新時代政務(wù)公開創(chuàng)新城市治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯與實踐方式

董虹

城市治理作為國家治理體系的重要組成部分，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要引擎。推進城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化，必須讓人民群眾有更多、更直接、更實在的獲得感、幸福感、安全感為目標，在為民服務(wù)中見廣度、求深度、增溫度。[1]新時代政務(wù)公開堅持以人民為中心的核心要義，是準確把握時代脈搏、回應(yīng)民眾信息訴求、提升政府服務(wù)能力的重要制度安排。沿著城市治理的內(nèi)在邏輯和實踐路徑，新時代政務(wù)公開實現(xiàn)了城市治理現(xiàn)代化在價值、制度和技術(shù)上的一致性推進，促進城市治理動態(tài)化、多元化和高效化的優(yōu)化提升。

一、政務(wù)公開的理論概括與實踐探索

政務(wù)公開是政府和公共機構(gòu)依法向公民告知或依法向公民提供各種公務(wù)信息，保障公眾知曉、觀察、查詢公共權(quán)力行動的民主施政行為[2]。作為一種政府行為或是制度安排，政務(wù)公開經(jīng)歷了一段不斷醞釀、推進和完善的過程，對于公共行政改革和理論發(fā)展具有重要意義。當前，政務(wù)公開在我國全面展開，初步建成了較為完備的體系，已成為建設(shè)有中國特色民主政治和服務(wù)型政府的關(guān)鍵舉措。

（一）政務(wù)公開的理論概括

政務(wù)公開的法理基礎(chǔ)源于公民的知情權(quán)，孟德斯鳩認為公民享有充分的知情權(quán)，人民不僅善于選擇，而且“有足夠的能力聽取他人關(guān)于處理事務(wù)的報告”，盡管他們并未直接進行管理[3]。社會契約論為政務(wù)公開提供了最為直接的理論源泉，即政府與公民之間不再是一個高高在上，另一個是人身依附的關(guān)系，而是“委托—代理”的關(guān)系，這也就明確了“人民主權(quán)”的根本性定位。政務(wù)公開作為政府行為的一種方式，其目的就是確保經(jīng)過一定的程序和制度安排，公民能夠獲取足夠的信息，以保障公民在政府行動中能做出符合自身利益的選擇。

黨的十九屆四中全會強調(diào)，“必須堅持一切行政機關(guān)為人民服務(wù)、對人民負責、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！睆恼闹饕毮苌蟻砜矗覈菫槿嗣穹?wù)的政府。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是以人民為中心，其價值取向是滿足人民日益增長的美好生活需要。政務(wù)公開切實滿足人民群眾美好信息生活的需求，始終把保障人民群眾切身利益作為出發(fā)點和落腳點，強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用。隨著中國特色社會主義進入新時代，社會開放程度顯著提高，人民群眾對政府工作知情、參與和監(jiān)督意識不斷增強，全面推進政務(wù)公開的重要作用日益凸顯。

（二）政務(wù)公開的實踐探索

瑞典是最早實行信息公開立法的國家，1766年制定了《出版自由法》。1966年，美國國會制定并通過了《信息自由法》。隨后，法國的《行政文書公開法》、澳大利亞的《信息自由法》、加拿大的《信息獲取法》、韓國的《信息公開法》相繼頒布。

我國政務(wù)公開實踐始于20世紀80年代的村務(wù)公開，河北省藁城縣1988年5月首創(chuàng)在全縣農(nóng)村實行了“兩公開、一監(jiān)督”制度。黨的十三大報告首次闡釋政務(wù)公開的理念，提出“要提高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的開放程度，保證重大情況要讓人民知道，重大問題要經(jīng)人民討論”。1996年1月，中共中央紀律檢查委員會第十五屆六次全會提出“縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及行政村、基層站所，要實行政務(wù)公開制度，凡是可以公開的辦事內(nèi)容、辦事程序和結(jié)果，特別是與群眾利益直接有關(guān)的財務(wù)等事項都應(yīng)公開，以便群眾監(jiān)督”。2007年4月，國務(wù)院出臺了《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》），從國家制度層面建立了政務(wù)公開制度。2008年5月1日起《條例》正式施行，對于依法保障人民群眾獲取政府信息，促進政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)法治政府發(fā)揮了積極作用。2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《〈關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見〉實施細則》（以下簡稱《細則》），明確定義了“政務(wù)公開是行政機關(guān)全面推進決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果全過程公開，加強政策解讀、回應(yīng)關(guān)切、平臺建設(shè)、數(shù)據(jù)開放，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，增強政府公信力執(zhí)行力，提升政府治理能力的制度安排。”2019年，實施11年來的《條例》重新修訂，繼續(xù)穩(wěn)步拓展公開的深度、廣度。

隨著一系列的政務(wù)公開相關(guān)法規(guī)政策文件出臺，中國政務(wù)公開制度日益完善。其中，涉及城市治理領(lǐng)域的眾多方面。《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定了制定有關(guān)公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等方面的重大公共政策和措施，要采取便于社會公眾參與的方式充分聽取意見，通過政府網(wǎng)站、政務(wù)新媒體以及報刊、廣播、電視等便于社會公眾知曉的途徑，公布決策草案及其說明等材料?！秲?yōu)化營商環(huán)境條例》把“五公開”寫入法規(guī)，強調(diào)加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管，著力提升政務(wù)服務(wù)能力和水平，切實降低制度性交易成本，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，增強發(fā)展動力?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)2016年推進簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點的通知》要求“加大政府信息數(shù)據(jù)開放力度，除涉及國家安全、商業(yè)秘密、個人隱私的外，都應(yīng)向社會開放。及時公開突發(fā)敏感事件處置信息，回應(yīng)社會關(guān)切?！薄秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》明確行政許可、行政處罰等信息自作出行政決定之日起7個工作日內(nèi)上網(wǎng)公開，以國家統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺為基礎(chǔ)，運用大數(shù)據(jù)推動社會信用體系建設(shè)，建立跨地區(qū)、多部門的信用聯(lián)動獎懲機制。

二、新時代政務(wù)公開創(chuàng)新城市治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯

改革開放40多年來，我國城市發(fā)展理念經(jīng)歷了重大轉(zhuǎn)變。新時代推進城市治理現(xiàn)代化必然要順應(yīng)城市工作新形勢、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，政務(wù)公開以習近平新時代中國特色社會主義思想為根本遵循，持續(xù)推進政府職能轉(zhuǎn)變和依法行政。

（一）新時代政務(wù)公開凸顯城市治理現(xiàn)代化的價值理念

黨的十八大以來，習近平總書記對城市建設(shè)和治理作出了一系列重要論述，強調(diào)在推進城市建設(shè)和城市治理現(xiàn)代化進程中要牢固樹立“人民城市為人民”的重要理念，堅持人民城市為人民。政務(wù)公開堅持“以人為本”的核心要義，旨在為政府與民眾之間搭起溝通的橋梁。一方面，通過政策發(fā)布和解讀讓人民群眾全面了解政府工作情況，公眾只有看得到、聽得懂，才能更好地參與和監(jiān)督政府施政。另一方面，通過網(wǎng)絡(luò)理政及時回應(yīng)民眾訴求，了解群眾所思所想所盼，以擴大公眾參與聽取意見建議，匯聚民意民智。新時代政務(wù)公開堅持民有所呼、我有所應(yīng)，努力提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，充分展示了人民作為城市最終所有者的地位，深刻揭示了城市治理的價值歸宿問題。

（二）新時代政務(wù)公開健全城市治理現(xiàn)代化的運作機制

城市治理涉及市容市貌、交通秩序、社會治安等諸多方面，而執(zhí)法辦案的公平公正關(guān)系到職責明確、依法行政的政府治理體系構(gòu)建。公開透明是法治政府的基本特征，主動接受公眾監(jiān)督，使公共政策真實、高效執(zhí)行，不僅為維護人民群眾的合法權(quán)益撐開“保護傘”，又反映出政府部門的高效廉潔[4]。政務(wù)公開“以公開為常態(tài)，不公開為例外”，堅持權(quán)責透明，推動用權(quán)公開。全面推進政務(wù)公開，讓權(quán)力在陽光下運行，為公共政策制定、實施和行政執(zhí)法的公平正義等問題提供了新的參考途徑?；ヂ?lián)網(wǎng)時代，政府網(wǎng)站是政務(wù)公開的第一平臺。通過主動公開與政府部門履職相關(guān)的法律法規(guī)、權(quán)責清單等，向社會及時發(fā)布“雙隨機、一公開”，用公開透明來贏得人民群眾理解、信任和支持。新時代政務(wù)公開對行政機關(guān)的決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果進行全過程公開，建立起透明、公正、高效的法治實施體系，將規(guī)范化、程序化、法治化要求在城市治理層面具體落實。

（三）新時代政務(wù)公開提升城市治理現(xiàn)代化的數(shù)據(jù)應(yīng)用

隨著云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等多種信息技術(shù)對城市建設(shè)領(lǐng)域的深度影響，城市治理在治理主體、組織結(jié)構(gòu)、運作流程等方面呈現(xiàn)了全方位變革[5]。新時代政務(wù)公開按照“政府即網(wǎng)絡(luò)”的新思路，在城市管理事務(wù)的多維空間里，運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段，突破已有程序的障礙，推進城市智能化發(fā)展。政務(wù)平臺不僅實現(xiàn)了政府部門、企業(yè)群眾便捷獲取政府信息，還有利于數(shù)據(jù)互聯(lián)互通和融合共享，更好地提高數(shù)字政府建設(shè)成效。“數(shù)碼技術(shù)允許所有信息，包括聲音、影像與資料，都可以采用封包方式傳輸，形成一個不需要控制中心就可以在所有節(jié)點相互溝通的網(wǎng)絡(luò)”，打破了傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)中政府、市場、社會、公民等不同主體間的權(quán)責不平衡現(xiàn)象[6]。新時代政務(wù)公開以數(shù)據(jù)扁平化、去中心化、互動性的特征，在一定程度上推動了城市數(shù)據(jù)治理體系的開放與共享。

三、新時代政務(wù)公開創(chuàng)新城市治理現(xiàn)代化的實踐方式

（一）增強城市綜合管理，實現(xiàn)城市治理動態(tài)化

城市化快速發(fā)展極大地推動了區(qū)域經(jīng)濟繁榮，與此同時，城市人口流動和密度提升、新冠肺炎疫情和極端氣候沖擊加深、社會多元化等問題也對城市治理體系和能力帶來了多方面挑戰(zhàn)，制約了城市品質(zhì)和功能的發(fā)揮。傳統(tǒng)的管理模式基本屬于被動管理，往往是某一類問題積累到一定程度，產(chǎn)生嚴重影響后，管理工作才跟得上來。在如此嚴峻的社會形勢下，政務(wù)公開工作借助“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的優(yōu)勢，形成高效靈敏的社會管理信息網(wǎng)絡(luò)，迅速感知和回應(yīng)人民的需要，大大提高城市管理工作的主動性，增強了人民群眾的體驗感、幸福感和滿意度。

新時代政務(wù)公開致力于解決民眾所關(guān)切的民生問題，化解矛盾糾紛，實現(xiàn)城市治理的動態(tài)化管理，保障公共安全，維護社會和諧穩(wěn)定。陜西省A市以街道辦為統(tǒng)領(lǐng)，以各站辦所、村（社區(qū)）為基本單位建立組織架構(gòu)，負責鎮(zhèn)村安全生產(chǎn)領(lǐng)域、環(huán)境保護領(lǐng)域、訴源治理領(lǐng)域等相關(guān)信息，落實政務(wù)公開各項決策和日常工作部署，做到基層政務(wù)公開“無死角”。繪制集村（社區(qū)）內(nèi)各類基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、家庭構(gòu)成及成員特殊社會屬性信息于一體的社情地圖，并對各類風險點進行特殊標注。社情地圖依托全科網(wǎng)格進行管理，每一個全科網(wǎng)格設(shè)立由村（社區(qū)）負責人擔任的網(wǎng)格長，并按照“1+1+N”配備網(wǎng)格員。由1名專職網(wǎng)格員負責全面工作，1名網(wǎng)格指導(dǎo)員負責指導(dǎo)工作開展，N名由村（社區(qū)）“兩委”成員、黨支部成員、志愿者組成的兼職網(wǎng)格員負責日常工作。通過入戶調(diào)查、定期走訪、上門服務(wù)等方式，綜合履行人口信息的動態(tài)采集、社情民意的收集。同時，通過移動終端第一時間辦理為民服務(wù)事項，成為社情民意發(fā)現(xiàn)、報告、受理、服務(wù)的“第一人”。

（二）加強城市民眾參與，構(gòu)建城市治理多元化

城市治理現(xiàn)代化包含了政府、公眾和社會組織等多元主體參與的內(nèi)在要求，需要協(xié)同合作，打造共建共治共享的治理格局。政務(wù)公開堅持從群眾需求和城市治理問題出發(fā)，問政于民、問需于民、問計于民，讓人民群眾參與到公共行政管理的決策、實施、監(jiān)督中來，形成了多元主體參與城市治理的共治模式。政務(wù)服務(wù)實體大廳、社區(qū)便民服務(wù)中心和12345政務(wù)熱線平臺，可以有效保障群眾參與涉及自身權(quán)益的決策制定、實施執(zhí)行、評估反饋等行政過程，確保民眾參與社會治理的方式合法、渠道暢通。

新時代政務(wù)公開拓寬了公眾參與渠道，帶動群眾廣泛參與城市治理，激發(fā)了全社會共同參與城市治理的熱情。安康市建立在線訪談、市長信箱、問卷熱線電話、網(wǎng)民留言辦理、民意征集等社情民意反饋渠道，增強了政府和百姓間的溝通交流。對于省市發(fā)布的重大政策和社會高度關(guān)注的熱點問題，組織召開新聞發(fā)布會，邀請省市主流媒體、微信微博等新媒體作為公眾代表，聽取政策解讀，現(xiàn)場提問解答。陜西省B市12345便民服務(wù)平臺自2018年8月正式上線以來，及時回應(yīng)群眾訴求、理順辦理流程、創(chuàng)新工作方式、提升辦理質(zhì)量，在密切群眾血肉聯(lián)系、優(yōu)化提升營商環(huán)境、化解社會矛盾糾紛、維護發(fā)展穩(wěn)定大局等方面發(fā)揮著不可替代的作用。堅持“馬上就辦、辦就辦好”的工作原則，定期梳理工單辦理中的熱點、難點、堵點，召開疑難工單現(xiàn)場協(xié)調(diào)督辦會，邀請承辦單位、群眾代表、人大代表、政協(xié)委員和媒體代表參加會議，共同分析研判，厘清任務(wù)責任，現(xiàn)場跟蹤問效。創(chuàng)新開展12345熱線市（縣局）長接話日活動，深入推進“一把手接話、一條線聯(lián)系、一條龍辦理、一顆心為民”，現(xiàn)場“聽民聲、匯民意、解民憂”。

（三）打造城市“智慧政務(wù)”，推動城市治理高效化

網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和溝通方式的深刻變革影響了社會結(jié)構(gòu)的變遷，傳統(tǒng)的行政方式必然要隨之改變?！爸腔壅?wù)”正在迅猛發(fā)展。政府充分運用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”構(gòu)筑的政務(wù)服務(wù)體系，實行審批和服務(wù)事項在線咨詢、網(wǎng)上辦理、電子監(jiān)察，向社會公眾提供了高效、便民的公共服務(wù)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”讓企業(yè)和群眾“只進一扇門”“最多跑一次”，政務(wù)服務(wù)事項上網(wǎng)，辦事指南清晰易懂，辦事流程簡化等都極大地提高了辦事效率，優(yōu)化了城市的營商環(huán)境。信息公開和政務(wù)服務(wù)以智能化的方式引導(dǎo)市民、企業(yè)網(wǎng)上辦、掌上辦，使得政府工作效率倍增，實現(xiàn)城市治理與群眾利益共贏。

新時代政務(wù)公開讓城市民眾普遍享受到“智慧政務(wù)”帶來的便捷和實惠，以數(shù)據(jù)賦能城市治理，有效促進了政府職能轉(zhuǎn)變，提高了政府服務(wù)能力。陜西省C市以城市社區(qū)幾何中心為圓點，以步行15分鐘的路程為半徑形成服務(wù)圈，根據(jù)居民人口密度和企業(yè)分布情況，在鎮(zhèn)街、社區(qū)、交通樞紐建設(shè)集黨務(wù)、政務(wù)服務(wù)于一體的黨群服務(wù)中心及政務(wù)服務(wù)驛站。通過規(guī)范鎮(zhèn)街便民服務(wù)中心涉及市場準入、勞動就業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、社會救助、退役軍人等領(lǐng)域事項170項，梳理從出生及嬰幼、教育入學、婚姻生育、退休終老等公民個人全生命周期需要辦理的高頻事項140項，推動群眾經(jīng)常辦理且基層能有效承接的政務(wù)服務(wù)事項下沉至便民服務(wù)中心（站）辦理，讓企業(yè)群眾“不出圈”即可享受更周全、更貼心、更直接的便利化服務(wù)。C市充分運用信息技術(shù)，繪制全市“15分鐘政務(wù)服務(wù)圈”電子地圖，便于群眾就近搜索辦事地點。同時C市開發(fā)了西安政務(wù)服務(wù)APP，提供2078項辦事服務(wù)，企業(yè)群眾動動手指就能“掌上辦”。另外，C市在企業(yè)、居民密集區(qū)投放工商、稅務(wù)、社會保障等自助服務(wù)設(shè)備329臺，提供24小時“不打烊”服務(wù)。

四、當前推進政務(wù)公開助力城市治理現(xiàn)代化的具體措施

（一）從城市治理現(xiàn)代化的高度重視政務(wù)公開，抓好公開工作

政務(wù)公開是現(xiàn)代政府治理的重要標志，是當代公共行政改革的趨勢，關(guān)系著新時代政府各項工作展現(xiàn)新氣象、實現(xiàn)新作為。因此，必須要統(tǒng)一思想，提高認識，從推進城市治理現(xiàn)代化的高度重視政務(wù)公開，并抓好政務(wù)公開的基礎(chǔ)性工作。一是進一步提高領(lǐng)導(dǎo)干部的思想認識。把政務(wù)公開作為政府公職人員的“必修課”，要求深入學習和貫徹《中華人民共和國政府信息公開條例》，促進政務(wù)公開工作的積極性和主動性。二是明確政務(wù)公開工作責任落實。本著“誰公開、誰負責”的原則，建立“主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、相關(guān)人員專門抓”的工作機制，保證責任落實到人，用制度規(guī)范公開主體責任。

（二）從城市治理現(xiàn)代化的高度做好政務(wù)工作，提高工作效率

政務(wù)公開是政府工作的重要內(nèi)容。新時代滿足人民群眾對政府信息的需求，順應(yīng)人民群眾對政府的期待，主動探索和開拓政務(wù)公開經(jīng)常性工作經(jīng)驗和舉措，才能推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化縱深發(fā)展。一是注重政務(wù)公開工作制度化、規(guī)范化。面對基層政務(wù)公開工作人員流動性強的難題，做到“人走，經(jīng)驗不走”。通過編制詳細的政務(wù)公開工作流程，特別是要將崗位要求和實踐操作梳理成冊，嚴格落實公開工作。二是加強政務(wù)公開工作資源共享化。積極打破省市縣工作壁壘，實現(xiàn)信息技術(shù)資源集約共享，提高政務(wù)公開工作的效率，推進扁平化治理改革。

（三）從城市治理現(xiàn)代化的高度優(yōu)化政務(wù)平臺，強化數(shù)字服務(wù)

政務(wù)公開平臺建設(shè)是提升政府治理能力的突破口，而政府是政務(wù)公開平臺建設(shè)的主體。一是推動政務(wù)平臺標準化建設(shè)。堅持以公眾視角和需求來建好政務(wù)網(wǎng)站，強化日常監(jiān)管，促進線上線下融合，讓“數(shù)據(jù)跑路”代替“群眾跑路”，努力打造“省—市—縣—鄉(xiāng)—村”的五級聯(lián)動服務(wù)體系。二是加快全方位立體化政務(wù)公開矩陣建設(shè)。隨著新媒體的應(yīng)用與推廣，微博、微信、移動客戶端等新媒體平臺也成為政務(wù)公開的重要渠道，在互聯(lián)網(wǎng)時代做好“指尖上政務(wù)”，接“地氣”、順“民意”，有效整合信息資源，按下便民快捷鍵。三是提升政務(wù)數(shù)據(jù)分析和運用能力水平。用好科技力量，通過數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計好政務(wù)數(shù)據(jù)，進行科學研判，及時、快速發(fā)現(xiàn)新情況和新問題，合理調(diào)配政務(wù)資源，做出智能決策和服務(wù)。

基金項目：2022年度陜西省哲學社會科學重大理論與現(xiàn)實問題研究一般項目“以政務(wù)公開提升陜西政府治理效能的路徑研究”（項目編號：2022ND0260）階段性研究成果。

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作者：中共陜西省委黨校（陜西行政學院）講師

責任編輯：劉小僑