政策工具視角下“雙一流”建設高?？萍紕?chuàng)新政策體系優(yōu)化路徑研究

□ 文/劉素君

習近平總書記在黨的二十大報告中強調，“完善科技創(chuàng)新體系。堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設全局中的核心地位。”21世紀以來，科學發(fā)展日新月異，科技浪潮勢不可擋，誰擁有了更為先進的科學技術，誰就能站在世界舞臺的中央。高校是科技創(chuàng)新的重鎮(zhèn)之地，同時也是科技創(chuàng)新供給側改革的著力點，而科技政策對于科技創(chuàng)新具有關鍵性引導作用，是高校科技進步的指南針和風向標，因此高校科技創(chuàng)新政策發(fā)展必然是學界關注的重要問題。

目前，學界對于高?？萍紕?chuàng)新政策的研究主要集中在以下三個方面：一是從比較視野出發(fā)，借鑒西方國家相關政策經驗進行研究，如屈家安通過對歐盟研發(fā)框架計劃緣起、演變的分析及其分階段計劃比較,提出對我國科技創(chuàng)新政策的建議[1]。還有學者從培養(yǎng)大學生科技創(chuàng)新能力的擴展策略分析，為實現(xiàn)高?？萍紕?chuàng)新能力培養(yǎng)的有效實施提供支持[2]。二是從管理層面對高?？萍紕?chuàng)新問題進行研究，如郝敬習對高?？萍紕?chuàng)新團隊五方面要素的含義、側重及相互之間關系作了相關研究[3]。章熙春等認為我國高?？萍紕?chuàng)新政策與科研結構不協(xié)調問題影響了高校創(chuàng)新績效[4]。三是從政策對科研成果轉化影響角度進行研究，如杜海平從政策對高?？萍汲晒D化作用的角度，總結了我國高校科研成果轉化政策的現(xiàn)狀及存在的問題[5]。陳濤基于創(chuàng)新擴散視角，針對高校科技成果轉化率低以及政策引導不到位的現(xiàn)實問題，提出相應的改進建議[6]。還有學者認為技術變革是效率提高的主要驅動力，科技創(chuàng)新生產力表現(xiàn)出時間波動和區(qū)域不平衡。區(qū)域經濟發(fā)展與高校科技創(chuàng)新效率存在一定的相關性，但不一定相關[7]。如何有效優(yōu)化科技教育資源配置是各級政府的重要任務，各地方政府都應根據(jù)實際情況，制定相應的科技發(fā)展政策。國家要合理綜合配置高?？萍冀逃Y源，提高高?？萍紕?chuàng)新的效率[8]。

通過梳理高校科技創(chuàng)新政策的現(xiàn)有研究成果，可以得出以下結論：一是我國高?？萍紕?chuàng)新政策的研究注重中西方政策比較以及經驗借鑒、注重對科研人員管理和科研成果轉化效果的研究；二是研究方法和視角較為傳統(tǒng)，在政策科學視角下缺乏對高校科技創(chuàng)新政策體系進行系統(tǒng)把握的學理分析；三是從當前高?？萍紕?chuàng)新現(xiàn)狀出發(fā)，反思目前政策體系與現(xiàn)實情況之間銜接問題的研究也較為少見。本文將針對我國“雙一流”建設高?？萍紕?chuàng)新現(xiàn)狀情況，對目前的高?？萍紕?chuàng)新政策體系進行深入分析思考，從政策科學角度系統(tǒng)構建出高校科技創(chuàng)新政策體系優(yōu)化路徑。

高?？萍紕?chuàng)新政策類型

本文采用英國學者羅恩韋爾（Rothwell）和澤赫費爾德（Zegveld）在1985年提出的政策工具類型研究方法，將政策工具分為供給型政策、需求型政策和環(huán)境型政策。環(huán)境、需求、供給是政府推動科技創(chuàng)新的三種工具手段，這三種政策構成了高校科技創(chuàng)新政策的基本要素。三種政策同時具有外部性，供給和需求政策直接作用于高?？萍紕?chuàng)新活動，環(huán)境政策起到間接作用[9]。以“高校科技創(chuàng)新”為全部關鍵詞，在中央人民政府、科技部和教育部官方網(wǎng)站進行全文檢索，檢索時間段為2010年1月1日至截稿日期，共檢索得到4,977條政策信息，提煉匯總共得到相關政策信息50條①。

1.供給型政策工具。供給型政策工具主要是指政府對于高校的人力、物力資源支持，包括專項撥款、專利補助、財政支持等。政府等權威力量機構通過加大對高校信息科技、公共服務、人力資源、基礎設備等相關科技創(chuàng)新要素的投入與支持，直接推動引導高校科技創(chuàng)新產品的研發(fā)。例如：2020年9月，科技部、教育部發(fā)布《關于進一步推進高等學校專業(yè)化技術轉移機構建設發(fā)展的實施意見》，該項政策文件發(fā)布之后，相關部門相繼出臺了國有資產、兼職兼薪、稅收優(yōu)惠等支持政策，極大激發(fā)了科研人員創(chuàng)新積極性，高?？萍汲晒D化量質齊升，對經濟高質量發(fā)展支撐作用日益突出。供給型政策工具對于高校科技創(chuàng)新主要起到支持、引導的作用，屬于輸入性政策，為高?？萍紕?chuàng)新提供物質支持和服務保障。

2.需求型政策工具。需求型政策工具是指政府擴大購買高校科技成果，通過提高技術標準等方式倒逼高校進行科技創(chuàng)新，對國家重點領域的高新技術發(fā)展進行政策引導和推動，將需求轉化為牽引力或推動力。政府為減低高校在科技創(chuàng)新過程中的不確定性，通過政府采購、海外交流、法規(guī)管制等各種措施來引導高?？萍紕?chuàng)新活動。例如： 2016年的國務院常務會議確定支持科技成果轉化政策措施，用五條政策杠桿撬動高校轉移科技成果，確定支持科技成果轉移轉化的政策措施，促進科技與經濟深度融合。高?？萍紕?chuàng)新需求型政策工具對于高?？萍紕?chuàng)新起到兜底和保障的作用，屬于高?？萍紕?chuàng)新的輸出性政策，為降低科技創(chuàng)新活動的不確定風險起到政策保障作用。

3.環(huán)境型政策工具。環(huán)境型政策工具為高?？萍紕?chuàng)新活動提供良好的科研環(huán)境，為高校科技創(chuàng)新提供有利的科技氛圍，如知識產權保護、基礎設施建設等。通過對高校科技創(chuàng)新活動起到正向影響作用的政策工具，激勵高校積極開展科技創(chuàng)新活動、影響科技創(chuàng)新體系中各方利益相關者。環(huán)境型政策工具可分為目標規(guī)劃和策略性措施等[10]，如2018年出臺的《關于擴大高校和科研院所科研相關自主權的若干意見》（以下簡稱《意見》）就屬于環(huán)境型政策工具，該《意見》對于進一步改革完善有關制度體系，推動擴大高校和科研院所科研相關自主權，全面增強創(chuàng)新活力、提升創(chuàng)新績效、增加科技成果供給、支撐經濟社會高質量發(fā)展具有重要意義。環(huán)境型政策工具屬于基礎性政策，是三種政策工具類型當中運用范圍最廣、最頻繁的一項政策工具，對于高校科技創(chuàng)新起到重大影響作用。

根據(jù)編碼，用頻數(shù)統(tǒng)計法對高?？萍紕?chuàng)新政策分類進行統(tǒng)計分析，其中選取的政策文本的統(tǒng)計結果顯示：供給型政策數(shù)量為14條（占比28%），需求型政策數(shù)量為9條（占比18%），環(huán)境型政策數(shù)量為27條（占比54%）。

“雙一流”建設高校科技創(chuàng)新政策現(xiàn)狀及問題

政策工具是實現(xiàn)既定目標的手段和策略，基于“雙一流”建設高?？萍紕?chuàng)新政策現(xiàn)狀考察現(xiàn)階段我國科技創(chuàng)新政策中存在的問題，應從現(xiàn)實層面發(fā)現(xiàn)政策體系的規(guī)律和特點，從而更好地完善高?？萍紕?chuàng)新政策體系。國家政策是高校科技創(chuàng)新的頂層設計，頂層設計優(yōu)劣直接關乎科技創(chuàng)新活動的成敗。科學合理的高?？萍紕?chuàng)新政策體系并非朝夕就能建立，需要在實踐中不斷發(fā)現(xiàn)問題、總結經驗。目前，我國高?？萍紕?chuàng)新政策文件仍然存在一些問題，有必要對這些問題及時總結科學分析。

1.三種政策工具結構失衡。高?？萍紕?chuàng)新政策存在著不同程度的結構性失衡，出現(xiàn)政策工具使用過溢，其中的環(huán)境型政策工具使用最為頻繁，有54%的政策工具都屬于環(huán)境型政策工具；供給型政策工具運用較為充分合理，占到28%的比例；但需求型政策工具明顯不足，在三種政策工具中只占到18%。需求型政策工具是高?？萍紕?chuàng)新三種政策工具的重要一環(huán)，是三者不可或缺的重要部分，對供給型政策工具起到推動作用，對環(huán)境型政策工具起到補充完善作用，但需求型政策工具從政策制定層面來講顯然存在較大填補空間。國家層面政策的制定引導“雙一流”建設高校的政策文件制定，對于“雙一流”建設高校在制定過程中存在三種政策工具失衡的情況：如北京理工大學校內制定出關于科技創(chuàng)新的政策文件共有12項②，其中，環(huán)境型政策工具就有《北京理工大學科研項目管理辦法》等在內的7項，供給型政策工具4項，需求型政策工具1項。需求型政策工具缺失說明在政府采購、海外交流、法規(guī)管制等方面的政策力度不足：政府采購政策不完善說明科技創(chuàng)新缺少政策兜底，可能導致高?？萍紕?chuàng)新活動的動力不足；海外交流政策的缺失有可能導致高校缺少與國外高校交流和合作的機會渠道，給高校間科技創(chuàng)新合作帶來一定困難；法規(guī)管制的缺失導致抄襲、違規(guī)操作等學術不端現(xiàn)象頻頻發(fā)生。因此，需求型政策工具過少將為“雙一流”建設高?？萍紕?chuàng)新帶來一定程度的困難，不利于科技創(chuàng)新活動順利有效進行。

2.政策工具總體數(shù)量不足。當前，我國高?？萍剂⒎üぷ鲃偲鸩剑呶谋緮?shù)量不足，政策體系仍未完善依然存在多處漏洞。高?？蒲姓卟槐M完善主要表現(xiàn)在高校科研工作的各項規(guī)章制度未能以具體政策的形式出臺實施，高?？蒲泄ぷ髦贫润w系和政策框架尚未建立。很多高校仍未建立針對科技創(chuàng)新的政策體系，如中國科學技術大學從官網(wǎng)的校內文件中只公布2項相關政策文件③、華南理工大學公布4項④、西安交通大學公布3項⑤、電子科技大學公布3項⑥等?！半p一流”建設高校的科技創(chuàng)新政策現(xiàn)狀普遍存在具體環(huán)節(jié)缺乏規(guī)范性約束政策，高?？蒲畜w制、考核標準、評價指標以及經費管理等都缺乏具體的規(guī)范政策引導等問題，且目前仍未形成解決這些問題的規(guī)范性統(tǒng)一政策標準。政策數(shù)量不足說明高?？萍紕?chuàng)新政策體系目前依然不成熟，在一定程度上阻礙了高?？萍紕?chuàng)新的正常健康發(fā)展，政策體系整體效益得不到充分發(fā)揮。政策數(shù)量不足，說明針對高?？萍紕?chuàng)新方面的宏觀規(guī)劃仍然缺乏，高?？萍紕?chuàng)新活動對瞬息萬變的現(xiàn)代社會不能做出及時的反應以及對未來科技動態(tài)的最先動態(tài)判斷，容易導致“雙一流”建設高?？萍紕?chuàng)新的滯后、失衡等現(xiàn)象。

3.政策工具間關聯(lián)性較弱。根據(jù)“雙一流”建設高?？萍紕?chuàng)新政策運用現(xiàn)狀來看，我國大部分“雙一流”建設高校科技創(chuàng)新政策未能體現(xiàn)“相互配套、協(xié)調增益”之效果，出現(xiàn)“東一榔頭、西一棒槌”的情況。各項政策工具之間關聯(lián)性較弱，如某高校共有12項科技創(chuàng)新政策文件，其中，6項為科研經費和項目管理辦法，1項科學技術保密規(guī)定、2項實驗室管理辦法、1項知識產權管理辦法和1項科技創(chuàng)新基地建設管理辦法。顯然，科學技術保密規(guī)定、實驗室管理辦法、知識產權保護和科技創(chuàng)新基地建設管理之間政策零散、不成體系，軟件設施與硬件設施之間沒有明確的劃分與歸類。12項相關政策文件顯然不屬于配套體系，各項政策工具之間關聯(lián)性較差，配套機制也未完整建立，無法形成合力有效推進“雙一流”建設高校的科技創(chuàng)新體系。政策效力不是各政策之間的簡單加和，而是不同政策系統(tǒng)之間有機組合、整體運行的合力效果，在政策互動中發(fā)展完善，強調不同科技創(chuàng)新政策之間各自發(fā)揮的功能。首先，從宏觀層面看，供給型、需求型和環(huán)境型政策工具之間的關聯(lián)性較弱，說明未能將這三種政策工具合理有效銜接起來，各項政策之間缺乏邏輯性，不利于政策實施的整體效果；其次，從中觀層面看，政策工具之間包括不同的政策工具系統(tǒng)，三種政策工具系統(tǒng)內部缺乏一定的關聯(lián)性，各項政策出臺具有一定時間段的臨時性，且作用順序較為混亂，說明高?？萍紕?chuàng)新的政策工具體系還未完全成熟，體系完善之路任重道遠；最后，從微觀層面看，每項政策文件的出臺都“各行其是”，關聯(lián)性、配套性的政策機制同時公布的情況較為少見?！半p一流”建設高校在實際科技創(chuàng)新過程中，各有不同的特點，國家政策層面的政策工具關聯(lián)性較弱容易出現(xiàn)政策漏洞，造成高?？萍蓟顒訜o序發(fā)展，影響總體科技創(chuàng)新效率。

高?？萍紕?chuàng)新政策體系優(yōu)化路徑

高校科技創(chuàng)新對國家科技創(chuàng)新影響深遠重大，因此要盡快解決政策層面存在的問題，為高校提供更為有利的政策支持，營造良好的政策環(huán)境，提高高?？萍紕?chuàng)新能力。本文基于對我國高?？萍紕?chuàng)新政策的研究分析，擬從政策工具視角，構建出高校科技創(chuàng)新政策體系優(yōu)化路徑，以期解決政策工具結構性失衡、數(shù)量不足和關聯(lián)性較弱等問題，通過供給型、需求型和環(huán)境型政策體系優(yōu)化，推動我國高?？萍嫉牟粩喟l(fā)展，進而提升我國整體科技競爭力。

1.優(yōu)化政策工具結構。協(xié)調使用供給型、需求型、環(huán)境型三種政策工具，增加需求型政策工具數(shù)量。需求型政策工具是高?？萍紕?chuàng)新政策的主要推動力，但我國目前需求型政策工具只占到總數(shù)的18%，與發(fā)達國家相比仍然存在一定差距。注意各種類型的政策工具與高?？萍紕?chuàng)新內容的匹配情況，重視需求型政策工具的需求帶動作用。目前，我國高校科技創(chuàng)新政策還未完善，環(huán)境型政策工具在三種政策工具中使用最為頻繁。高校科技創(chuàng)新環(huán)境型政策工具的頻繁使用，一方面，說明國家對于高?？萍紕?chuàng)新的重視；另一方面，由于環(huán)境型政策工具的模糊性和原則性，導致政策可執(zhí)行性較弱，在落實過程中具有一定難度。需求型政策工具的使用比例仍需擴大[11]。供給型政策工具、需求型政策工具和環(huán)境型政策工具要協(xié)調使用，為高?？萍紕?chuàng)新活動的順利開展提供必要的政策條件。政府要增加需求型政策工具的使用，如政府購買高校科技創(chuàng)新的科技服務，促進高?？萍汲晒D化，從而加大對高?？萍紕?chuàng)新的支持力度；從政策層面支持高校海外交流活動，如出臺《“雙一流”建設高校科技創(chuàng)新海外交流推動意見》等，促進世界名校與國內“雙一流”建設高校的科技交流，提升我國高?？萍紕?chuàng)新實力。

2.加強政策服務支持。高校科技創(chuàng)新能力是影響國際競爭力的關鍵因素，這就要求我國應進一步加強供給型、需求型、環(huán)境型三種政策工具數(shù)量，提高對高?？萍紕?chuàng)新的支持力度，深化教育資源的多樣性，加強學術研究和研究成果的轉化。從財政投入方面看，我國研究與試驗發(fā)展經費總量雖然規(guī)模大、增速快，但與發(fā)達國家相比仍有較大差距，2021年投入研究與試驗（R&D）經費2.8萬億元，相當于美國份額的49.1%，占我國2021年GDP的2.44%，這樣的投入強度在主要國家中排名第13位⑦，因此應加大財政政策方面的供給力度，重視高校科技創(chuàng)新方面的資金投入，保證高校從事科研創(chuàng)新活動無后顧之憂。從人才政策方面看，應為高?？萍紕?chuàng)新人才提供一攬子政策服務，建立完善“一站式”供給體系，提高住房、落戶、家屬隨遷、子女教育等實際優(yōu)惠待遇，加大需求型人才政策供給力度，構建靈活的用人體系，保障人才基本需求。從知識產權保護方面看，應將知識產權納入到高?？萍紕?chuàng)新政策的保護的核心體系，進一步完善知識產權司法保護制度，構建知識產權侵權快速追查機制，建立多元矛盾糾紛化解制度，提升科技人員的知識產權保護意識和能力，加大知識產權保護政策供給。

3.健全政策規(guī)范內容。健全各項具體政策內容，以確保高校科研創(chuàng)新工作向著規(guī)范化方向發(fā)展，避免采用“一刀切”式的做法。進一步完善與高?？萍紕?chuàng)新要素有關的配套政策，從戰(zhàn)略性、多元化、評價監(jiān)督等多個層面做好科技創(chuàng)新工作的政策支撐和保障。要建立明確的高?？萍紕?chuàng)新成果利益分配制度。政府應從政策角度加大對高校科技創(chuàng)新的資金支持力度，保證科技創(chuàng)新成果能夠順利轉化。一方面，可以通過稅收優(yōu)惠政策吸引社會資本注入；另一方面，可以設立專項基金項目，對高?？萍紕?chuàng)新成果提供專門協(xié)助。在政策層面，可以充分調動高校科研人員的工作積極性，在物質和精神兩個層面，應給予優(yōu)秀成員獎勵；建立明確的科技要素參與和分配制度，明確利益分配機制，使科技創(chuàng)新成果與高?？蒲腥藛T職業(yè)晉升掛鉤，形成明確的政策激勵機制。通過政策對高校各方參與主體進行宏觀引導和調控，對科技創(chuàng)新進行進一步政策參與和扶持。例如：建立《高校科技創(chuàng)新成果轉化條例》，對高校科研成果的研發(fā)、轉化、推廣、管理等各項內容進行系統(tǒng)完整的規(guī)定，明確各方利益主體，制定高校科技創(chuàng)新利益保護細則，逐步使高校科技創(chuàng)新工作規(guī)范化、法治化、科學化。

4.完善政策環(huán)節(jié)銜接。發(fā)展高?？萍紕?chuàng)新能力，不僅可以提高高?？萍紕?chuàng)新水平，而且也是提高國家綜合競爭力的重要途徑和手段[12]。創(chuàng)新規(guī)模越擴大、創(chuàng)新活動越復雜，就越需要出臺一系列政策對高校科技創(chuàng)新活動進行系統(tǒng)化和網(wǎng)絡化管理。完善科技創(chuàng)新鏈各環(huán)節(jié)的銜接， 建立健全科技創(chuàng)新政策體系，從而優(yōu)化科技創(chuàng)新環(huán)境。在供給、需求和環(huán)境三個層面打好高?？萍紕?chuàng)新政策的組合拳，進一步健全高校科技創(chuàng)新政策體系，提高各部門之間的協(xié)同性和有效性。要根據(jù)高?？萍紕?chuàng)新實際情況制定出具體的科研規(guī)章，對現(xiàn)有高校政策體系進行完善和修訂，在政策制定過程中要注意各項政策之間的銜接和配合，同時注意完善政策子系統(tǒng)，保證政策的橫向聯(lián)系和縱向配合。鼓勵并支持高新科技、設備進出口，推進高校進一步對外開放。要充分認識高?？萍紕?chuàng)新的發(fā)展趨勢和規(guī)律，從而深入到政策層面對高?？萍紕?chuàng)新活動給予政策關懷和鼓勵。高?？萍紕?chuàng)新活動繁雜、創(chuàng)新成果多樣，要對不同的科技創(chuàng)新環(huán)節(jié)和不同類型的科技活動制定不同目標的政策，采用不同的管理手段和方法實現(xiàn)科技創(chuàng)新各個環(huán)節(jié)的有效配合，從而為高?？萍紕?chuàng)新活動提供更好的服務建設平臺，提高科技活動的創(chuàng)新效率。

“雙一流”建設高校是科技創(chuàng)新成果的重要培養(yǎng)基地，要不斷完善提高科技創(chuàng)新系統(tǒng)政策，提高高校科研創(chuàng)新能力，將高?？萍紕?chuàng)新體系建設與創(chuàng)新人才培養(yǎng)體系建設相結合[13]，推動我國科技實力更快地向前發(fā)展。高校科技創(chuàng)新需要優(yōu)化科技創(chuàng)新政策體系，注重創(chuàng)新政策應用落地，破除制約科技成果轉化的制度障礙，營造良好的高校科技創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境?？萍紕?chuàng)新活動是國家發(fā)展的重中之重，一個國家能走多遠，能否常立于世界民族之林，科技創(chuàng)新能力就是其中的關鍵影響因素。政策整體性支持和保障高校科技創(chuàng)新，對國家科技創(chuàng)新發(fā)揮引導、規(guī)范和激勵的作用。建立健全高?？萍紕?chuàng)新政策體系，要不斷提高教育部、科技部、 國家稅務總局等政府部門對高?？萍紕?chuàng)新活動在政策層面的支持和保障。

注釋：

①政策文本選自中央人民政府、科技部、教育部等官方網(wǎng)站.

②參見北京理工大學官網(wǎng)http://www.bit.edu.cn/.

③參見中國科學技術大學官網(wǎng)https://www.ustc.edu.cn/.

④參見華南理工大學官網(wǎng)https://www.scut.edu.cn/new/.

⑤參見西安交通大學官網(wǎng)http://www.xjtu.edu.cn/.

⑥參見電子科技大學官網(wǎng)http://www.rd.uestc.edu.cn/.

⑦參見《2021年全國科技經費投入統(tǒng)計公報》.