生態(tài)文明理念下自然資源節(jié)約集約利用內(nèi)涵及實(shí)現(xiàn)路徑

宋家寧

（自然資源部人力資源開(kāi)發(fā)中心，北京 100860）

伴隨著生態(tài)文明理念的不斷深化，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式也在近年來(lái)發(fā)生了較大的變化，生態(tài)文明的內(nèi)涵也應(yīng)由此鋪開(kāi)，相應(yīng)地，作為生態(tài)文明的重要實(shí)現(xiàn)手段，自然資源的節(jié)約集約內(nèi)涵也應(yīng)該在新發(fā)展階段進(jìn)行更加全面、深入的解讀，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑。

1 新發(fā)展階段生態(tài)文明的理論內(nèi)涵

生態(tài)文明作為“五位一體”國(guó)家戰(zhàn)略的重要布局，新發(fā)展階段下其內(nèi)涵應(yīng)結(jié)合國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略深入理解，具體可從資源特征、資產(chǎn)屬性和資本功能3 個(gè)層面進(jìn)行層層深化。

1.1 生態(tài)文明的資源特征已經(jīng)成為區(qū)域發(fā)展的先導(dǎo)性和約束性要求

生態(tài)文明的基礎(chǔ)和核心在于一個(gè)經(jīng)濟(jì)體所特有的生態(tài)資源，尤其是中國(guó)這樣一個(gè)地域廣闊、區(qū)域?qū)傩圆町惢黠@的大國(guó)。不同地區(qū)所蘊(yùn)含的生態(tài)資源十分豐富，在工業(yè)化時(shí)期為了加速提高經(jīng)濟(jì)總量，中國(guó)經(jīng)歷過(guò)一段唯GDP 指標(biāo)的發(fā)展時(shí)期，生態(tài)資源被置于從屬地位，進(jìn)行無(wú)序開(kāi)發(fā)。中共十八大以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化和精細(xì)化，以前依靠資源開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式逐漸退出歷史舞臺(tái)，相應(yīng)地，生態(tài)文明的理念逐漸占據(jù)發(fā)展主流，“綠水青山就是金山銀山”已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先導(dǎo)性要求。從這個(gè)角度出發(fā)，生態(tài)文明首先強(qiáng)調(diào)的是資源特征，具有2 方面要求，一是區(qū)域資源開(kāi)發(fā)要精打細(xì)算，區(qū)域蘊(yùn)含的資源總量必須滿(mǎn)足長(zhǎng)期、穩(wěn)定的發(fā)展需要；二是區(qū)域資源開(kāi)發(fā)要進(jìn)行限制和保護(hù)，徹底扭轉(zhuǎn)之前只要經(jīng)濟(jì)總量增加而不管生態(tài)資源破壞過(guò)程的發(fā)展思路，地區(qū)發(fā)展必須建立在生態(tài)良好、資源友好的價(jià)值觀之上?；诖?，新的發(fā)展階段，生態(tài)文明的資源特征已經(jīng)成為區(qū)域發(fā)展的先導(dǎo)性和約束性要求。

1.2 生態(tài)文明的資產(chǎn)屬性為生態(tài)資源的發(fā)展和良性改造提供了可能和基礎(chǔ)

資源資產(chǎn)化是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體的一個(gè)基本功能，資產(chǎn)化是為了更好地開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)資源，無(wú)論是馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)還是普遍的西方經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的興起都從根本上改變了人類(lèi)生產(chǎn)生活方式，尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在的激勵(lì)，加強(qiáng)了人類(lèi)開(kāi)發(fā)生態(tài)資源的力度和強(qiáng)度，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體的財(cái)富積累本質(zhì)上均來(lái)源于生態(tài)環(huán)境，這也是當(dāng)前階段需要強(qiáng)調(diào)生態(tài)資源資產(chǎn)化的根本原因，正是生態(tài)資產(chǎn)的形成，打開(kāi)了社會(huì)發(fā)展的空間，使經(jīng)濟(jì)體對(duì)原有的生態(tài)資源具有了資產(chǎn)化改造的功能，從而附加了生態(tài)資源更為豐富的內(nèi)涵［1，2］，這是中國(guó)提出加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)更深層次的內(nèi)涵。

1.3 生態(tài)文明的資本功能保證了生態(tài)文明建設(shè)的可持續(xù)性和長(zhǎng)期性實(shí)現(xiàn)

按照馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，生態(tài)資本應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)體發(fā)展到一定程度后出現(xiàn)的一種高級(jí)資本形式，其出現(xiàn)的邏輯就在于隨著社會(huì)文明的發(fā)展和人類(lèi)對(duì)所生存環(huán)境的改造，生態(tài)資源由于其稀缺性、惟一性、不可復(fù)制性及被破壞后的不可逆轉(zhuǎn)性，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中具備了資產(chǎn)屬性，資產(chǎn)概念一旦形成就具備了資本功能，任何一種資源要想最終形成一個(gè)市場(chǎng)機(jī)制下的保護(hù)和發(fā)展，都必須具備資本功能，也只有形成了資本性流通，生態(tài)文明建設(shè)的可持續(xù)性和長(zhǎng)期性才能得以實(shí)現(xiàn)［3］。從當(dāng)前生態(tài)資源和產(chǎn)品的形成和發(fā)展趨勢(shì)看，未來(lái)將在世界范圍內(nèi)形成生態(tài)資本交易市場(chǎng)，生態(tài)資產(chǎn)所蘊(yùn)含的天然屬性將極大地強(qiáng)化其在高級(jí)文明社會(huì)下的資本功能，例如當(dāng)前正在推進(jìn)的全球碳交易本質(zhì)上就是在世界主要經(jīng)濟(jì)體達(dá)到的協(xié)議框架下形成一種生態(tài)資產(chǎn)，進(jìn)而運(yùn)用資產(chǎn)的資本屬性在全球范圍內(nèi)進(jìn)行交易。

2 生態(tài)文明下的自然資源節(jié)約集約內(nèi)涵

自然資源節(jié)約集約利用的提出與興起，對(duì)應(yīng)的正是生態(tài)文明理論的層層深入發(fā)展，也正是黨和國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略的重視賦予了節(jié)約集約更深刻的內(nèi)涵［4］。從概念上看，節(jié)約集約的核心即是對(duì)自然資源的合理利用，這個(gè)合理利用包括增量的有效、有序、有節(jié)供給，也包括存量的挖潛、二次利用。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷快速發(fā)展，單位資源承載強(qiáng)度不斷加大，相應(yīng)地，單位資源的承載能力也需要不斷加強(qiáng)，這也意味著節(jié)約集約作為一項(xiàng)重大的國(guó)家戰(zhàn)略，需要伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，不斷地優(yōu)化、深化其內(nèi)涵，從而對(duì)相關(guān)政策的制定起到更好的指引作用。

2.1 節(jié)約集約理念提升生態(tài)資源的利用效率

按照資源、資產(chǎn)、資本的3 層屬性，節(jié)約集約理念最初應(yīng)用于自然資源管理工作中多定位于其資源屬性，無(wú)論是政策設(shè)計(jì)還是指標(biāo)評(píng)價(jià)，均著眼于一個(gè)地區(qū)或一種資源的利用形式是否足夠集約高效，利用程度是否足夠節(jié)約充分，這個(gè)層次的節(jié)約集約理念更多關(guān)注于資源利用技術(shù)，最終目標(biāo)是通過(guò)政策約束引導(dǎo)、宣傳引領(lǐng)使各地在資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中形成一種節(jié)地或節(jié)能意識(shí)，并將資源節(jié)約集約的理念深入落實(shí)到地區(qū)發(fā)展過(guò)程中。如自然資源部成立后，國(guó)土空間規(guī)劃編制體現(xiàn)的重要理念即通過(guò)規(guī)劃的調(diào)整與優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期以來(lái)因多部門(mén)規(guī)劃的沖突與矛盾造成的資源不合理利用與地區(qū)發(fā)展的不匹配，這中間體現(xiàn)的基本原則即生態(tài)資源的節(jié)約集約高效利用。

2.2 節(jié)約集約理念助推生態(tài)資產(chǎn)的高效流轉(zhuǎn)和盤(pán)活

當(dāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后，生態(tài)資源已經(jīng)具備了生態(tài)資產(chǎn)的特點(diǎn)，突出表現(xiàn)即一個(gè)地區(qū)對(duì)社會(huì)主要生產(chǎn)要素人才、技術(shù)、資金的吸引力越來(lái)越多地依賴(lài)于當(dāng)?shù)亓己玫纳鷳B(tài)環(huán)境，甚至生態(tài)資產(chǎn)成為地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力的重要量化指標(biāo)。在這個(gè)背景下，一個(gè)地區(qū)的內(nèi)在發(fā)展活力與潛力，突出體現(xiàn)在其本身具備的生態(tài)資源質(zhì)量及生態(tài)資源資產(chǎn)化程度，因此節(jié)約集約應(yīng)該在除著眼于生態(tài)資源的節(jié)約集約外，發(fā)揮更深層次的作用助推一個(gè)地區(qū)生態(tài)資產(chǎn)的形成及高效的流轉(zhuǎn)和盤(pán)活。當(dāng)前國(guó)家正在力推的自然資源負(fù)債表編制，就是通過(guò)將一個(gè)地區(qū)生態(tài)資源資產(chǎn)化并進(jìn)行會(huì)計(jì)記賬從而摸清該地區(qū)的資源資產(chǎn)總量，進(jìn)而對(duì)其有效利用做到定量化、合理化，這中間體現(xiàn)出的核心理念也是生態(tài)資產(chǎn)的節(jié)約集約。

2.3 節(jié)約集約理念促進(jìn)生態(tài)資本的良性有序流通

生態(tài)資源資產(chǎn)化后，要在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下體現(xiàn)出其價(jià)值，進(jìn)一步地，需要實(shí)現(xiàn)生態(tài)資產(chǎn)的資本化，當(dāng)?shù)貐^(qū)所擁有的資產(chǎn)具備一定范圍內(nèi)的流通性后，其內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力即被激活，相應(yīng)地，生態(tài)文明的踐行也將在這個(gè)內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力的作用下由中央強(qiáng)制變?yōu)榈胤街鲃?dòng)。在這個(gè)資產(chǎn)資本化的過(guò)程中，節(jié)約集約理論的體現(xiàn)就在于通過(guò)政策保證生態(tài)資本在不同主體間流通的良性有序，即一個(gè)區(qū)域生態(tài)資本的流通也應(yīng)該是節(jié)約集約的，節(jié)約主要表現(xiàn)為地方發(fā)展對(duì)生態(tài)資本的使用要合理有序，集約主要表現(xiàn)為生態(tài)資本在區(qū)域間的流通要能體現(xiàn)出資本的增值效應(yīng)，這種流通應(yīng)該對(duì)地區(qū)發(fā)展產(chǎn)生一定的杠桿效應(yīng)。例如，耕地占補(bǔ)平衡的異地指標(biāo)流轉(zhuǎn)，本質(zhì)上就是一種生態(tài)資源資本化的流通［5］，雖然這個(gè)流通是在特定時(shí)間特定政策意向下發(fā)生的，但是通過(guò)這種流通的確實(shí)現(xiàn)了發(fā)達(dá)地區(qū)獲取欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生態(tài)資源指標(biāo)（耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)），而欠發(fā)達(dá)地區(qū)也真正地獲取了助力本地區(qū)脫貧戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的資本。這個(gè)過(guò)程中的政策起到約束激勵(lì)作用，一方面代表生態(tài)資本的指標(biāo)流通要符合國(guó)家和地方發(fā)展的整體戰(zhàn)略，另一方面這種生態(tài)資本的流通要杠桿性、跨區(qū)域地解決農(nóng)民脫貧這個(gè)現(xiàn)實(shí)、迫切的問(wèn)題，整個(gè)政策導(dǎo)向都要符合生態(tài)資本的節(jié)約集約理念。

3 生態(tài)文明理念下提升自然資源節(jié)約集約的路徑選擇

生態(tài)文明背景下，自然資源節(jié)約集約的內(nèi)涵發(fā)生了多層次的深化，從資源節(jié)約集約到資產(chǎn)節(jié)約集約再到資本節(jié)約集約，每個(gè)層次節(jié)約集約理念的作用方式不同，但均是隨著生態(tài)文明概念的逐步深化而進(jìn)行的?；诖?，在新發(fā)展階段，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明背景下自然資源節(jié)約集約需要進(jìn)行路徑構(gòu)建。具體來(lái)看，首先，節(jié)約集約理念的深化應(yīng)從宏觀著眼、微觀著手，具體到自然資源領(lǐng)域，應(yīng)抓住國(guó)土空間規(guī)劃這個(gè)戰(zhàn)略性、方向性要求，將節(jié)約集約的要求具體植入到規(guī)劃的各項(xiàng)約束性指標(biāo)中；其次，要抓住自然資源管理的重大政策，從政策制定到政策實(shí)施全流程進(jìn)行節(jié)約集約的專(zhuān)項(xiàng)政策評(píng)估；再次，引導(dǎo)地方重視節(jié)約集約的技術(shù)創(chuàng)新，以案例形式進(jìn)行區(qū)域性或全國(guó)性的推廣（圖1）。

3.1 規(guī)劃——節(jié)約集約理念的先導(dǎo)性植入

國(guó)土空間規(guī)劃作為新發(fā)展階段統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)自然資源利用和管理的綱領(lǐng)性規(guī)劃，服務(wù)于自然資源管理“兩統(tǒng)一”的基本職能，也是地方政府按照規(guī)劃布局進(jìn)行大項(xiàng)目落地和區(qū)域發(fā)展的“先導(dǎo)圖”。因此，自然資源管理涉及的原則與底線均要在規(guī)劃中得到體現(xiàn)，節(jié)約集約作為生態(tài)文明的必然要求與實(shí)現(xiàn)路徑，應(yīng)該作為先導(dǎo)性理念植入到各級(jí)規(guī)劃編制過(guò)程中，無(wú)論是規(guī)劃的三線管控還是指標(biāo)配置，均要在節(jié)約集約的理念指導(dǎo)下進(jìn)行，這也是保證自然資源節(jié)約集約利用能由口號(hào)落實(shí)到實(shí)踐管理中的必然舉措。

3.2 政策——節(jié)約集約理念的全流程評(píng)估

盡管當(dāng)前自然資源主管部門(mén)一直在強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)全域、全過(guò)程、全要素資源節(jié)約集約，但是從資源節(jié)約集約利用的角度來(lái)看，仍然需要政策的強(qiáng)制性管控［6］。在沒(méi)有形成有效的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力之前，地方在資源利用上的節(jié)約集約仍然要靠中央層面的政策進(jìn)行監(jiān)管督促，這就決定了落實(shí)自然資源節(jié)約集約理念需要跟蹤資源管理領(lǐng)域的主要政策，從政策制定到政策執(zhí)行實(shí)施全流程的評(píng)估，保證節(jié)約集約理念以不同形式內(nèi)化到政策中，只有如此，作為保證重點(diǎn)項(xiàng)目或某個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)關(guān)鍵性問(wèn)題解決的主要政策在推行過(guò)程中才能把節(jié)約集約這一重要理念落實(shí)到地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理的具體行動(dòng)中。

3.3 技術(shù)——節(jié)約集約理念的案例性推廣

事實(shí)上，從當(dāng)前節(jié)約集約的推行及評(píng)估手段來(lái)看，其大多是作為一種鼓勵(lì)性的軟約束，更多著眼地是節(jié)地、節(jié)礦及相應(yīng)的環(huán)境修復(fù)等具體的節(jié)約集約技術(shù)，相關(guān)技術(shù)成熟后，進(jìn)行全國(guó)性的推廣示范，以期形成良好的宣傳引導(dǎo)。但實(shí)際上，從技術(shù)適應(yīng)及推廣要求來(lái)看，一種節(jié)約集約技術(shù)或方法的適用是有其地域特點(diǎn)或社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境限制的，在浙江省等發(fā)達(dá)地區(qū)能夠推廣的技術(shù)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)可能無(wú)法落地實(shí)施，因此，從實(shí)操角度，對(duì)節(jié)約集約技術(shù)的推廣宣傳應(yīng)著眼于實(shí)踐，案例的提煉總結(jié)應(yīng)立足于全國(guó)或區(qū)域性的標(biāo)準(zhǔn)示范，使這種推廣具有一定的制度性約束，進(jìn)而將某個(gè)地區(qū)成熟的節(jié)約集約技術(shù)更好地以一種范式真正借鑒到其他地區(qū)，從而形成良好的引領(lǐng)示范作用。

4 結(jié)語(yǔ)

生態(tài)資源、生態(tài)資產(chǎn)、生態(tài)資本已經(jīng)成為中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，相應(yīng)地，生態(tài)文明的理念也已經(jīng)深入到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過(guò)程，未來(lái)，隨著全球資源的進(jìn)一步稀缺，生態(tài)要素所占比重會(huì)越來(lái)越大，因此，對(duì)其進(jìn)行內(nèi)涵解讀十分必要。自然資源節(jié)約集約作為實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的重要手段和舉措，對(duì)其的理解與內(nèi)化，也應(yīng)該順應(yīng)這條主線，從資源到資本，節(jié)約集約應(yīng)該伴隨整個(gè)生態(tài)資源資產(chǎn)化、資本化的全流程，同時(shí)，立足于自然資源“兩統(tǒng)一”的基本職能與要求，構(gòu)建節(jié)約集約的實(shí)現(xiàn)路徑將十分必要和關(guān)鍵，從規(guī)劃先導(dǎo)到政策內(nèi)化再到技術(shù)示范，從宏觀到微觀的規(guī)范、限制與引導(dǎo)，勢(shì)必會(huì)在未來(lái)的自然資源管理工作中逐步得到重視和落實(shí)。