黃河流域高質(zhì)量發(fā)展視閾下基層政府執(zhí)行力的改善
——以河長制為例

王京歌，李 雅

（河南大學(xué) 法學(xué)院，河南 開封 475001）

河長制為無錫市政府主要解決太湖湖面藍(lán)藻泛濫而首創(chuàng)，是基層政府推進(jìn)水環(huán)境治理的重大進(jìn)步，旨在推動法治政府建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)的積極融合。在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國務(wù)院于2016 年印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》，要求“建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的責(zé)任體系，在全國江河湖泊全面推行河長制，構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用提供制度保障”。①《關(guān)于全面推行河長制的意見》，中國政府網(wǎng)，http:www.gov.cn/zhengce/2016-12/11/content_5146628.htm，2022 年10月3 日訪問。為了確保河長制順利推進(jìn)，生態(tài)環(huán)境部自2016 年開始，將各級政府河長制運(yùn)行和落實(shí)情況納入臺賬，對落實(shí)不到位的要求積極改正并及時(shí)跟進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察“回頭看”。2022 年生態(tài)環(huán)境部公布的數(shù)據(jù)（2022 年1-6 月全國地表水環(huán)境質(zhì)量狀況）顯示，全國各流域地表水水質(zhì)優(yōu)良（Ⅰ-Ⅲ類），斷面比例達(dá)到84.1%，較于2019 年同比增長8.7 個(gè)百分點(diǎn)。在取得良好成效的同時(shí)，河長制在運(yùn)行過程中也暴露出較多問題，“應(yīng)付式打卡”“執(zhí)行困難”等現(xiàn)象使得基層政府執(zhí)行力不足。執(zhí)行力是政府的生命力，黨的十九大報(bào)告提出“要明確轉(zhuǎn)變政府管理職能，增強(qiáng)政府的公信力和執(zhí)行力，做到建設(shè)讓人民滿意的政府”。②習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利—在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告》，央廣網(wǎng)，https://military.cnr.cn/zgjq/20171029/t20171029_524004021.html，2022 年10 月3 日訪問?？剂楷F(xiàn)階段河長制實(shí)施狀態(tài)，亟需提升基層政府的執(zhí)行能力。

依據(jù)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025 年）》的相關(guān)規(guī)定，為了更好地促進(jìn)河長制和政府執(zhí)行力兩者有效的結(jié)合，發(fā)揮河長制自身的效能，有必要對政府執(zhí)行力進(jìn)行深化研究，實(shí)現(xiàn)河長制下政府河流治理從政治驅(qū)動到法律驅(qū)動、從制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的初衷。

一、改善河長制基層政府執(zhí)行力因應(yīng)時(shí)代發(fā)展

黨的十九大以來，國家高度重視生態(tài)文明建設(shè)。黃河流域生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)，開展中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察是建設(shè)生態(tài)文明的重要抓手。依據(jù)生態(tài)環(huán)境部督察整改專題專欄數(shù)據(jù)（2020—2021 年）顯示：典型流域示范案例共91 項(xiàng)，其中包括有后續(xù)整改措施43 項(xiàng)，尚未公布整改措施48 項(xiàng)，有后續(xù)整改措施案例中水資源污染占比32%，是環(huán)境污染要素中占比最高的一項(xiàng)?；鶎雍娱L辦履責(zé)不力、敷衍應(yīng)對、監(jiān)管缺失、對于黃河生態(tài)環(huán)境保護(hù)重要性認(rèn)識不足、長效機(jī)制落實(shí)不到位等都是產(chǎn)生水環(huán)境污染的重要原因。

將上述各值代入式(1)得,D=100.5 mm,d=50.25 mm.依據(jù)機(jī)械設(shè)計(jì)手冊,確定液壓油缸的相關(guān)尺寸:缸徑125 mm,桿徑60 mm,行程50 mm.

（一）法治政府建設(shè)要求提升基層政府執(zhí)行力

新時(shí)期我國生態(tài)問題日趨嚴(yán)重，尤其黃河流域污染現(xiàn)象泛濫，嚴(yán)重影響社會正常發(fā)展以及人類生存繁衍，政府作為社會公共物品的主要提供者以及管理者，是履行生態(tài)保護(hù)職責(zé)的第一責(zé)任人。河長制作為政府管理職能在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的重要制度創(chuàng)新，在學(xué)界引起廣泛討論，一些學(xué)者從等級協(xié)同模式出發(fā)，認(rèn)為河長制依托于混合型權(quán)威，必將面臨“組織邏輯困難”“責(zé)任困難”等挑戰(zhàn)①任敏：《河長制”：一個(gè)中國政府流域治理跨部門協(xié)同的樣本研究》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015 年第3 期，第25-31 頁。②李漢卿：《行政發(fā)包制下河長制的解構(gòu)及組織困境:以上海市為例》，《中國行政管理》2018 年第11 期，第114-120 頁。③沈亞平：《制度性集體行動視域下“河長制”協(xié)作機(jī)制研究——以天津市為例》，《理論學(xué)刊》2020 年第6 期，第76-85 頁。④肖攀：《跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理現(xiàn)狀及應(yīng)對路徑研究》，《湖南社會學(xué)》2021 年第5 期，第92-99 頁。。需要政府加強(qiáng)生態(tài)管理職能，各級政府部門應(yīng)當(dāng)通過各項(xiàng)制度的制定與實(shí)施來對生態(tài)文明建設(shè)中的權(quán)責(zé)進(jìn)行統(tǒng)一劃分，明確各級政府之間的關(guān)系，并對生態(tài)文明建設(shè)做出長遠(yuǎn)規(guī)劃。⑤劉超：《糾纏于理想與現(xiàn)實(shí)之間的“河長”制：制度邏輯與現(xiàn)實(shí)困局》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2012 年第4期，第39-44 頁。十八大以來，法治政府建設(shè)作為全面依法治國的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。黃河生態(tài)文明建設(shè)作為法治政府建設(shè)的重要組成部分，要求政府做到職責(zé)明確、依法行政的政府法治治理體系。在新發(fā)展階段，山水林田湖草作為生命共同體的后續(xù)保護(hù)發(fā)展當(dāng)然離不開法律的保障，更需要政府發(fā)揮管理者角色作為第一要義進(jìn)行后續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。作為現(xiàn)階段國家努力共同推進(jìn)法治國家、法治社會、法治政府建設(shè)的征程中，法治政府建設(shè)需要通過推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變。因此關(guān)于生態(tài)保護(hù)方面必須提高基層政府的執(zhí)行力，確保做到一個(gè)讓人民滿意的法治政府。

細(xì)讀《普通高中地理課程標(biāo)準(zhǔn)》會發(fā)現(xiàn)，常用“繪制全球氣壓帶、風(fēng)帶分布示意圖，說出氣壓帶、風(fēng)帶的分布、移動規(guī)律及其對氣候的影響”“運(yùn)用示意圖，說出水循環(huán)的過程和主要環(huán)節(jié)，說明水循環(huán)的地理意義”等關(guān)鍵詞來描述對教學(xué)目標(biāo)的要求，可見課本插圖的配置對實(shí)現(xiàn)教學(xué)目標(biāo)具有重要意義。同時(shí)，課本插圖中也附帶著很多課本文字沒有顯現(xiàn)的隱性知識點(diǎn)，這是對課本的深度提升，也是高考出題的創(chuàng)新考點(diǎn)所在。例如，人教版高中地理必修1圖1.4太陽系模式圖，該圖的主要目的是展示八大行星的相對位置和公轉(zhuǎn)軌道特征，但細(xì)讀該圖發(fā)現(xiàn)，圖中還反映了行星的有無光環(huán)特征及彗星的運(yùn)行軌道特征等隱性知識點(diǎn)。

（二）河長制有利于改善基層政府治理效能

其次體現(xiàn)在監(jiān)督制度方面。河長制最開始是由上級主管部門監(jiān)督，這種既由上級政府考核又由上級政府監(jiān)督的體制缺乏一定的公信力。雖然現(xiàn)階段全國范圍之內(nèi)已有不少地方開始引進(jìn)第三方監(jiān)督機(jī)制，例如重慶市《河長制社會監(jiān)督員管理辦法（試行）》強(qiáng)調(diào)在社會中聘任志愿者參與河湖管理保護(hù)社會監(jiān)督工作；廣東省引進(jìn)三級人大監(jiān)督河長制實(shí)施；安徽省組織第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)開展常態(tài)化河長制暗訪工作等，現(xiàn)階段雖初有成效，但僅僅針對重點(diǎn)流域管理，對于其他分支河流的監(jiān)督體制仍然相對薄弱。

首先，在國家層面，完善《水污染防治法》中關(guān)于政府治理河湖污染的內(nèi)容，增加政府治理河湖污染的基本規(guī)定。例如明確河長制的組織部門體系，河長制工作實(shí)施過程中基層政府執(zhí)行力的提升力度激勵，在法律體系中明確河長的主要職責(zé)或者違反法律后造成的法律責(zé)任等等。

（三）河長制凸顯多元利益主體參與機(jī)能

新時(shí)代黃河生態(tài)文明建設(shè)的穩(wěn)固推進(jìn)離不開社會公眾的支持與參與。我國黃河流域歷經(jīng)多省分布范圍較廣，同時(shí)黃河生態(tài)環(huán)境的治理離不開政府多方部門的協(xié)調(diào)治理，從而導(dǎo)致政府監(jiān)管缺失或者監(jiān)管不力現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。一些學(xué)者認(rèn)為河長制雖然通過“職能改革”“問責(zé)倒逼”實(shí)現(xiàn)河湖治理，但同樣存在過度依賴權(quán)威、體制外力量吸納不足的責(zé)任困境等問題。①王班班：《地方環(huán)境政策創(chuàng)新的擴(kuò)散模式與實(shí)施效果—基于河長制政策擴(kuò)散的微觀實(shí)證》，《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2020 年第8 期；顏海娜：《基層河長的政策執(zhí)行力：一項(xiàng)關(guān)于政令“最后一公里”的實(shí)證分析》，《廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2019 年第6 期；馬鵬超：《河長制對村域河流治理績效的影響及作用機(jī)制》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2022 年第3 期；汪群：《基層河長勝任力模型構(gòu)建的實(shí)證研究》，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2021 年第3 期。另外有學(xué)者將“村居河長”作為參考文本，通過工作負(fù)荷、制度支持、權(quán)責(zé)一致等具體探究基層河長執(zhí)行力及其影響因素。②任亮：《生態(tài)法治建設(shè)中政府履行職能的生成邏輯、現(xiàn)實(shí)困境及優(yōu)化路徑》，《河北北方學(xué)院學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2022 年第3 期；劉強(qiáng)強(qiáng)：《制度優(yōu)勢如何提升治理效能：我國政府績效管理邏輯探析》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2021 年第11 期，[美]道格拉斯·諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，上海：格致出版社，2014 年。例如當(dāng)?shù)卣鲇诎l(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的，生態(tài)保護(hù)會讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，導(dǎo)致生態(tài)監(jiān)管失靈。一方面，雖然河長制的創(chuàng)建為政府治理河湖污染提供了先進(jìn)的方法和經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，但制度本身主要依靠黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，而且河湖治理是一個(gè)長期實(shí)踐的過程，需要社會共同保護(hù)河湖生態(tài)環(huán)境，才能使制度本身達(dá)到長效機(jī)制。另一方面來說，人民本身就是國家的主人，我國的公民既享有權(quán)利又履行義務(wù)，積極貫徹習(xí)近平生態(tài)文明觀，保護(hù)河湖生態(tài)環(huán)境是公民應(yīng)盡的義務(wù)。因此對于政府部門積極倡導(dǎo)踐行生態(tài)環(huán)境治理的過程，公眾應(yīng)積極參與，為黃河流域生態(tài)環(huán)境治理效果達(dá)到最優(yōu)值。

二、我國河長制基層政府執(zhí)行力不足的成因分析

執(zhí)行力是基層政府執(zhí)政的本質(zhì)，是基層政府的生命所在。政府執(zhí)行力是影響國家治理績效的一個(gè)關(guān)鍵變量，良好的政府形象和公信力由政府執(zhí)行力鑄就③曹靜暉：《基層政府執(zhí)行力的影響因素及提升路徑》，《華南理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2020 年第4 期，第115-124 頁。。截至目前，河長制制度下基層政府治理河湖污染問題尚未真正發(fā)揮長效機(jī)制，基層政府執(zhí)行力方面還有待提升，主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）局限于地方利益，基層政府執(zhí)法動力不足

基層政府作為河長制執(zhí)行的最后一公里，對河長制制度的長效發(fā)展起到關(guān)鍵作用，但在實(shí)際運(yùn)行過程中尚存漏洞，虛假巡河、選擇性上報(bào)以及隱瞞真實(shí)現(xiàn)狀等需亟待解決。究其根本，主要由于基層河長權(quán)責(zé)不一致，基層河長承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過享有的權(quán)利。

一方面來源于政府本身存在“金字塔式”運(yùn)行模式。中央政府將具體實(shí)施的權(quán)力層層下放至地方，同時(shí)規(guī)定一定的任務(wù)考核制度，對于完不成任務(wù)的基層河長給予行政處罰。鑒于上下級政府之間存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系，上級政府掌握著下級政府的資源甚至權(quán)力，基層政府只能“被動”接受，并且河湖治理不僅僅局限于一個(gè)部門，往往牽連多個(gè)部門，“西瓜大的責(zé)任，芝麻點(diǎn)的權(quán)力”使得基層政府為了完成任務(wù)而選擇表面工程，這也是政府執(zhí)行力提升較難的根本原因。

目前酚類物質(zhì)致癌強(qiáng)度系數(shù)還未確定，本研究僅討論酚類物質(zhì)非致癌風(fēng)險(xiǎn)，計(jì)算公式和參數(shù)取值參考美國健康影響評估概要表格、丹麥安全與毒理研究所以及相關(guān)研究結(jié)果（EPA，1997；Nielsen et al.，1999；Tyl et al.，1999）。

另一方面擔(dān)任河長職位的基本上都是黨政領(lǐng)導(dǎo)的一把手，其主要是行政職能，對于治理黃河污染缺乏專業(yè)的知識，同時(shí)河長制制度本身主要依賴基層黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視程度。在當(dāng)前全球疫情反復(fù)經(jīng)濟(jì)低迷的現(xiàn)狀之下，基層黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人不僅要預(yù)防本地疫情卷土重來的可能性，同時(shí)還要在疫情常態(tài)化的實(shí)際社會發(fā)展之中承擔(dān)提升本地經(jīng)濟(jì)的重?fù)?dān)，這時(shí)黃河生態(tài)環(huán)境保護(hù)的改善與疫情之下經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡點(diǎn)完全取決于基層政府主要領(lǐng)導(dǎo)的選擇，處于這兩種重?fù)?dān)之下的基層政府之間大多數(shù)會以生態(tài)保護(hù)之間的退讓為妥協(xié)來繼續(xù)支持發(fā)展本地的經(jīng)濟(jì)。總的來說基層政府關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的理念尚未完全吸收，并未真正理解生態(tài)保護(hù)的重要性，從而基層政府選擇象征性的治理污染策略，相應(yīng)造成執(zhí)行力偏差，因此基層政府在治理河湖污染方面執(zhí)行力還有待改善。④曹新富等：《我國基層政府河長制執(zhí)行偏差：主要表現(xiàn)形式、成因其矯正路徑》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》2022 年第3 期，第33-40 頁。

（二）基于生態(tài)保護(hù)政策的治理，執(zhí)行力不足

一方面，自太湖藍(lán)藻泛濫