新發(fā)展中的新安全：城市新興風(fēng)險(xiǎn)治理的制度構(gòu)建與路徑選擇

鄒東升 包倩宇

黨的二十大報(bào)告中，歷史性的第一次用專章對推進(jìn)國家安全體系和能力現(xiàn)代化，堅(jiān)決維護(hù)國家安全和社會(huì)穩(wěn)定進(jìn)行了全面部署，也為維護(hù)國家安全和社會(huì)穩(wěn)定工作指明了前進(jìn)方向、提供了根本遵循。這充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對國家安全工作的高度重視。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“以新安全格局保障新發(fā)展格局”[1]，蘊(yùn)含著統(tǒng)籌發(fā)展和安全的重要戰(zhàn)略思想。城市安全是國家安全的重要組成部分，統(tǒng)籌發(fā)展和安全也是城市發(fā)展的核心指導(dǎo)思想。作為落實(shí)國家安全和抵御風(fēng)險(xiǎn)的重大區(qū)域，城市是應(yīng)對重大風(fēng)險(xiǎn)的“重要尺度”和“治理抓手”。

一、城市新興風(fēng)險(xiǎn)：新時(shí)代城市安全亟待關(guān)注的新治理議題

在新發(fā)展階段，伴隨著城市功能的迅速擴(kuò)張和規(guī)模擴(kuò)大，發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局發(fā)生了深刻變化，城市呈現(xiàn)出人口流動(dòng)性增強(qiáng)、信息技術(shù)迅猛發(fā)展、新興產(chǎn)業(yè)集聚、空間脆弱性突出等特征，各類城市安全風(fēng)險(xiǎn)無處不在，復(fù)合性風(fēng)險(xiǎn)增加，混合式危機(jī)突顯。目前傳統(tǒng)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)可控，但城市現(xiàn)代化進(jìn)程中的新興領(lǐng)域安全風(fēng)險(xiǎn)正在逐步加大。尤其是新材料、新能源、新工藝廣泛應(yīng)用，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新領(lǐng)域爆發(fā)式的大量涌現(xiàn)，各類城市新興風(fēng)險(xiǎn)如大數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（簡稱“新基建”）的數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)、新金融業(yè)態(tài)如P2P暴雷引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等不斷涌現(xiàn)、積聚滋生、交織聯(lián)動(dòng)，呈現(xiàn)出疊加效應(yīng)、放大效應(yīng)、溢出效應(yīng)和鏈?zhǔn)叫?yīng)[2]，極大考驗(yàn)著城市的安全治理體系和治理能力。

建設(shè)總體安全韌性城市是總體國家安全觀在城市治理層面的具體實(shí)踐，也是新時(shí)代城市安全治理的核心目標(biāo)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視和切實(shí)防范化解各類重大風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)持底線思維，穩(wěn)中求進(jìn)，“增強(qiáng)憂患意識(shí)，做到居安思危，是我們治黨治國必須始終堅(jiān)持的一個(gè)重大原則”[3]。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，“我們必須把防風(fēng)險(xiǎn)擺在突出位置，圖之于未萌，慮之于未有”。2018年1月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見》，明確了城市安全發(fā)展的指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)以及主要任務(wù)?！笆奈濉币?guī)劃提出要“提高城市治理水平，加強(qiáng)超大特大城市治理中的風(fēng)險(xiǎn)防控”。2022年2月，國務(wù)院發(fā)布《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》，提出要加強(qiáng)超大特大城市治理中的風(fēng)險(xiǎn)防控，注重風(fēng)險(xiǎn)源頭防范管控、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警預(yù)報(bào)等。

防范化解各類安全風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)城市安全發(fā)展是新時(shí)期貫徹落實(shí)國家安全體系和能力現(xiàn)代化的重要抓手，也是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化行穩(wěn)致遠(yuǎn)的重要保障。[4] 除傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)外，防范化解城市新興風(fēng)險(xiǎn)是亟待關(guān)注的新議題。2023年4月，重慶市印發(fā)《2023年數(shù)字重慶建設(shè)重點(diǎn)工作》，提出要初步建成一體化智能化數(shù)字平臺(tái)、推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。2023年1月，重慶市委召開會(huì)議部署“一號(hào)工程”，發(fā)展大數(shù)據(jù)、人工智能等新興產(chǎn)業(yè)和壯大數(shù)字經(jīng)濟(jì)是市委“一號(hào)工程”的重要內(nèi)容，隨之產(chǎn)生的各類城市新興風(fēng)險(xiǎn)亟須引起高度重視。在面對新興風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的城市治理的失靈、紊亂和無序等問題時(shí)，如何強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和制度建設(shè)、構(gòu)建適應(yīng)新興風(fēng)險(xiǎn)的治理路徑，以有效應(yīng)對新興風(fēng)險(xiǎn)是推進(jìn)新時(shí)代城市安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化中不可回避的現(xiàn)實(shí)問題和新治理議題。

二、城市新興風(fēng)險(xiǎn)的核心意涵展開與主要特征呈現(xiàn)

學(xué)術(shù)界目前開展對新興風(fēng)險(xiǎn)、復(fù)合性風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測分析、應(yīng)急管理和風(fēng)險(xiǎn)治理的研究較少，對新興風(fēng)險(xiǎn)治理也尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。在探討新興風(fēng)險(xiǎn)概念的內(nèi)涵與外延方面，國際風(fēng)險(xiǎn)治理委員會(huì)（IRGC）在《新興風(fēng)險(xiǎn)白皮書》中首次對新興風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了概念界定：新興領(lǐng)域出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)或者陌生情境中顯現(xiàn)的熟悉風(fēng)險(xiǎn)、因環(huán)境變化而呈現(xiàn)新特質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)，并將新興風(fēng)險(xiǎn)劃分為不確定性新興風(fēng)險(xiǎn)、系統(tǒng)性新興風(fēng)險(xiǎn)和非預(yù)期性新興風(fēng)險(xiǎn)三大類。[5]除IRGC的定義外，基于風(fēng)險(xiǎn)知覺、風(fēng)險(xiǎn)時(shí)間特征、風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)特征、風(fēng)險(xiǎn)后果影響程度等維度對新興風(fēng)險(xiǎn)的定義多達(dá)十余種，這更突顯了新興風(fēng)險(xiǎn)的不確定性特征。從新興風(fēng)險(xiǎn)的特殊性與演變方向?qū)徱?，有學(xué)者提出新興風(fēng)險(xiǎn)是任何風(fēng)險(xiǎn)生命周期都需經(jīng)歷的前期階段，認(rèn)為新興風(fēng)險(xiǎn)不應(yīng)被視為一種特定的風(fēng)險(xiǎn)類型，而應(yīng)被視為風(fēng)險(xiǎn)生命周期的一個(gè)特定階段。[6]

所謂新興風(fēng)險(xiǎn)是指未知領(lǐng)域產(chǎn)生的新風(fēng)險(xiǎn)和陌生情境下發(fā)生變異的傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，包含“新近出現(xiàn)”和“不確定性”兩個(gè)關(guān)鍵要素。在新興風(fēng)險(xiǎn)的沖擊下，城市暴露出前所未有的脆弱性。在城市風(fēng)險(xiǎn)治理視域中，城市新興風(fēng)險(xiǎn)主要有三層內(nèi)涵：一是新興領(lǐng)域出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，如城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中人工智能等新興技術(shù)引發(fā)的數(shù)字鴻溝風(fēng)險(xiǎn)，新基建如大數(shù)據(jù)中心引發(fā)的數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)，城市新業(yè)態(tài)如P2P暴雷引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等；二是傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)在新環(huán)境下發(fā)生變異產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)，或表現(xiàn)出新的特征、產(chǎn)生了新的后果，如新冠疫情引發(fā)的健康風(fēng)險(xiǎn)；三是城市新興風(fēng)險(xiǎn)治理過程中產(chǎn)生的治理失靈風(fēng)險(xiǎn)，如重大行政決策引發(fā)的城市社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等。城市新興風(fēng)險(xiǎn)有如下四大特征：

（一）城市新興風(fēng)險(xiǎn)具有表現(xiàn)形式的陌生性和非預(yù)期性

無論科技維度還是制度維度的變革均可能引發(fā)新興風(fēng)險(xiǎn)。傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)界定是基于數(shù)學(xué)的概率和社會(huì)的利益，從科技、工程等方面進(jìn)行綜合判斷，但新興風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率以及后果的嚴(yán)重程度往往難以在事前被確切知曉。伴隨著數(shù)字技術(shù)、基因技術(shù)等新技術(shù)在城市中的使用，其造成的威脅很大程度上超出了人們所能感知的范圍，產(chǎn)生的新興風(fēng)險(xiǎn)與后果難以預(yù)測。此外，人類對風(fēng)險(xiǎn)的知識(shí)限度存在局限性，對新興風(fēng)險(xiǎn)更是如此，這也從根本上帶來了風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和非預(yù)期性。在新興風(fēng)險(xiǎn)誕生之初，人們通常缺乏防控風(fēng)險(xiǎn)所需要的科學(xué)知識(shí)，由此無法對風(fēng)險(xiǎn)開展分類分級(jí)。這是一種實(shí)質(zhì)的不確定性也是最難降低的不確定性。

（二）城市新興風(fēng)險(xiǎn)具有作用效果的系統(tǒng)性和復(fù)雜性

在作用效果上，風(fēng)險(xiǎn)要素之間相互連通和影響，具有高度的連通性和相互依賴性，一種風(fēng)險(xiǎn)要素變化會(huì)導(dǎo)致其他風(fēng)險(xiǎn)要素的變化，各種變化相互疊加、傳導(dǎo)和放大后導(dǎo)致后果無法預(yù)知，可能會(huì)帶來連鎖反應(yīng)和有別于簡單系統(tǒng)的非線性錯(cuò)誤[7]。這也對風(fēng)險(xiǎn)治理主體之間的協(xié)同治理提出了更高的要求。新興風(fēng)險(xiǎn)往往不限于一個(gè)地區(qū)，譬如成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈、西部陸海新通道、中歐班列（渝新歐）等建設(shè)項(xiàng)目中，要在管理體制、監(jiān)管手段、技術(shù)創(chuàng)新等方面深化跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨部門合作，構(gòu)建協(xié)調(diào)協(xié)作機(jī)制、加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)地方政府在早期預(yù)警方面攜手應(yīng)對新興風(fēng)險(xiǎn)的跨界、漂移和疊加。還以新基建安全風(fēng)險(xiǎn)為例，城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)建立在一整套龐大而復(fù)雜的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)之上。近年來，新基建迅猛發(fā)展，也帶來一系列安全風(fēng)險(xiǎn)問題。新基建安全風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出新興風(fēng)險(xiǎn)具有的效果系統(tǒng)性、協(xié)同融合安全的屬性。簡而言之，新基建強(qiáng)調(diào)硬件設(shè)施與軟件設(shè)施的有效連接、協(xié)同和升級(jí)，賦能推動(dòng)虛擬世界與物理世界實(shí)時(shí)互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，境內(nèi)數(shù)據(jù)和境外數(shù)據(jù)暢通流動(dòng)，同時(shí)也涉及多領(lǐng)域和多范疇的協(xié)同發(fā)展。這意味著一種風(fēng)險(xiǎn)要素的變化極易帶動(dòng)其他不同類型的風(fēng)險(xiǎn)要素變動(dòng)，具有一定系統(tǒng)性和復(fù)雜性。

（三）城市新興風(fēng)險(xiǎn)具有影響后果的極端性和跨界性

高度的不確定性和非線性疊加的新興風(fēng)險(xiǎn)在失去有效管控的情況下，勢必會(huì)帶來極端性和災(zāi)難性的后果。而當(dāng)新興風(fēng)險(xiǎn)與城市的傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)交織疊加后，會(huì)產(chǎn)生更明顯的放大效應(yīng)、鏈?zhǔn)叫?yīng)和溢出效應(yīng)。在影響后果上具有極端性，產(chǎn)生“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的影響，會(huì)嚴(yán)重干擾經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。以新基建安全風(fēng)險(xiǎn)為例，若承載著大量國家基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)、商業(yè)數(shù)據(jù)及個(gè)人數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)中心一旦發(fā)生安全事件，將使數(shù)據(jù)收益“一失萬無”，給國家、社會(huì)、企業(yè)以及人民生命財(cái)產(chǎn)造成嚴(yán)重?fù)p失，這種影響是跨界的、長遠(yuǎn)的，且具有極端性。[8]

（四）城市新興風(fēng)險(xiǎn)具有管控的公共風(fēng)險(xiǎn)屬性

德國學(xué)者彼德·胡伯（Peter Huber）區(qū)分了“公共風(fēng)險(xiǎn)”和“私人風(fēng)險(xiǎn)”的概念。公共風(fēng)險(xiǎn)是指廣泛存在的、集中或規(guī)模生產(chǎn)、絕大部分是一個(gè)人或少數(shù)人無法控制的、會(huì)威脅到人類安全的風(fēng)險(xiǎn)。私人風(fēng)險(xiǎn)是指分散制造、可受個(gè)人控制的風(fēng)險(xiǎn)，通常由風(fēng)險(xiǎn)制造者來承擔(dān)私人風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。兩者最大的不同就是在于風(fēng)險(xiǎn)能否受個(gè)人控制，能否憑借單一主體的一己之力加以控制。城市新興風(fēng)險(xiǎn)因其具有的陌生性、高度不確定性、系統(tǒng)性和極端性，無法憑借私人風(fēng)險(xiǎn)制造者以一己之力承擔(dān)，因而具備公共風(fēng)險(xiǎn)的特征和屬性，無法完全通過市場機(jī)制由私主體提供，需要政府為社會(huì)劃定可承受的外部邊界，也需要政府承擔(dān)規(guī)制的主體責(zé)任。由此政府規(guī)制新興風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)城市安全韌性發(fā)展具有正當(dāng)性和合法性。

三、當(dāng)前城市新興風(fēng)險(xiǎn)治理面臨的多重不利態(tài)勢與主要挑戰(zhàn)

面對城市新興風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)的陌生性、非預(yù)期性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性、極端性和公共風(fēng)險(xiǎn)屬性，城市新興風(fēng)險(xiǎn)治理面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)，集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：傳統(tǒng)城市風(fēng)險(xiǎn)治理的理論范式無法滿足新興風(fēng)險(xiǎn)治理的需求，新興風(fēng)險(xiǎn)治理預(yù)防和規(guī)制的制度體系不完善，新興風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知存在群體分歧、重視不足和共識(shí)缺乏，現(xiàn)有技術(shù)治理方式無法適配新興風(fēng)險(xiǎn)防控的快速發(fā)展等。

在理論層面上，傳統(tǒng)城市風(fēng)險(xiǎn)治理理論范式無法指導(dǎo)城市新興風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐。新興風(fēng)險(xiǎn)治理研究是一項(xiàng)具有復(fù)雜和交叉學(xué)科背景的研究，不僅需要專業(yè)技術(shù)類學(xué)科支持，也需要管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、生態(tài)學(xué)、信息科學(xué)、規(guī)劃學(xué)等多學(xué)科領(lǐng)域研究的廣泛知識(shí)。傳統(tǒng)城市風(fēng)險(xiǎn)治理理論集中在城市規(guī)劃管理、城市公共安全、城市生態(tài)環(huán)境和應(yīng)急管理等領(lǐng)域，以各類常見風(fēng)險(xiǎn)如自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全、食品安全、基礎(chǔ)設(shè)施安全等為研究對象，延續(xù)管理學(xué)以治理主體、治理工具、治理流程、治理效果的研究邏輯與學(xué)理基礎(chǔ)，難以滿足新興風(fēng)險(xiǎn)跨學(xué)科、跨領(lǐng)域、跨區(qū)域和多視角、多元化、系統(tǒng)化、集成化的研究需求。

在制度層面上，面向新興風(fēng)險(xiǎn)治理的法律法規(guī)制度體系尚未健全。新興風(fēng)險(xiǎn)治理的頂層制度建設(shè)和法律約束對防范化解新興風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要。我國對新興風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)范體系建設(shè)滯后于新時(shí)代城市的發(fā)展需要，缺乏具有前瞻性的新興風(fēng)險(xiǎn)法律制度體系。新興風(fēng)險(xiǎn)治理會(huì)面臨典型的“科林格里奇困境”，即人們往往在新興技術(shù)的誕生早期缺乏認(rèn)知和主動(dòng)治理的意識(shí)，但當(dāng)負(fù)面后果逐漸顯現(xiàn)需要對其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制時(shí)，卻苦于沒有現(xiàn)成辦法難以規(guī)制。由此，從風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐角度審視可發(fā)現(xiàn)只有當(dāng)新興風(fēng)險(xiǎn)造成了極端性和嚴(yán)重社會(huì)負(fù)面影響后，才會(huì)被列入風(fēng)險(xiǎn)議程進(jìn)行法律規(guī)制。此外，現(xiàn)有法律制度缺乏對新興風(fēng)險(xiǎn)多元治理主體權(quán)責(zé)邊界的規(guī)范。在城市新興風(fēng)險(xiǎn)治理體制中，現(xiàn)有監(jiān)管多采取分散化、多頭治理體制，以城市新基建的網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)為例，主要的監(jiān)管職責(zé)由行業(yè)主管部門、網(wǎng)信辦、工信局、公安局等共同履行。多元監(jiān)管體系特征會(huì)產(chǎn)生相關(guān)部門設(shè)置較為復(fù)雜、權(quán)責(zé)失衡、職責(zé)交叉劃分不清、組織架構(gòu)不清晰等問題。[9]

在實(shí)踐層面上，新興風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知存在群體分歧、重視不足和共識(shí)缺乏的問題，技術(shù)治理方式無法適配城市新興風(fēng)險(xiǎn)防控的快速發(fā)展需求。其一，風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知是風(fēng)險(xiǎn)治理的前提。風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)建論代表人物道格拉斯（Mary Douglas）提出風(fēng)險(xiǎn)是文化認(rèn)知的結(jié)果。風(fēng)險(xiǎn)感知主體的人口特征、心理特征、價(jià)值取向以及在特定領(lǐng)域的知識(shí)和理解水平都存在廣泛差異性，由此風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知水平也存在差異。目前，社會(huì)對新興風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知存在分歧，以城市新基建為例，社會(huì)對新基建發(fā)展的正面積極作用關(guān)注度和重視程度遠(yuǎn)超過新基建帶來的安全風(fēng)險(xiǎn)問題；對新興技術(shù)帶來的正面積極效應(yīng)和對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力的關(guān)注與熱情遠(yuǎn)超過新興技術(shù)背后潛在的風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注度。由于社會(huì)公眾對新興風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知存在分歧、風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知能力存在差異，也使得社會(huì)公眾對新興風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不足，對新興風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注存在極端表現(xiàn)。其二，現(xiàn)有新興風(fēng)險(xiǎn)防控技術(shù)手段難以適配城市新興風(fēng)險(xiǎn)治理的現(xiàn)實(shí)需求。新興技術(shù)具有前瞻性、不確定性和復(fù)雜性，在新興技術(shù)誕生的早期，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)往往鮮為人知、難被預(yù)料，而新興技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)難以主動(dòng)辨識(shí)、動(dòng)態(tài)監(jiān)控、系統(tǒng)干預(yù)和應(yīng)急處置新興風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致無法滿足城市新興風(fēng)險(xiǎn)防控快速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。

四、中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中城市新興風(fēng)險(xiǎn)治理的制度構(gòu)建與實(shí)現(xiàn)路徑

黨的二十大報(bào)告提出，中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。經(jīng)過多年的快速發(fā)展，我國城市已經(jīng)完成主要的空間架構(gòu)，從空間擴(kuò)展進(jìn)入“提質(zhì)升級(jí)”的內(nèi)涵發(fā)展階段。以新發(fā)展理念為引領(lǐng)、技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)的城市新業(yè)態(tài)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建新發(fā)展格局的重要依托，但防范化解由此帶來的新興風(fēng)險(xiǎn)、構(gòu)建適配新興風(fēng)險(xiǎn)治理的制度體系和治理路徑是實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全良性互動(dòng)、建設(shè)更高水平的平安城市和韌性城市的重要時(shí)代任務(wù)。

（一）構(gòu)建適應(yīng)城市新興風(fēng)險(xiǎn)特征的新時(shí)代風(fēng)險(xiǎn)治理理論體系

新興風(fēng)險(xiǎn)治理理論體系需以適應(yīng)新興風(fēng)險(xiǎn)特征的治理理念為指引，將跨學(xué)科交叉、多領(lǐng)域融合的研究特征融入其中，構(gòu)建適應(yīng)新興風(fēng)險(xiǎn)治理特征的理論體系。一方面，新興風(fēng)險(xiǎn)治理理論體系需以權(quán)衡多重治理價(jià)值為目標(biāo)指引。新興風(fēng)險(xiǎn)治理中往往涉及多重價(jià)值的沖突與權(quán)衡問題，如自由與安全、公平與效率、發(fā)展與安全、民生與安全等。由此新興風(fēng)險(xiǎn)治理理論回應(yīng)防范化解新興風(fēng)險(xiǎn)的制度實(shí)踐時(shí)，需在多重價(jià)值之間謀求平衡，防止對新興風(fēng)險(xiǎn)的過度干預(yù)和對新興技術(shù)創(chuàng)新的抑制。另一方面，將交叉學(xué)科的研究要素融入新興風(fēng)險(xiǎn)治理理論中將有助于實(shí)現(xiàn)多重價(jià)值權(quán)衡的治理目標(biāo)。如以倫理學(xué)規(guī)范和約束新興技術(shù)引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)、以社會(huì)學(xué)審視新興風(fēng)險(xiǎn)中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)屬性、以經(jīng)濟(jì)學(xué)探討新興風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的技術(shù)與安全的邊際效應(yīng)以及開展風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制成本與收益分析、以生態(tài)學(xué)探討新興技術(shù)引發(fā)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)影響等。

（二）完善新興風(fēng)險(xiǎn)治理的法律規(guī)范體系和制度建設(shè)

加強(qiáng)城市新興風(fēng)險(xiǎn)的立法研究，為防范化解新興風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)提供制度保障。首先，重塑適應(yīng)新興風(fēng)險(xiǎn)治理的法治理念和基本原則，明確政府干預(yù)新興風(fēng)險(xiǎn)的合法性與正當(dāng)性，確立風(fēng)險(xiǎn)治理的成本效益原則和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，并從理性、效率性、公平性、可接受性等維度出發(fā)厘定對新興風(fēng)險(xiǎn)的容忍度。其次，健全城市新興風(fēng)險(xiǎn)前瞻性立法體系。以城市韌性治理的安全發(fā)展法治保障為立法目標(biāo)，將規(guī)則之定與創(chuàng)新之變相融合、開放包容和底線約束相結(jié)合、先重點(diǎn)突破后全面推進(jìn)等原則作為新興風(fēng)險(xiǎn)防控的立法原則，以新興風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管、新興領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)評估與風(fēng)險(xiǎn)防控、新興風(fēng)險(xiǎn)治理主體的權(quán)責(zé)邊界與法律調(diào)整作為核心立法內(nèi)容，為新興技術(shù)發(fā)展創(chuàng)造可預(yù)期的監(jiān)管法律框架，提供具有前瞻性和可操作性的行動(dòng)規(guī)則。

（三）健全多層互動(dòng)、多元參與和多維規(guī)制的新興風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐路徑

首先，明晰多元主體在城市新興風(fēng)險(xiǎn)治理中的權(quán)責(zé)體系[10]。如前文提及，城市新興風(fēng)險(xiǎn)具有作用效果的系統(tǒng)性、復(fù)雜性和影響后果的極端性，由此需要構(gòu)建黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的跨部門、跨層級(jí)、跨地域和跨領(lǐng)域的新興風(fēng)險(xiǎn)防控組織體系。進(jìn)一步細(xì)化各主體的職責(zé)清單與合作機(jī)制，有效發(fā)揮黨委和政府的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)作用，強(qiáng)化不同部門、不同行業(yè)和不同地域之間的合作力度，凝聚并形成新興風(fēng)險(xiǎn)多領(lǐng)域?qū)＜业闹R(shí)交互共同體，落實(shí)新興業(yè)態(tài)安全與發(fā)展協(xié)同并重的企業(yè)主體責(zé)任[11]，提升公眾對新興風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知水平和參與風(fēng)險(xiǎn)治理的意識(shí)，強(qiáng)化多元主體的風(fēng)險(xiǎn)信息溝通與共享機(jī)制。其次，推進(jìn)城市新興風(fēng)險(xiǎn)治理的虛擬空間和物理空間的多維規(guī)制路徑。以城市新基建為例，新基建推動(dòng)了傳統(tǒng)行業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)也從數(shù)字世界向?qū)嶓w世界滲透。適應(yīng)新基建的安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制也需構(gòu)建虛擬空間和物理空間雙重規(guī)制體系。此外，要加快新興風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警體系建設(shè)和新興風(fēng)險(xiǎn)評估系統(tǒng)的技術(shù)完善，以技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)新興風(fēng)險(xiǎn)研判、預(yù)警和防控的整體性提升，對新興風(fēng)險(xiǎn)開展科學(xué)評估和合理分級(jí)，加快提升生物安全、網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全、人工智能安全等領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)治理能力。健全城市公共安全體系，推進(jìn)平安城市建設(shè)和國家安全發(fā)展示范城市建設(shè)，有序、有效地防范化解城市現(xiàn)代化過程中的新興風(fēng)險(xiǎn)。

基金項(xiàng)目：重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃 “闡釋黨的十九屆六中全會(huì)精神”項(xiàng)目 “統(tǒng)籌發(fā)展和安全視閾下防范化解重大社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)研究”（2021YBCS34）、重慶市教委人文社會(huì)科學(xué)基地重點(diǎn)研究項(xiàng)目 “統(tǒng)籌發(fā)展和安全視閾下重大市域社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理之道”（22SKJD024）階段性研究成果。

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作者：鄒東升，西南政法大學(xué)中國社會(huì)穩(wěn)定與危機(jī)管理研究中心主任，教授

包倩宇，西南政法大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)博士研究生

責(zé)任編輯：劉小僑