guī)范的確切性授權(quán)。對此，需要注意的是，結(jié)合強(qiáng)制性這一變量的呈現(xiàn)效果，以“命令—控制”為行動邏輯的國家環(huán)境公權(quán)因在環(huán)境治理結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)地位而毋庸置疑地處于光譜的最左端，該權(quán)利能力在《長江保護(hù)法》中的實(shí)踐樣態(tài)主要表征為以下內(nèi)容：為減少對水生生物多樣性的外在干擾，在長江流域水生生物重要棲息地范圍內(nèi)劃定禁止航行區(qū)域和限制航行區(qū)域（第27 條）；為強(qiáng)化長江流域河湖岸線保護(hù)而禁止長江干支流岸線一公里范圍內(nèi)新建、擴(kuò)建化工園區(qū)和化工項(xiàng)目（第26 條）以及禁止違法利用、占用長江流域河湖岸線（第55條）；國家在對氮磷濃度嚴(yán)重超標(biāo)湖泊進(jìn)行生態(tài)修復(fù)及防范流域發(fā)生重大環(huán)境突發(fā)事件等境況下享有采取措施削減化肥用量、禁止使用含磷洗滌劑以及全面清理投餌與投肥養(yǎng)殖等方面的管控力（第58 條）。上述環(huán)境權(quán)力的管控強(qiáng)度雖然會對某些社會主體的權(quán)利行使產(chǎn)生不良影響或抑制作用，但由于其在規(guī)范立意上有利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政規(guī)制的權(quán)利保障目標(biāo)且適配于風(fēng)險預(yù)防原則下政府干預(yù)限度的妥適原則，因此在立法安排、權(quán)力配置以及治理結(jié)構(gòu)等層面是必要且正當(dāng)?shù)摹?/p>

其次，置于光譜右端（末端）的是社會力量匯聚而成的環(huán)境私主體享有的流域環(huán)境治理權(quán)利。作為環(huán)境行政規(guī)制的對稱性力量，社會性規(guī)制主體的權(quán)能行使主要圍繞“激勵促進(jìn)型”等法律柔性手段展開，包括上文提及的建立以市場為運(yùn)作邏輯的長江生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金；新聞媒體的環(huán)保宣傳與輿論監(jiān)督；流域決策的科學(xué)化、民主化；綠色金融的資金保障；流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的技術(shù)研發(fā)以及公眾對流域生態(tài)環(huán)境違法行為的檢舉揭發(fā)等諸多吸納社會力量積極理性參與流域生態(tài)環(huán)境治理的制度設(shè)計。

最后，彰顯長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治本質(zhì)內(nèi)涵的公私主體交融互通、協(xié)作互動的行為邏輯便構(gòu)成了整條光譜的關(guān)鍵變量，其處于光譜的中間地段，是光譜的核心所在。作為環(huán)境規(guī)制公私主體互動協(xié)作的主要場域，光譜中間部分利用聯(lián)結(jié)制度（市場機(jī)制、社會機(jī)制嵌入行政機(jī)制）為環(huán)境公權(quán)機(jī)關(guān)與社會私權(quán)主體的耦合作用提供了連接點(diǎn)支撐。一方面，流域內(nèi)環(huán)境公權(quán)的規(guī)制效果并非總是取決于對行政相對人科以義務(wù)或減損利益的高強(qiáng)度權(quán)力管控，在合作型國家逐漸興起及公共治理理念日益滲透的時代背景下，其還取決于市場的內(nèi)生性刺激與社會公眾的志愿性支持；另一方面，規(guī)范意義上，環(huán)境私主體參與流域生態(tài)治理要獲得合法性資格就必須取得法律規(guī)范的授權(quán)[15]，即環(huán)境公權(quán)機(jī)關(guān)在承認(rèn)環(huán)境私主體的環(huán)境治理必要性、有用性的前提條件下通過經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)、政策引導(dǎo)、文化培育等手段建構(gòu)以問題識別為導(dǎo)向、以程序保障為重點(diǎn)的實(shí)體性制度規(guī)范。因此，只有聚焦如何增強(qiáng)公私主體在流域環(huán)境治理過程中的相互依賴性，長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治系統(tǒng)這條光譜的潛在能量才可得到最大程度的釋放。

綜上分析，在效力維度層面，協(xié)同共治范式的第二層規(guī)范意涵在于形成對長江流域生態(tài)環(huán)境治理全過程的統(tǒng)合涵攝：從起點(diǎn)到終端，協(xié)同共治系統(tǒng)這條光譜之上的環(huán)境規(guī)制性強(qiáng)度逐漸遞減。法權(quán)結(jié)構(gòu)的具體演變進(jìn)路為：國家公權(quán)機(jī)關(guān)對環(huán)境私主體的管控力度不斷降低的同時，環(huán)境私權(quán)主體的能動效益與多元價值傾向在流域生態(tài)環(huán)境治理過程中的受重視程度也就得以相應(yīng)地增強(qiáng)，最終塑造出公私交融秩序下互動協(xié)作、彼此借力的理想型流域生態(tài)環(huán)境治理結(jié)構(gòu)。

（三）要素整合：實(shí)現(xiàn)從單一涉水管理向流域一體化治理的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

受還原主義思維范式的影響，我國當(dāng)前環(huán)境法規(guī)范大多以環(huán)境基本要素立法為形式外觀與價值內(nèi)核。內(nèi)生于經(jīng)典科學(xué)的還原主義認(rèn)為，萬事萬物均可經(jīng)由“分割—還原”的路徑來認(rèn)識與把握，通過被分割的局部可以解釋整體，通過低層次現(xiàn)象可以解釋高層次現(xiàn)象，這種思想認(rèn)知對近代自然科學(xué)基本價值導(dǎo)向的塑造具有決定性意義[16]。同時，包括環(huán)境法在內(nèi)的社會科學(xué)也被裹挾在以還原主義為核心的思維圖景下，具體表現(xiàn)為：作為綜合生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境依循環(huán)境介質(zhì)屬性被拆分為大氣、水、野生動物等碎片化的環(huán)境要素，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行了單獨(dú)性立法。這極易導(dǎo)致當(dāng)代環(huán)境法陷入以各類環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范凌亂堆積、相互之間缺乏系統(tǒng)性與關(guān)聯(lián)性為典型特征的環(huán)境保護(hù)線性立法模式的窠臼之中。該線性立法思維映射到長江流域原有生態(tài)保護(hù)法律規(guī)范層面，無論是《長江三峽水庫庫區(qū)及流域水污染防治條例》《長江河道采砂管理?xiàng)l例》《湖北省漢江流域水污染防治條例》，還是《三峽水庫調(diào)度和庫區(qū)水資源與河道管理辦法》，均建立在將流域要素間復(fù)雜非線性關(guān)系簡化為線性關(guān)系的“要素立法+功能立法”模式上，本質(zhì)為還原論思維主導(dǎo)下所產(chǎn)生的流域環(huán)境要素立法的碎片化與分散化。

誠然，因應(yīng)生態(tài)系統(tǒng)是由諸多屬性各異的自然要素（水、土壤、濕地等）集合而成，環(huán)境法將其分解為各個要素后予以單獨(dú)立法調(diào)整，這在建立環(huán)境法運(yùn)行范疇、保障環(huán)境個案正義實(shí)現(xiàn)以及提升環(huán)境治理效率方面具有一定的合理性。特別是面對長江經(jīng)濟(jì)帶所具有的治理事務(wù)的復(fù)雜性、環(huán)境利益的多樣性，長江流域法律規(guī)范的系統(tǒng)構(gòu)建過程中呈現(xiàn)出的線性思維方式具有一定的現(xiàn)實(shí)意義，畢竟只有把部分搞清楚了才可能真正把握流域整體治理規(guī)律。然而，流域立法不能忽視的科學(xué)機(jī)理在于，長江流域是一個融合自然地理空間與社會經(jīng)濟(jì)單元雙重價值屬性復(fù)合而成的生態(tài)巨系統(tǒng)，從構(gòu)成意義上講，其雖然包括大氣、水、土地、草原、森林、生物、礦藏等諸多環(huán)境因子，但不等同于環(huán)境要素的簡單相加或機(jī)械組成，而是由組成要素動態(tài)關(guān)聯(lián)與相互作用后而呈現(xiàn)的非線性生態(tài)整體，其整體性既表現(xiàn)在長江流域內(nèi)“山水林田湖草沙”等要素在開發(fā)利用過程中存在“牽一發(fā)而動全身”的內(nèi)在關(guān)系，也體現(xiàn)在水質(zhì)、水量以及水生態(tài)間存在相互耦合作用。

出于對長江流域生態(tài)環(huán)境所具有的非線性特征的理性認(rèn)知，《長江保護(hù)法》立法者跳出了還原論下長江保護(hù)線性立法的思維范式，充分運(yùn)用整體系統(tǒng)觀對長江流域綜合性立法的客體進(jìn)行識別[17]，將法益保護(hù)客體從之前法律規(guī)范所調(diào)整的涉水要素“一元獨(dú)舞”擴(kuò)展至涉水相關(guān)要素的“多元并進(jìn)”，以實(shí)現(xiàn)從單一涉水管理向流域一體化治理的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。具體而言，《長江保護(hù)法》以實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境諸要素協(xié)同共治為價值旨趣，通過整合長江流域原有涉水要素的單項(xiàng)立法，將流域立法所要調(diào)整的客體不再僅僅框定在單一水要素之上，而是以水資源、水環(huán)境、水生態(tài)為基本載體并延展至與涉水要素相關(guān)的其他環(huán)境與資源因子方面，即以生態(tài)系統(tǒng)整體性作為立法的根本遵循，旨在建構(gòu)起兼具生態(tài)理性與社會理性、系統(tǒng)性與整體性的長江流域生態(tài)環(huán)境一體化法律保護(hù)秩序。該秩序主要體現(xiàn)在《長江保護(hù)法》立法目的設(shè)定與制度安排兩個維度上。首先，《長江保護(hù)法》為實(shí)現(xiàn)流域調(diào)整對象由單一涉水轉(zhuǎn)向一體化治理的目標(biāo)，在立法目的上，《長江保護(hù)法》第1 條開宗明義地指出“加強(qiáng)長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，促進(jìn)資源合理高效利用，保障生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生、中華民族永續(xù)發(fā)展”。通過對長江保護(hù)法立法目的的全面審視，可以發(fā)現(xiàn)，該法建基在流域生態(tài)環(huán)境問題與經(jīng)濟(jì)社會問題相互過渡、相互制約的科學(xué)機(jī)理之上，相較于長江流域傳統(tǒng)立法規(guī)范，其所關(guān)注的不是某一環(huán)境要素或者某種功能的保護(hù)與維持，而是出于對增進(jìn)流域整體社會福祉的系統(tǒng)考量[18]，并以遞進(jìn)式立法表達(dá)方式對法律調(diào)整客體作了精準(zhǔn)詮釋。其次，在制度安排上，《長江保護(hù)法》不僅要求“組織編制長江流域國土空間規(guī)劃，科學(xué)有序統(tǒng)籌安排長江流域生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”，還設(shè)置了“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”的專章，確立了“對長江流域生態(tài)系統(tǒng)實(shí)行自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合的系統(tǒng)治理”的法治方略，并規(guī)定了長江流域重點(diǎn)水域捕撈管理制度、“河湖水系連通修復(fù)”等措施，其中，“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”專章與“資源保護(hù)”“水污染防治”“綠色發(fā)展”專章遙相呼應(yīng)。質(zhì)言之，《長江保護(hù)法》既關(guān)注到水資源和涉水資源的關(guān)聯(lián)性以及水污染防治與水生態(tài)功能的一體性，也對流域生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展交融同構(gòu)屬性作了必要性法律關(guān)照，從規(guī)范層面建構(gòu)起系統(tǒng)且嚴(yán)密的長江流域生態(tài)保護(hù)法治之網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)了長江流域治理架構(gòu)由單一涉水管理向流域要素協(xié)同共治的重大變革。

三、運(yùn)行論：長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治的體制保障

長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治目標(biāo)的預(yù)期實(shí)現(xiàn)需依靠國家以立法的方式進(jìn)行制度賦能。長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的建立意味著國家以制度變革的姿態(tài)高位統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域生態(tài)環(huán)境橫向管理關(guān)系由立法配置的虛化邁向規(guī)范調(diào)整的實(shí)化，這既是紓解傳統(tǒng)科層式流域管理體制在“長江病”問題上“漏洞百出”的靶向一招，也是達(dá)到長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治目標(biāo)的根本體制保障。然而，作為流域立法中的新興術(shù)語，為對這一事物形成整體性認(rèn)知，以充分挖掘其在流域協(xié)同共治過程中的保障作用，亟須識別長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的法律屬性、釋明長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的法律功能，并在法源上探索其可行性發(fā)展路徑。

（一）長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制法律屬性的識別：流域范圍內(nèi)多元主體的利益衡平

在推進(jìn)長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治過程中，流域生態(tài)環(huán)境治理往往涉及行政主體和社會力量之間基于規(guī)制因素而產(chǎn)生的多層次互動。這種互動往往會超越行政邊界并反映在長江流域生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、全體人民共同富裕等各個領(lǐng)域。由于流域治理主體在流域生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)、策略或內(nèi)在思想價值上存在差異化需求，上述互動關(guān)系還可能以利益博弈的形式出現(xiàn)在流域治理實(shí)踐之中。如果不采用正確的衡平理念或調(diào)和方法對長江流域生態(tài)環(huán)境治理過程中存在的原因行為端或結(jié)果行為端利益博弈進(jìn)行必要性矯正，長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)不僅會陷入集體行動失敗的困境，現(xiàn)代環(huán)境治理體系所期望實(shí)現(xiàn)的流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治目標(biāo)也會成為泡影。因此，環(huán)境法的研究勢必應(yīng)將利益或利益沖突的化解作為核心命題。該命題映射到《長江保護(hù)法》中，長江流域生態(tài)環(huán)境治理的多元主體基于博弈論而形成的單方策略、價值抵牾或利益沖突的識別與衡平無疑構(gòu)成了該法的重要任務(wù)。

作為我國首部綜合性流域立法創(chuàng)設(shè)的流域多元主體利益衡平機(jī)制，長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制中的“協(xié)調(diào)”構(gòu)成了準(zhǔn)確理解其法律屬性的關(guān)鍵因素。博弈論下“協(xié)調(diào)”并非不精確的行動，而是指長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治過程中利益、目標(biāo)、策略不同的多主體在信息、認(rèn)知、決策方面相互介入和參與的必要性[15]，其主要包含“央地間縱向利益沖突法律關(guān)系的識別”與“各地方行政區(qū)域之間的橫向利益沖突法律關(guān)系的識別”。之于前者，因應(yīng)《憲法》第9條、第26 條和第89 條構(gòu)成了國家履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)的憲法規(guī)范基礎(chǔ)，中央政府無疑構(gòu)成了長江流域水資源的所有者和生態(tài)環(huán)境的管理者，但由于存在信息偏差和管理能力不足等問題，需要在流域分層治理的思路下將流域管理的主要權(quán)力下放給地方各行政區(qū)，由此形成中央統(tǒng)管與地方分管的流域治理構(gòu)造。從現(xiàn)實(shí)層面出發(fā)，在流域生態(tài)保護(hù)尚未成為地方政府重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域的情況下，特別是當(dāng)?shù)胤秸?jīng)濟(jì)效益與政績考核相勾連且缺乏中央的環(huán)境監(jiān)督時，流域范圍內(nèi)各級政府難免出現(xiàn)“以地方行政區(qū)域管理為中心”的流域治理分割格局[13]。在此格局下，地方政府大都以自身利益為導(dǎo)向，在所轄地域范圍內(nèi)追求邊際治理成本最小化，而忽視了流域整體利益的增進(jìn)，背離了中央在流域環(huán)境治理上的政策旨意，造成了嚴(yán)重的央地利益沖突。之于后者，雖然流域內(nèi)以水資源為主要載體的流域生態(tài)環(huán)境構(gòu)成了流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，但以水為中心的流域上中下游、左右岸、干流支流在資源稟賦、開發(fā)效益之間由于存在較大差異，這就容易導(dǎo)致流域內(nèi)各類主體因過分追求自身利益最大化而忽視流域范圍內(nèi)居民環(huán)境權(quán)益以及生態(tài)環(huán)境本身的整體利益。尤其是在長江流經(jīng)的相鄰省份或各相鄰城市的交界地帶，各行政區(qū)因忽視流域生態(tài)系統(tǒng)的動態(tài)關(guān)聯(lián)性而在管理制度、政策法律以及標(biāo)準(zhǔn)時序等方面“各自為政”，極易引發(fā)流域內(nèi)以水資源利用為中軸的多種區(qū)域矛盾和跨界污染問題。在區(qū)域一體化時代背景下，盡管長江流域有關(guān)地方政府嘗試簽署了《區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)備忘錄》《長江三角洲區(qū)域環(huán)境合作倡議書》等規(guī)范性文件，但流域區(qū)域政府間的博弈分析表明，如果區(qū)域環(huán)境合作缺乏權(quán)威性法律協(xié)調(diào)機(jī)制，區(qū)域政府間簽署的流域協(xié)同治理環(huán)境協(xié)議難免會流于形式，區(qū)域間利益割據(jù)、零和博弈等問題仍使得長江流域生態(tài)環(huán)境治理難以達(dá)到帕累托最優(yōu)[19]。

在此背景下，為促成流域各主體之間友好合作，以達(dá)到公平合理利用流域環(huán)境資源并實(shí)現(xiàn)流域可持續(xù)發(fā)展的目的，亟須《長江保護(hù)法》立法者在利益博弈的基礎(chǔ)上處理好流域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、人民生活水平提高以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，建立一個能夠綜合管理各類生態(tài)環(huán)境要素、統(tǒng)籌各類環(huán)境治理主體的包容性機(jī)制，以協(xié)調(diào)或平衡好流域事權(quán)分散所帶來的區(qū)域、部門之間的利益沖突。長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制即是在此種情境下生成的通過有效且正當(dāng)程序的建構(gòu)，進(jìn)而協(xié)調(diào)好流域范圍內(nèi)多元主體利益訴求的一體化治理機(jī)制，基于權(quán)力的多元主體利益整合或矯正構(gòu)成了其根本法律屬性。

（二）長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制法律功能的詮釋：統(tǒng)籌、審議與監(jiān)督

依法治國背景下，事權(quán)概念的核心意涵應(yīng)理解為政府的行政事權(quán)或政府行政權(quán)力的規(guī)范化、具體化[20]。長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制作為新時代流域事權(quán)由虛化邁向?qū)嵒闹匾w制依托，為保證其權(quán)力行使始終運(yùn)行在法律的框架內(nèi)，《長江保護(hù)法》第4 條明確規(guī)定了其權(quán)力運(yùn)行的邊界，具體包括統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江保護(hù)工作，審議長江保護(hù)重大政策、重大規(guī)劃，督促檢查長江保護(hù)重要工作的落實(shí)情況共三個方面。

1.統(tǒng)籌功能

因應(yīng)長江流域生態(tài)環(huán)境治理事務(wù)的繁雜性，當(dāng)區(qū)域流域環(huán)境治理發(fā)生價值沖突時，作為長江流域生態(tài)環(huán)境整體利益的代表，長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的第一重功能便是通過建構(gòu)正當(dāng)性程序以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央相關(guān)職能部門囿于事權(quán)分工、地方政府囿于事權(quán)地域性限制而難以對流域生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性管理的重大性事務(wù)。所謂重大流域性事務(wù)，是指涉及跨部門（行業(yè)）、跨?。▍^(qū)、市）的具體流域性事務(wù)[21]。該事務(wù)從宏觀視角審視，主要包括：（1）流域生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源開發(fā)利用關(guān)系的布局與謀劃；（2）水量、水生態(tài)、水質(zhì)和水安全的綜合保護(hù)；（3）上下游、左右岸、干支流之間基于流域環(huán)境治理而產(chǎn)生的利益衡平問題；（4）長江流域生態(tài)保護(hù)既有立法規(guī)范中有關(guān)涉水管理權(quán)限的沖突適用以及協(xié)調(diào)“流域統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”的制定[22]；（5）長江流域生態(tài)環(huán)境治理過程中政府、企業(yè)、專家、公眾等多元主體協(xié)同合作的程序性規(guī)則與實(shí)體性規(guī)則的制定、修改問題[23]。從微觀層面，為保證長江流域生態(tài)保護(hù)與資源開發(fā)利用避免為局部、短期的經(jīng)濟(jì)利益所裹挾，長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)充分發(fā)揮立法賦予其在流域事權(quán)上所具有的最高層級的掌控力與統(tǒng)籌力，以促成各方在流域生態(tài)環(huán)境治理事項(xiàng)上達(dá)成一致意見，這些需要統(tǒng)籌的事項(xiàng)主要包括：（1）以生態(tài)海綿型流域建設(shè)為導(dǎo)向，統(tǒng)籌制定流域國土空間規(guī)劃，提升流域國土空間規(guī)劃的管控能力[24]；（2）統(tǒng)籌省部協(xié)同制定長江生態(tài)環(huán)境監(jiān)測方案，推進(jìn)建設(shè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)統(tǒng)一共享的流域生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺[25]；（3）流域范圍內(nèi)跨省域水事糾紛的調(diào)處與化解；（4）對長江流域干支流河道采砂以及取水許可的統(tǒng)籌謀劃；（5）“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”河湖岸線保護(hù)和河湖岸線修復(fù)；（6）長江流域突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件應(yīng)急與災(zāi)害應(yīng)對體系建設(shè)及（7）統(tǒng)籌流域范圍內(nèi)控制性水工程的聯(lián)合調(diào)度、水資源跨區(qū)域應(yīng)急管理調(diào)度；等。無論從宏觀還是微觀視角觀察，重大流域性事務(wù)因被統(tǒng)籌的行政主體級別之高、意義之大，亟須有集中管理權(quán)限的流域協(xié)同機(jī)制通過會商、協(xié)商等方式予以掌舵領(lǐng)航，以降低跨部門跨區(qū)域的協(xié)調(diào)成本，減少長江流域碎片化治理的內(nèi)耗現(xiàn)象[26]。

2.審議功能

長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的立法創(chuàng)設(shè)標(biāo)志著流域事權(quán)實(shí)現(xiàn)了由虛化邁向?qū)嵒闹卮笞兏?，其在流域事?quán)方面所擁有的第二重實(shí)體性管理權(quán)能即《長江保護(hù)法》第4 條明確規(guī)定的“審議長江保護(hù)重大政策、重大規(guī)劃”。作為事關(guān)流域互惠性、可持續(xù)發(fā)展性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提，長江流域重大政策和規(guī)劃的制定與實(shí)施對流域善治局面的塑造具有重要的戰(zhàn)略導(dǎo)向意義，對重大政策、規(guī)劃等規(guī)范性文件進(jìn)行審議，有利于加強(qiáng)長江流域生態(tài)環(huán)境管理的宏觀統(tǒng)籌，在決策前防止流域內(nèi)的政策、規(guī)劃陷入相互矛盾沖突的尷尬境地[27]，從而避免流域生態(tài)環(huán)境治理資源的浪費(fèi)，提高流域治理效率。由于長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制所審議的對象從客觀上講均以“重大”為前提，因此，要想保證流域協(xié)調(diào)機(jī)制的審議權(quán)能得以規(guī)范運(yùn)行，首先需要對流域生態(tài)政策、規(guī)劃等法定事項(xiàng)是否滿足“重大”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)判定。對此，可從流域生態(tài)政策、規(guī)劃影響的范圍與程度兩方面加以考量：之于前者，因應(yīng)長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制歸屬于流域?qū)蛹壍氖聶?quán)配置，因此，一旦其審議的事項(xiàng)超越了單一行政區(qū)劃或行政部門而上升為事關(guān)長江流域生態(tài)環(huán)境治理的全局性、長遠(yuǎn)性，這類宏觀政策、前景規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)劃定為“重大”事項(xiàng)的范疇之內(nèi)；之于后者，基于長江流域所具有的“社會—自然”雙重價值屬性，倘若流域生態(tài)環(huán)境治理過程中出現(xiàn)的事項(xiàng)從根本上影響流域生態(tài)與社會經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的整體走向或?qū)θ嗣袢罕姷纳】岛拓敭a(chǎn)安全產(chǎn)生致命影響，其亦應(yīng)納入“重大”政策與規(guī)劃行列之中。

以對“重大”標(biāo)準(zhǔn)的法律識別為遵循，長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制所審議的“重大政策”應(yīng)理解為事關(guān)長江流域整體生態(tài)安全或影響人民群眾普遍環(huán)境利益的頂層設(shè)計，包括流域生態(tài)補(bǔ)償政策、流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、流域國土空間用途管控政策、流域水資源調(diào)度政策等；“重大規(guī)劃”應(yīng)定性為超越地方事權(quán)和單一行政部門職能而可能對流域生態(tài)空間布局或上中下游、東中西部資源的優(yōu)化配置等流域整體利益產(chǎn)生負(fù)面影響的規(guī)劃，主要分為流域戰(zhàn)略性規(guī)劃與流域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃，具體包括國土空間開發(fā)規(guī)劃、流域主體功能區(qū)規(guī)劃、流域水資源開發(fā)利用規(guī)劃、重大產(chǎn)業(yè)或項(xiàng)目布局規(guī)劃、流域水資源調(diào)度規(guī)劃等。需要注意的是，無論流域重大政策還是重大規(guī)劃，長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制作用于此的審議權(quán)能被充分發(fā)揮的條件是，需要以“前延后伸”的思維對“審議”的前置條件（議題的發(fā)起）和“審議”的終局面向（議題的決策）作出周延闡釋。一方面，長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制在對重大政策、規(guī)劃等事項(xiàng)進(jìn)行審議時還扮演著權(quán)威型事權(quán)議題發(fā)起者的角色；另一方面，為實(shí)現(xiàn)長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治目標(biāo)，長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制還應(yīng)通過會商制度或聯(lián)合議事規(guī)則就流域的防洪調(diào)度、水資源分配、生態(tài)補(bǔ)償、重大工程建設(shè)、重大投資項(xiàng)目等事宜進(jìn)行協(xié)商和談判，尤其是在生態(tài)環(huán)境利益、財產(chǎn)利益和自由利益等多元異質(zhì)利益沖突的場合，長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的組織載體應(yīng)著重闡述決策的科學(xué)基礎(chǔ)、實(shí)施成本，務(wù)必以科學(xué)決策、民主決策的形式推動流域治理方案的生成。

3.監(jiān)督功能

為避免長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制所擁有的統(tǒng)籌、審議權(quán)能流于形式，《長江保護(hù)法》以立法形式賦予其對長江保護(hù)重要工作落實(shí)情況予以督查檢查的權(quán)力。換言之，長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制在流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治過程中還扮演著“壓力傳導(dǎo)型事權(quán)監(jiān)督者”的角色，這就是長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的第三重功能，即法律監(jiān)督功能。從法發(fā)生學(xué)視角來看，長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制監(jiān)督功能的生成一方面源于流域事權(quán)的立法強(qiáng)化，另一方面源于其在流域生態(tài)治理過程中處于相對中立的地位以及具備一定的科技信息優(yōu)勢。不可否認(rèn)，長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制監(jiān)督功能的創(chuàng)設(shè)不僅能夠推動流域重大決策、部署的實(shí)施，而且能夠掌握決策的工作進(jìn)展情況，及時發(fā)現(xiàn)傾向性問題和薄弱環(huán)節(jié)并適時對流域決策方案作出動態(tài)調(diào)整[28]，從而在根本上避免流域生態(tài)環(huán)境治理區(qū)域（部門）合作中機(jī)會主義的產(chǎn)生。但從規(guī)范分析的視角考察，《長江保護(hù)法》第5 條雖然以打包的方式將流域事權(quán)的落實(shí)交由國務(wù)院有關(guān)部門和長江流域省級人民政府，且在第2 款使用了約束性概念“應(yīng)當(dāng)”一詞，確保了流域參與主體的行為規(guī)范，強(qiáng)化了落實(shí)長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制決策的法律義務(wù)。然而遺憾的是，《長江保護(hù)法》并沒有對長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制監(jiān)督功能的切實(shí)實(shí)現(xiàn)給予專門的法律依據(jù)。具體來說，《長江保護(hù)法》雖在總則部分明確規(guī)定了履行長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制決策的行為主體，但在第八章法律責(zé)任部分卻沒有對其設(shè)定相應(yīng)的有關(guān)不履職的責(zé)任條款，這不僅會造成《長江保護(hù)法》相關(guān)法律條文的“空置”，而且使得長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制監(jiān)督功能所約束的行為主體呈現(xiàn)出一種“有義務(wù)無責(zé)任”的怪異現(xiàn)象[29]。事實(shí)上，一個完整的義務(wù)性規(guī)范通常由兩部分組成：一部分明確規(guī)定某類主體應(yīng)承擔(dān)何種義務(wù)，另一部分進(jìn)一步規(guī)定，若某類主體不履行法律規(guī)定的義務(wù)，將承擔(dān)何種法律責(zé)任及遭受何種制裁[30]。因此，要想使長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的監(jiān)督功能在流域生態(tài)環(huán)境治理過程中產(chǎn)生預(yù)期的理想效果，建議《長江保護(hù)法》后續(xù)修訂時完善相關(guān)的保障長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制功能發(fā)揮的義務(wù)責(zé)任條款，即確定流域治理主體不履行長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制所規(guī)定的義務(wù)時所需要承擔(dān)的法律責(zé)任，或?qū)⒙鋵?shí)長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的內(nèi)容納入到政府績效考核機(jī)制之中，以確保流域協(xié)調(diào)機(jī)制監(jiān)督功能得到最大化發(fā)揮。

（三）長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制法律效能的發(fā)揮：信息賦能與智慧賦能

長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，標(biāo)志著我國傳統(tǒng)流域管理體制的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)?！堕L江保護(hù)法》為保證該機(jī)制在流域生態(tài)環(huán)境治理過程中發(fā)揮出應(yīng)有的效能，以二元規(guī)范構(gòu)造的形式對長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的行穩(wěn)致遠(yuǎn)進(jìn)行了“信息賦能”與“智慧賦能”。

1.長江流域信息共享系統(tǒng)：長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制高效運(yùn)行的信息賦能

在新一代信息技術(shù)背景下，信息科技驅(qū)動社會變革已然成為一種必然趨勢，映射到環(huán)境法治建設(shè)領(lǐng)域，計算科技賦能環(huán)境法治建設(shè)創(chuàng)新的環(huán)境法新形態(tài)漸次生成，即計算環(huán)境法。計算環(huán)境法學(xué)運(yùn)行的基本方式是以多方數(shù)據(jù)集成的生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)為研究起點(diǎn)，以生態(tài)環(huán)境治理的包容共享、安全可控以及敏捷治理為價值追求，旨在通過全面、客觀地揭示相關(guān)環(huán)境行政部門之間的協(xié)同聯(lián)系，進(jìn)而依據(jù)整體性治理的頂層設(shè)計架構(gòu)、環(huán)境治理訴求和各相關(guān)環(huán)境行政部門的履職能力對相關(guān)環(huán)境行政部門進(jìn)行精準(zhǔn)化的權(quán)責(zé)設(shè)置，以有效避免整體性治理框架下各相關(guān)環(huán)境行政部門履職不協(xié)同進(jìn)而產(chǎn)生的推諉和詆毀[31]，最終推動我國生態(tài)環(huán)境治理邁向信息科技賦能的現(xiàn)代化?；诖耍瑸楸Ｕ祥L江流域協(xié)調(diào)機(jī)制在流域環(huán)境協(xié)同共治過程中發(fā)揮應(yīng)有的治理效能，針對長江流域存在的水源地水質(zhì)監(jiān)測等關(guān)鍵監(jiān)測數(shù)據(jù)不能覆蓋全流域、監(jiān)測頻度不充分、監(jiān)測對象不一致、監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、監(jiān)測程序不明確、監(jiān)測職能設(shè)置存在明顯重疊和沖突、信息監(jiān)測與信息發(fā)布職能割裂、監(jiān)測系統(tǒng)重復(fù)與缺失并存以及缺乏有效數(shù)據(jù)公開共享機(jī)制等問題[32]，《長江保護(hù)法》第9 條和第13 條分別以義務(wù)設(shè)定的形式規(guī)定“長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)在國務(wù)院有關(guān)部門已經(jīng)建立的臺站和監(jiān)測項(xiàng)目基礎(chǔ)上建立流域環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)”和“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國務(wù)院有關(guān)部門和長江流域省級人民政府建立健全長江流域信息共享系統(tǒng)”。之于前者，因應(yīng)監(jiān)測構(gòu)成流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治的基礎(chǔ)性工作，數(shù)字賦能背景下長江流域監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系的建設(shè)不僅能破除流域生態(tài)環(huán)境信息碎片化的障礙，為面向未來的長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的精準(zhǔn)決策提供技術(shù)支持，而且對于長江流域環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理與法律體系的發(fā)展完善具有重要的促進(jìn)作用，為后續(xù)建設(shè)統(tǒng)一共享的流域生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺創(chuàng)造了硬件條件；之于后者，因應(yīng)流域涉及多方復(fù)雜利益，企業(yè)和政府各部門掌握的信息各不相同，只有實(shí)行長江流域自然地理與管理人文信息的互聯(lián)共享，不斷拓寬流域信息共享的深度和廣度，才能打破當(dāng)前?。ú浚╇H信息孤島及各主體間流域治理信息不對稱的困境，消除流域信息資源的部門壟斷和權(quán)力尋租[33]，對流域決策形成有效的外在監(jiān)督，最終確保流域利益沖突的高效化解。

2.長江流域?qū)＜易稍兾瘑T會：長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制科學(xué)運(yùn)作的智慧賦能

只有社會結(jié)構(gòu)的優(yōu)化組合才是助推社會變革的決定性因素?；诖?，現(xiàn)代環(huán)境治理作為一個法律與科學(xué)交融互惠的典型場域，其勢必應(yīng)在專業(yè)主義與權(quán)力主義雙重價值裹挾之下。對此，因應(yīng)權(quán)力主義具有高效率、普適性和強(qiáng)制拘束力等優(yōu)勢，其自不待言地處于現(xiàn)代環(huán)境法治價值理念的主導(dǎo)地位。然而，作為現(xiàn)代環(huán)境治理中的一條隱形主線，專業(yè)主義因強(qiáng)調(diào)將專業(yè)知識、信息技術(shù)、科學(xué)原理運(yùn)用于與科技信息緊密關(guān)聯(lián)的環(huán)境法之中，具有補(bǔ)救權(quán)力機(jī)關(guān)在某些專業(yè)領(lǐng)域因知識狹隘而成為“外行”的功能面向，其亦應(yīng)得到環(huán)境立法的應(yīng)有重視。這一認(rèn)知映射到長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)行機(jī)理和供給性制度保障問題上，主要體現(xiàn)在《長江保護(hù)法》第12 條創(chuàng)設(shè)了以智慧賦能長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制科學(xué)運(yùn)作的專家咨詢委員會制度。從理性視角看，長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制專家咨詢委員會制度的生成具有堅(jiān)實(shí)的事理與法理支撐：一方面，流域生態(tài)環(huán)境治理既顯現(xiàn)出很強(qiáng)的技術(shù)性、理論性和多學(xué)科關(guān)聯(lián)性，也存在周期長、相關(guān)面寬、利益鏈條長等特征，長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制作為流域合作協(xié)商型事權(quán)的協(xié)調(diào)者以及權(quán)威型事權(quán)的議題發(fā)起者，其在流域決策過程中難免存在專業(yè)盲區(qū)或知識漏洞而需要以環(huán)境法或環(huán)境科學(xué)等領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者為代表的環(huán)境權(quán)利主體充分運(yùn)用專業(yè)知識、技術(shù)與資源，從而為實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境的良性有序管理提供科學(xué)性知識與方法性支撐，使流域生態(tài)環(huán)境管理體制獲得一種類似于盧梭提出的“自我維持的能力”[34]223。另一方面，在現(xiàn)代環(huán)境治理主體結(jié)構(gòu)中，專家學(xué)者作為社會公眾的重要組成部分，其為保證長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制效能發(fā)揮所進(jìn)行的建言獻(xiàn)策，一定程度上反映了民意對于流域正當(dāng)性利益的支持，具有補(bǔ)強(qiáng)民眾對于流域決策信賴基礎(chǔ)、確保流域生態(tài)環(huán)境管理不會偏離環(huán)境公共利益軌道的價值功用。