論成片開(kāi)發(fā)征收中的農(nóng)民集體同意權(quán)

宋志紅

內(nèi)容摘要：《土地征收成片開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》賦予了農(nóng)民集體在成片開(kāi)發(fā)征收活動(dòng)中一項(xiàng)新權(quán)利———對(duì)成片開(kāi)發(fā)征收方案的同意權(quán)。 該權(quán)利與一般性征收程序中的類(lèi)似權(quán)利在意見(jiàn)表達(dá)的主體和方式、針對(duì)的內(nèi)容、法律效果等方面存在較大的不同，具有獨(dú)特的價(jià)值功能，可以對(duì)地方政府可能濫用成片開(kāi)發(fā)征收權(quán)形成外部硬約束， 有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體在成片開(kāi)發(fā)征收中的整體利益最大化，并可為我國(guó)成片開(kāi)發(fā)征收程序嵌入獨(dú)具特色的協(xié)議購(gòu)買(mǎi)環(huán)節(jié)。要充分發(fā)揮該項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的效能，尚需從權(quán)利行使的主體和方式、權(quán)利行使指向的內(nèi)容、權(quán)利行使的法律效力等方面完善其運(yùn)行規(guī)則，并在條件成熟時(shí)提升其法律位階。

關(guān)鍵詞：集體土地 集體決議 協(xié)議購(gòu)買(mǎi) 成片開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn) 農(nóng)民集體同意權(quán) 征收程序

中圖分類(lèi)號(hào)：DF45 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-4039-（2023）02-0136-148

引言

2019年修改的土地管理法第45條明確將成片開(kāi)發(fā)納入土地征收的范圍，從而使得我國(guó)土地征收制度呈現(xiàn)出一般性公益項(xiàng)目征收和成片開(kāi)發(fā)征收兩種不同類(lèi)型：前者指向軍事、外交、基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、扶貧搬遷、保障性安居工程等具體的公益性建設(shè)項(xiàng)目，屬于辨識(shí)度和共識(shí)度均較高的傳統(tǒng)公共利益建設(shè)項(xiàng)目類(lèi)型；后者則以“成片開(kāi)發(fā)”為特征，并不指向具體的建設(shè)項(xiàng)目類(lèi)型。2020年11月5日，自然資源部印發(fā)《土地征收成片開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》），進(jìn)一步明確了成片開(kāi)發(fā)的內(nèi)涵和成片開(kāi)發(fā)征收需要符合的條件， 其第4條將農(nóng)民集體同意作為縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)成片開(kāi)發(fā)征收的必要條件。作為對(duì)成片開(kāi)發(fā)征收這種特殊征收行為的特別規(guī)制舉措，這一條件設(shè)置賦予了農(nóng)民集體在成片開(kāi)發(fā)征收活動(dòng)中一項(xiàng)全新的權(quán)利———農(nóng)民集體同意權(quán)。 但由于《開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定過(guò)于粗略，該項(xiàng)制度設(shè)計(jì)未受到理論界和實(shí)務(wù)界的足夠重視。準(zhǔn)確把握該項(xiàng)權(quán)利的內(nèi)涵和特征、充分認(rèn)識(shí)其價(jià)值功能、明確細(xì)化其運(yùn)行規(guī)則，是充分發(fā)揮其制度效能的必然要求，也是貫徹落實(shí)黨的二十大報(bào)告中“深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”的具體舉措。

一、成片開(kāi)發(fā)征收中農(nóng)民集體同意權(quán)的內(nèi)涵和特征

《開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》第4條規(guī)定：“土地征收成片開(kāi)發(fā)方案應(yīng)當(dāng)充分征求成片開(kāi)發(fā)范圍內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)，并經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。未經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，不得申請(qǐng)土地征收成片開(kāi)發(fā)?！边@意味著農(nóng)民集體同意是縣級(jí)以上地方人民政府將成片開(kāi)發(fā)征收方案報(bào)省級(jí)人民政府審批的必備要件，如果沒(méi)有取得農(nóng)民集體的同意，成片開(kāi)發(fā)征收活動(dòng)將無(wú)法進(jìn)行，此時(shí)如果縣級(jí)以上地方人民政府向省級(jí)人民政府報(bào)送成片開(kāi)發(fā)征收方案，省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)以不符合形式要件為由予以駁回。而且，由于《開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》并未為農(nóng)民集體同意與否設(shè)置條件，農(nóng)民集體是否同意完全取決于其自主判斷和集體意愿，并無(wú)法定標(biāo)準(zhǔn)，即便政府提出的成片開(kāi)發(fā)征收方案完全符合《開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》中列明的其他諸項(xiàng)條件，農(nóng)民集體亦有權(quán)不予同意。從農(nóng)民視角看，這一條件的設(shè)置，實(shí)際上是賦予了農(nóng)民集體對(duì)成片開(kāi)發(fā)征收的“同意權(quán)”。故此，本文所稱(chēng)的成片開(kāi)發(fā)征收中的農(nóng)民集體同意權(quán)，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)集體決議方式就縣級(jí)以上地方人民政府提出的土地征收成片開(kāi)發(fā)方案作出同意與否的意思表示的權(quán)利，其既是同意權(quán)，亦是否決權(quán)。

事實(shí)上，在一般性公益項(xiàng)目征收程序中，農(nóng)民集體和農(nóng)民同樣有向?qū)嵤┱魇招袨榈牡胤饺嗣裾磉_(dá)意見(jiàn)和訴求的權(quán)利，主要體現(xiàn)為兩處：一是依據(jù)土地管理法第47條第2款和第3款的規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府需要就征地補(bǔ)償安置方案征求被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會(huì)和其他利害關(guān)系人的意見(jiàn)，為表述方便，本文稱(chēng)之為農(nóng)民對(duì)安置補(bǔ)償方案的異議權(quán)；二是依據(jù)土地管理法第47條第4款的規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償安置等簽訂協(xié)議，為表述方便，本文稱(chēng)之為農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償安置協(xié)議的同意權(quán)。但成片開(kāi)發(fā)征收中的農(nóng)民集體同意權(quán)與上述兩項(xiàng)權(quán)利存在較大的不同，其獨(dú)特性集中體現(xiàn)于意見(jiàn)表達(dá)的主體和方式、針對(duì)的內(nèi)容、法律效果三個(gè)方面。

正是因?yàn)榇嬖谏鲜鲋T多不同，成片開(kāi)發(fā)征收中的農(nóng)民集體同意權(quán)屬于一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利，其不能被一般性征收程序中的類(lèi)似意思表達(dá)所替代或者覆蓋，反之亦然。從一個(gè)完整的成片開(kāi)發(fā)征收程序看，《開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》解決的是是否應(yīng)當(dāng)納入征收范圍的問(wèn)題。當(dāng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)成片開(kāi)發(fā)征收方案后，縣級(jí)以上地方人民政府仍然需要遵循土地管理法第47條規(guī)定的一般性征收的程序開(kāi)展征收活動(dòng)。故此，當(dāng)農(nóng)民集體對(duì)成片開(kāi)發(fā)征收方案作出同意的集體決議之后，也只是表明農(nóng)民集體同意政府開(kāi)展該成片開(kāi)發(fā)征收活動(dòng)，并不意味著對(duì)后續(xù)征收程序中政府一系列行為的同意，縣級(jí)以上地方人民政府仍然需要就安置補(bǔ)償方案聽(tīng)取被征地一方的意見(jiàn)，也同樣需要與土地所有權(quán)人、使用權(quán)人簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議，在此之后，也仍然需要向有權(quán)批準(zhǔn)的人民政府申請(qǐng)征收。

二、成片開(kāi)發(fā)征收中農(nóng)民集體同意權(quán)的價(jià)值功能

不難看出， 法律效果的不同是成片開(kāi)發(fā)征收中農(nóng)民集體同意權(quán)與類(lèi)似權(quán)利之間最顯著的區(qū)別。

在一般性征收程序中，農(nóng)民參與權(quán)對(duì)政府的征收行為無(wú)法構(gòu)成硬約束，其實(shí)現(xiàn)程度取決于政府履行參與權(quán)保障義務(wù)的情況?！?$〕而成片開(kāi)發(fā)征收中的農(nóng)民集體同意權(quán)對(duì)地方政府能否開(kāi)展成片開(kāi)發(fā)征收活動(dòng)形成決定性影響，地方政府不得不認(rèn)真對(duì)待農(nóng)民的此項(xiàng)權(quán)利。這一獨(dú)特屬性也為其帶來(lái)了獨(dú)特的價(jià)值功能。

（一）對(duì)政府成片開(kāi)發(fā)征收權(quán)形成外部硬約束

農(nóng)民集體同意權(quán)的設(shè)置首先源于限制政府可能濫用成片開(kāi)發(fā)征收權(quán)的需要。對(duì)于土地管理法賦予政府成片開(kāi)發(fā)征收權(quán)的做法，理論界一直存在較多的批評(píng)。例如，有學(xué)者批評(píng)其為“偽征收”，有學(xué)者認(rèn)為其是“旨在以看似比較正當(dāng)?shù)男揎椪Z(yǔ)為政府獲取城市商業(yè)建設(shè)用地披上了一件征收的合法外衣”。但也正如有學(xué)者所言：“將其作為啟動(dòng)土地征收的公共利益類(lèi)型顯然不盡如人意，但這是立法者對(duì)各種意見(jiàn)進(jìn)行權(quán)衡、妥協(xié)的結(jié)果?！弊匪菪薹ㄖ罢鞯刂贫雀母镌圏c(diǎn)的做法以及土地管理法修正草案的早期版本，可以對(duì)該成片開(kāi)發(fā)征收條款的形成過(guò)程及其背后的利益博弈有更加清晰的認(rèn)識(shí)。

在征地制度改革試點(diǎn)中， 雖然學(xué)者們大多主張按照純粹公共利益的思路來(lái)嚴(yán)格界定征地的范圍，即依據(jù)某一具體的項(xiàng)目建設(shè)是否屬于公共利益進(jìn)行判斷，但由于此種思路縮小征地范圍的幅度極大，相應(yīng)地也會(huì)對(duì)地方財(cái)政和發(fā)展模式產(chǎn)生極大的影響，主管部門(mén)和地方政府大多傾向于采用“圈內(nèi)征收”的思路來(lái)界定征地范圍，亦即在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)（圈內(nèi)）符合規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目一律可以征收，在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外（圈外）則再按照項(xiàng)目的公共利益與否進(jìn)行判斷，符合公共利益的才可以征收。在此種思路下，征地范圍仍然極為寬泛，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的空間則全部被壓縮到圈外。土地管理法修改的早期草案采用了這種思路，例如：2017年5月23日國(guó)土資源部發(fā)布的土地管理法（修正案）（征求意見(jiàn)稿）將“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，由政府為實(shí)施城市規(guī)劃而進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)的需要”納入可以征收的范圍。2018年5月司法部向社會(huì)公開(kāi)的征求意見(jiàn)稿則不僅維持了這一基本思路，而且將“城市建設(shè)用地范圍內(nèi)”進(jìn)一步擴(kuò)展為“城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)”。這一草案公布后受到了理論界的激烈批評(píng)。

2018年12月，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)初次審議的土地管理法（修正案）（草案）則將該規(guī)定修改為“由政府在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)組織實(shí)施成片開(kāi)發(fā)建設(shè)需要用地的”。至此，“成片開(kāi)發(fā)建設(shè)需要”替換了之前的“實(shí)施城市規(guī)劃需要”。在此之后的立法討論，則是圍繞進(jìn)一步限定成片開(kāi)發(fā)的思路展開(kāi)，例如逐步增加“省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)”“符合各項(xiàng)規(guī)劃和計(jì)劃”“符合國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”等條件。顯然，同廣受地方政府支持的“圈內(nèi)”征收思路相比，“成片開(kāi)發(fā)建設(shè)”的限定顯然可以大幅縮小征地范圍。正如有學(xué)者所言，其初衷是為了落實(shí)“縮小征地范圍”這一改革目標(biāo)；但與學(xué)者們主張的“純粹公共利益”思路相比，成片開(kāi)發(fā)征收條款又會(huì)將一些大規(guī)模綜合性（包含經(jīng)營(yíng)性）的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目納入征地范圍。由此可見(jiàn)，成片開(kāi)發(fā)征收條款實(shí)為調(diào)和兩種思路的產(chǎn)物，既在一定程度上縮小原有的征地范圍，又避免斷崖式縮小對(duì)一些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成過(guò)于激烈的沖擊，其在一定程度上充當(dāng)了“改革緩沖帶”的作用，體現(xiàn)了漸進(jìn)式改革路徑下我國(guó)征地制度變革的階段性、過(guò)渡性安排。

從客觀效果看，成片開(kāi)發(fā)征收條款的確具有“雙刃劍”特質(zhì)：一方面，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前發(fā)展階段和土地開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀，將成片開(kāi)發(fā)納入征收范圍有其積極的現(xiàn)實(shí)意義。例如，有學(xué)者認(rèn)為其有利于保證城市統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)、促進(jìn)城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、節(jié)約集約利用土地、公平保障被征地農(nóng)民權(quán)益；認(rèn)為其是“推動(dòng)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的必然要求”， 也是“對(duì)城中村改造等地方實(shí)踐創(chuàng)新的及時(shí)回應(yīng)”；認(rèn)為“有助于公共產(chǎn)品供應(yīng)與規(guī)劃落實(shí)，化解土地利用的負(fù)外部性，也有利于地利共享目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是我國(guó)工業(yè)化、城市化的必要基礎(chǔ)”，“符合發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)實(shí)國(guó)情”，等等。另一方面，由于成片開(kāi)發(fā)征收中土地用途的綜合性以及征收面積的大規(guī)模性，也使其更容易背離征收的公共利益屬性，并可能對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益造成更大規(guī)模的侵害，該權(quán)力一旦被濫用，不僅將導(dǎo)致縮小征地范圍的改革成果被大幅抵消，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的空間被大幅擠壓，還會(huì)因政府盲目擴(kuò)張征地范圍而導(dǎo)致土地粗放利用、土地利用結(jié)構(gòu)失衡等一系列問(wèn)題。鑒于此，成片開(kāi)發(fā)征收條款自其誕生之日起，就面臨著一個(gè)核心任務(wù)，即如何對(duì)政府的成片開(kāi)發(fā)征收權(quán)予以特別規(guī)制，防止其被濫用。

對(duì)這一問(wèn)題，土地管理法只是對(duì)成片開(kāi)發(fā)征收附加了規(guī)劃和地理位置、審批程序、實(shí)施主體、計(jì)劃管理等方面的原則性限制，至于更加具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)，則授權(quán)國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)來(lái)制定。對(duì)此，學(xué)者們提出了諸多建議，并主要圍繞如何保證成片開(kāi)發(fā)的公共利益屬性展開(kāi)。自然資源部最終印發(fā)的《開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》則采取了更加務(wù)實(shí)的態(tài)度，試圖從明確實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)置程序要求兩方面來(lái)限制政府的成片開(kāi)發(fā)征收權(quán)。綜合分析這些限權(quán)措施可以發(fā)現(xiàn)，唯有農(nóng)民集體同意的程序設(shè)置是完全來(lái)自政府外部的約束，也是唯一最有可能對(duì)政府成片開(kāi)發(fā)征收權(quán)構(gòu)成真正硬約束的條件。與其他各項(xiàng)具有明確判斷標(biāo)準(zhǔn)的條件不同，此項(xiàng)條件的實(shí)現(xiàn)完全取決于農(nóng)民集體的自主意志和自由判斷，并無(wú)法定的標(biāo)準(zhǔn)， 而不同的農(nóng)民集體完全有可能在不同的時(shí)期針對(duì)不同的項(xiàng)目作出不同的判斷和意思表示。鑒于此，地方政府應(yīng)充分尊重農(nóng)民集體的自主權(quán)，認(rèn)真和農(nóng)民集體協(xié)商并通過(guò)不斷完善成片開(kāi)發(fā)征收方案來(lái)爭(zhēng)取農(nóng)民集體的同意，相比設(shè)置一個(gè)最低的公益性用地占比比例，此種制度安排有望對(duì)地方政府濫用成片開(kāi)發(fā)征收權(quán)形成更加強(qiáng)有力的制約。

（二）最大化實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體在成片開(kāi)發(fā)征收中的整體利益

盡管《開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》將耕地保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、節(jié)約集約用地等均列為成片開(kāi)發(fā)征收的考量因素，但維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益毫無(wú)疑問(wèn)是對(duì)政府成片開(kāi)發(fā)征收權(quán)予以特別規(guī)制的最重要理由。而農(nóng)民集體同意權(quán)的設(shè)置，比學(xué)者建議的由司法機(jī)關(guān)來(lái)裁決成片開(kāi)發(fā)征收是否屬于公共利益的制度安排更加有利于保障農(nóng)民利益。

成片開(kāi)發(fā)征收的大規(guī)模性決定了其對(duì)農(nóng)民利益影響的巨大性。不僅如此，成片開(kāi)發(fā)征收的典型特色就是包含了大量的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在2019年土地管理法已經(jīng)允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的情形下，對(duì)這些經(jīng)營(yíng)性用地，農(nóng)民集體原本是可以通過(guò)出讓、出租等方式直接獲取土地收益的，而一旦政府實(shí)施成片開(kāi)發(fā)征收，農(nóng)民則只能被動(dòng)地獲取征地補(bǔ)償。故此，當(dāng)政府的成片開(kāi)發(fā)方案擺在面前的時(shí)候，農(nóng)民集體必然會(huì)在兩種方式間進(jìn)行比較，權(quán)衡在哪一種用地模式下其獲取的整體利益更高。

顯然，哪一種方式更加符合農(nóng)民利益，只有農(nóng)民自身才最有發(fā)言權(quán)，而在成片開(kāi)發(fā)征收程序中賦予農(nóng)民集體同意權(quán)的趣旨，正是將這種選擇權(quán)交給農(nóng)民，而非由他人替農(nóng)民作出決定。此時(shí)，只要保障農(nóng)民獲取充分的信息，保障農(nóng)民集體的決策程序科學(xué)民主，保障農(nóng)民集體意思表達(dá)的真實(shí)性，農(nóng)民集體就可以在充分權(quán)衡后作出最符合自身利益的決策。

具體來(lái)說(shuō)，如果農(nóng)民集體認(rèn)為其從成片開(kāi)發(fā)征收中獲取的土地收益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其將該地入市所可能獲取的收益，該成片開(kāi)發(fā)征收必將遭到大多數(shù)農(nóng)民的反對(duì)，從而無(wú)法形成有效的農(nóng)民集體同意的決議，意欲實(shí)施征收的地方政府也就無(wú)法往前推進(jìn)工作。這會(huì)倒逼地方政府修改完善成片開(kāi)發(fā)征收方案，優(yōu)化農(nóng)民獲取土地收益的渠道和方式，提高農(nóng)民分享土地增值收益的比例等，直至農(nóng)民集體預(yù)判其通過(guò)征地途徑獲取的整體土地收益與相同地塊通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市獲取的土地收益大體相當(dāng)。當(dāng)然，如果農(nóng)民集體要價(jià)太高，導(dǎo)致地方政府征地成本過(guò)高，地方政府也可能會(huì)在權(quán)衡之后放棄該成片開(kāi)發(fā)征收項(xiàng)目，此時(shí)，農(nóng)民意欲實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性地塊的土地價(jià)值，只能通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的方式。但集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市通常規(guī)模較小，不具備成片開(kāi)發(fā)通過(guò)整體運(yùn)營(yíng)促進(jìn)土地價(jià)值整體大幅提升的功能， 且在不同入市方式下農(nóng)民集體土地收益的實(shí)現(xiàn)具有一定的不確定性，不一定是最符合農(nóng)民集體整體利益的選擇。在此種情形下，農(nóng)民集體就可能作出妥協(xié)，轉(zhuǎn)而接受政府提出的方案。故此，地方政府放棄成片開(kāi)發(fā)征收的可能性，也會(huì)對(duì)農(nóng)民集體濫用同意權(quán)構(gòu)成制約。

這一博弈機(jī)制不僅有利于增強(qiáng)農(nóng)民在成片開(kāi)發(fā)征收中的話(huà)語(yǔ)權(quán)， 實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體利益的最大化，還有兩點(diǎn)附帶的紅利：一是可以倒逼地方政府提高土地利用效率，避免盲目擴(kuò)張和低效用地。政府的征收行為除了需要向農(nóng)民支付征收補(bǔ)償之外，還有較高的行政成本，如果政府成片開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益低于其他可能的市場(chǎng)主體通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市模式開(kāi)發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)效益，其就會(huì)在競(jìng)爭(zhēng)比較中被農(nóng)民集體所淘汰，這會(huì)倒逼地方政府優(yōu)化開(kāi)發(fā)方案，提高土地利用效率，充分挖掘土地利用綜合效益，并降低行政成本。在此種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下，地方政府無(wú)法壓低支付給農(nóng)民的補(bǔ)償成本，這會(huì)促使地方政府更加理性地征地，因?yàn)檎鞯爻杀咎投鴮?dǎo)致政府大幅擴(kuò)張征地范圍從而進(jìn)一步導(dǎo)致低效用地的現(xiàn)象也將一去不復(fù)返。二是可以促使征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與市場(chǎng)接軌。2019年土地管理法雖然將征收農(nóng)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從年產(chǎn)值倍數(shù)法調(diào)整為了區(qū)片綜合地價(jià)法， 但本質(zhì)上仍然屬于政府計(jì)劃定價(jià)性質(zhì)。事實(shí)上，“由于政府的土地收入是由賣(mài)地所得與征地補(bǔ)償之間的價(jià)差決定的，因此，盡可能壓低征地補(bǔ)償?shù)姆秶c標(biāo)準(zhǔn)、盡可能抬高建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)格成為各地方的普遍做法”。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地得以合法入市之后，會(huì)形成集體建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)格，此時(shí)在成片開(kāi)發(fā)征收中引入農(nóng)民集體同意權(quán)的制度設(shè)計(jì)，可以通過(guò)農(nóng)民集體與政府之間的談判博弈機(jī)制倒逼征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)向集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市價(jià)格靠攏，從而促使我國(guó)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐步實(shí)現(xiàn)從計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)向市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)軌。

（三）為成片開(kāi)發(fā)征收嵌入“協(xié)議購(gòu)買(mǎi)”環(huán)節(jié)

征收行為以強(qiáng)制性為典型特征，盡管在現(xiàn)代征收程序構(gòu)建中，為了保障被征收人的權(quán)益，均會(huì)賦予被征收人表達(dá)意見(jiàn)訴求的權(quán)利，但被征收人同意并非政府行使征收權(quán)的前提條件。而《開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》將農(nóng)民集體同意作為政府申請(qǐng)成片開(kāi)發(fā)征收的必要前置條件的做法，意味著成片開(kāi)發(fā)征收必須建立在政府和農(nóng)民集體雙方協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，這對(duì)征收行為的本質(zhì)形成了挑戰(zhàn)。

事實(shí)上，政府通過(guò)協(xié)議方式取得公共利益用地的方式并不罕見(jiàn)。從世界范圍看，不少?lài)?guó)家和地區(qū)為政府行使征收權(quán)設(shè)置了前置的協(xié)議購(gòu)買(mǎi)程序， 亦即政府在行使征收權(quán)強(qiáng)制轉(zhuǎn)移公民財(cái)產(chǎn)權(quán)之前，必須先由用地者通過(guò)與財(cái)產(chǎn)權(quán)人平等協(xié)商購(gòu)買(mǎi)的方式獲取， 只有協(xié)商不成時(shí)， 才能動(dòng)用政府征收權(quán)。例如，在日本，“公共用地的取得基本都是首先依靠事業(yè)承擔(dān)人（起業(yè)者）和土地所有權(quán)人之間的買(mǎi)賣(mài)交涉，也即是根據(jù)民法上的買(mǎi)賣(mài)合同來(lái)進(jìn)行的。如果這一民事手段遇到了障礙，雙方無(wú)法達(dá)成一致協(xié)議，公共事業(yè)的建設(shè)又迫在眉睫，那么就是土地收用法登場(chǎng)的時(shí)候了。”德國(guó)建設(shè)法典第87條第2款、加拿大征收法第4.1（1）條等也都有類(lèi)似的規(guī)定。為強(qiáng)制征收設(shè)置前置的協(xié)議購(gòu)買(mǎi)程序至少有兩方面好處：一是可以最大程度減少政府征收權(quán)的動(dòng)用。征收是國(guó)家公權(quán)力對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)重干預(yù)，極容易導(dǎo)致政府和被征收人之間關(guān)系的緊張。故此，如果能用市場(chǎng)手段實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)移轉(zhuǎn)目標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)首選市場(chǎng)手段，基于平等協(xié)商的協(xié)議購(gòu)買(mǎi)程序體現(xiàn)的正是此種理念。典型如日本，通過(guò)自愿收購(gòu)的方式取得公共用地的案件數(shù)估計(jì)達(dá)到99%以上。二是協(xié)商的過(guò)程本身可以起到促進(jìn)溝通、緩和矛盾的作用，即便協(xié)議不成功而啟動(dòng)征收程序，由于經(jīng)過(guò)了之前的充分協(xié)商，可以為征收談判奠定基礎(chǔ)，也可為法院裁決征收補(bǔ)償提供參考。鑒于此，不少學(xué)者主張?jiān)谖覈?guó)征收制度中引入?yún)f(xié)議購(gòu)買(mǎi)程序。雖然我國(guó)征地制度改革并未采納上述建議， 但征地程序卻明顯朝著增加協(xié)議權(quán)重的方向發(fā)展。

2019年土地管理法第47條將“地方政府同擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人中的絕大多數(shù)達(dá)成安置補(bǔ)償協(xié)議”作為申請(qǐng)征收土地的必要前置條件即為典型例證，在一定程度上說(shuō)，這一規(guī)定已經(jīng)具備了一些協(xié)商購(gòu)買(mǎi)的趣旨，盡管其僅僅被作為征地前期程序的一部分，而非征地啟動(dòng)前的獨(dú)立協(xié)商程序，協(xié)商的內(nèi)容也僅僅局限于補(bǔ)償安置方式和數(shù)額。成片開(kāi)發(fā)征收中農(nóng)民集體同意權(quán)的引入則進(jìn)一步加大了協(xié)商的權(quán)重，并進(jìn)一步接近協(xié)議購(gòu)買(mǎi)制度的神韻。雖然《開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》本身并未規(guī)定地方政府和農(nóng)民集體之間的協(xié)商過(guò)程，只是要求成片開(kāi)發(fā)征收方案必須取得農(nóng)民集體的同意，但“地方政府提出方案—農(nóng)民集體作出同意與否的意思表示”的過(guò)程，本身必然蘊(yùn)含著雙方協(xié)商的過(guò)程。從民事法律行為視角解構(gòu)，地方政府提出開(kāi)發(fā)方案并提交給農(nóng)民集體表決的行為，屬于合同法上的要約行為；農(nóng)民集體表決后作出同意的意思表示，則屬于合同法上的承諾行為。至此，地方政府和農(nóng)民集體就所涉土地的成片開(kāi)發(fā)方案達(dá)成合意，合意的內(nèi)容為：以成片開(kāi)發(fā)征收方案所載的有關(guān)事項(xiàng)為前提，雙方同意將所涉土地納入成片開(kāi)發(fā)征收范圍。換言之，地方政府和農(nóng)民集體之間的這一“要約—承諾”過(guò)程，實(shí)際上在地方政府和農(nóng)民集體之間形成了一個(gè)以移轉(zhuǎn)土地所有權(quán)為核心內(nèi)容的協(xié)議：地方政府許諾將按照成片開(kāi)發(fā)征收方案提出的用途、功能、建設(shè)項(xiàng)目、開(kāi)發(fā)時(shí)序、基礎(chǔ)設(shè)施等條件對(duì)所涉土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，兌現(xiàn)農(nóng)民集體的利益；以此為條件，農(nóng)民集體同意地方政府（代表國(guó)家）拿走其土地所有權(quán)。

由此可見(jiàn)，《開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》引入農(nóng)民集體同意權(quán)的制度設(shè)計(jì)，不經(jīng)意間在作為土地所有權(quán)人的農(nóng)民集體與擬征收土地的地方人民政府之間設(shè)置了一個(gè)平等自愿的協(xié)商程序，這是其與典型的協(xié)議購(gòu)買(mǎi)程序相似的地方。但不容忽視的是，這一程序設(shè)計(jì)與典型的協(xié)議購(gòu)買(mǎi)程序也存在兩點(diǎn)明顯的不同：

一是協(xié)議執(zhí)行機(jī)制不同。協(xié)議購(gòu)買(mǎi)程序設(shè)置的目的應(yīng)是通過(guò)民事手段解決用地者或者政府獲取土地所有權(quán)的問(wèn)題，從而避免啟動(dòng)征收權(quán)。故此，如果在成片開(kāi)發(fā)征收中前置協(xié)議購(gòu)買(mǎi)程序，當(dāng)?shù)胤秸娃r(nóng)民集體達(dá)成協(xié)議之后，后續(xù)事項(xiàng)就應(yīng)置于民事協(xié)議履行的框架之下推進(jìn)，而非啟動(dòng)征收權(quán)。但從《開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定看，在地方政府和農(nóng)民集體達(dá)成協(xié)議之后，后續(xù)程序仍然按照征收權(quán)行使的邏輯推進(jìn)：地方政府向上級(jí)政府申請(qǐng)成片開(kāi)發(fā)征收—獲得批準(zhǔn)后啟動(dòng)成片開(kāi)發(fā)征收—按照法定的征收程序開(kāi)展后續(xù)工作。這意味著地方政府和農(nóng)民集體就成片開(kāi)發(fā)征收達(dá)成的協(xié)議，并未從形式上減少政府征收權(quán)的運(yùn)用。形象地說(shuō)，成片開(kāi)發(fā)征收中農(nóng)民集體同意權(quán)的設(shè)置有點(diǎn)像“披上了征收外衣的協(xié)議購(gòu)買(mǎi)行為”：從外在表現(xiàn)形態(tài)看，成片開(kāi)發(fā)征收屬于政府行使征收權(quán)的行為；從不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)移的決定性因素看，其又屬于雙方平等自愿協(xié)商的行為。事實(shí)上，此種為“協(xié)議移轉(zhuǎn)”披上“征收外衣”的做法，在比較法上亦有先例，例如，依據(jù)德國(guó)建筑法典，“雙方原本已經(jīng)以自由交易的方式達(dá)成了協(xié)議，但是，并沒(méi)有簽署有效的合同，僅僅基于節(jié)約成本和獲得強(qiáng)制執(zhí)行力的考慮而在征收程序中達(dá)成協(xié)議”。但從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，這只是基于當(dāng)事人自愿選擇的協(xié)議履行方式的變通安排，而且并非主導(dǎo)的協(xié)議履行方式，從而與我國(guó)在協(xié)議達(dá)成后還必須一律按照法定征收程序推進(jìn)的強(qiáng)制性要求存在明顯不同。

二是協(xié)議不成的法律后果不同。在典型的協(xié)議購(gòu)買(mǎi)程序中，達(dá)成購(gòu)買(mǎi)協(xié)議與政府申請(qǐng)征收之間屬于替代關(guān)系，如果協(xié)商不成，政府可以申請(qǐng)強(qiáng)制征收，雖然協(xié)商不成是政府申請(qǐng)征收的前置條件，但并不會(huì)因?yàn)閰f(xié)商不成而導(dǎo)致后續(xù)工作無(wú)法開(kāi)展，申請(qǐng)征收成為了協(xié)商不成的替補(bǔ)手段。但在我國(guó)成片開(kāi)發(fā)征收中，農(nóng)民集體同意是政府開(kāi)展后續(xù)征收活動(dòng)的必要條件，兩者并非替代關(guān)系，而是同時(shí)必備的先后關(guān)系。

深入分析發(fā)現(xiàn)，這種不同是由我國(guó)土地公有制以及集體土地之上的多層權(quán)利結(jié)構(gòu)決定的，這大概也是我國(guó)征收程序一直未引入典型的協(xié)議購(gòu)買(mǎi)制度的主要原因。具體有二：

一是我國(guó)集體土地上的權(quán)利具有多層次性，權(quán)利主體和利益關(guān)系具有復(fù)雜性。我國(guó)集體土地上存在少則兩層多則三層權(quán)利結(jié)構(gòu)，集體土地征收不僅僅導(dǎo)致農(nóng)民集體喪失土地所有權(quán)，更重要的是會(huì)導(dǎo)致集體土地上的各種用益物權(quán)也一并被消滅，這意味著，如果地方政府希望通過(guò)協(xié)議購(gòu)買(mǎi)方式獲取所涉土地完整的毫無(wú)負(fù)擔(dān)的所有權(quán)，那么地方政府不僅需要同作為土地所有者的農(nóng)民集體達(dá)成移轉(zhuǎn)土地所有權(quán)的協(xié)議，還需要單獨(dú)同眾多的用益物權(quán)人就用益物權(quán)以及相應(yīng)的地上附著物（青苗、建筑物、構(gòu)筑物等）所有權(quán)移轉(zhuǎn)事項(xiàng)達(dá)成協(xié)議。鑒于用益物權(quán)主體眾多，這一協(xié)商過(guò)程將會(huì)十分復(fù)雜和艱難，并耗費(fèi)相當(dāng)高的談判成本，而且最終不一定能（極大概率上是不能）同所有的用益物權(quán)人均成功達(dá)成協(xié)議。而《開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》所規(guī)定的農(nóng)民集體同意權(quán)，則僅僅指向農(nóng)民集體作為一個(gè)整體對(duì)土地所有權(quán)的移轉(zhuǎn)與否作出意思表示，地方政府談判的對(duì)象僅僅是作為整體的農(nóng)民集體，并不直接面向單個(gè)的農(nóng)戶(hù)或者用益物權(quán)人。這一協(xié)商過(guò)程要比同廣大的用益物權(quán)人一一談判并達(dá)成協(xié)議容易許多。事實(shí)上，結(jié)合2019年土地管理法第47條第4款的規(guī)定，在一個(gè)完整的成片開(kāi)發(fā)征收程序中，權(quán)利人一方的同意意思表示被切割成了兩部分：一是土地所有者移轉(zhuǎn)所有權(quán)的意思表示，置于成片開(kāi)發(fā)征收方案報(bào)批之前的農(nóng)民集體同意程序中；二是土地用益物權(quán)人移轉(zhuǎn)用益物權(quán)的意思表示，置于成片開(kāi)發(fā)征收方案被批準(zhǔn)之后政府同被征收人簽訂安置補(bǔ)償協(xié)議的程序中。對(duì)于前一部分同意的意思表示，農(nóng)民集體具有絕對(duì)的意思自由；對(duì)于后一部分的意思表示，用益物權(quán)人的意思自由并不絕對(duì)，如果有個(gè)別用益物權(quán)人無(wú)法達(dá)成協(xié)議，并不影響政府行使征收權(quán)，政府可以通過(guò)作出征收補(bǔ)償決定的方式強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)利人的用益物權(quán)。這種具有效力差異的雙層協(xié)商結(jié)構(gòu)設(shè)置契合了我國(guó)集體土地上的雙層權(quán)利結(jié)構(gòu)，也是平衡農(nóng)民利益和征地效率的折中安排。

二是協(xié)議雙方地位的實(shí)質(zhì)不平等性。在土地私有制國(guó)家，協(xié)議購(gòu)買(mǎi)的雙方主體是項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)主體和土地所有權(quán)人，雙方均屬于平等的市場(chǎng)主體，一般不存在明顯的地位強(qiáng)弱問(wèn)題。但在我國(guó)土地公有制下，如果要在集體土地征收中引入?yún)f(xié)議購(gòu)買(mǎi)制度，協(xié)議購(gòu)買(mǎi)的雙方主體只能是地方政府和農(nóng)民集體，地方政府具有顯著的優(yōu)勢(shì)地位，如果不對(duì)地方政府的行為予以特別規(guī)制，其極有可能憑借在信息、資源、智識(shí)等方面的優(yōu)勢(shì)，促使農(nóng)民集體同其簽訂實(shí)質(zhì)不平等的協(xié)議。鑒于此，即便在我國(guó)成片開(kāi)發(fā)征收中引入?yún)f(xié)議購(gòu)買(mǎi)程序，也必須對(duì)協(xié)商的過(guò)程和結(jié)果施以更多的管制，這既是切實(shí)保障作為弱勢(shì)一方的農(nóng)民集體及其成員利益的需要，也是防范地方政府借助民事手段濫用權(quán)力的需要。鑒于此，《開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》雖然通過(guò)賦予農(nóng)民集體同意權(quán)而使得成片開(kāi)發(fā)征收具備了協(xié)議購(gòu)買(mǎi)的內(nèi)核，但仍然要求將后續(xù)的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移和補(bǔ)償?shù)刃袨榧{入法定的征收程序之下，以此實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督制約。

由此可見(jiàn)，農(nóng)民集體同意權(quán)實(shí)則為我國(guó)獨(dú)具特色的成片開(kāi)發(fā)征收嵌入了一個(gè)獨(dú)具特色的協(xié)議購(gòu)買(mǎi)程序，堪稱(chēng)中國(guó)特色協(xié)議購(gòu)買(mǎi)程序的雛形。與典型的協(xié)議購(gòu)買(mǎi)程序不同，我國(guó)成片開(kāi)發(fā)征收中這種“購(gòu)買(mǎi)協(xié)議”的達(dá)成是政府征收的必要條件而非替代手段，“購(gòu)買(mǎi)協(xié)議”連同法定征收程序共同促成了土地所有權(quán)從農(nóng)民集體向國(guó)家移轉(zhuǎn)的效果。這一做法，使得農(nóng)民集體的意愿表達(dá)具有更強(qiáng)的法律效力，其好處是有利于增加農(nóng)民的談判砝碼，充分保障農(nóng)民的土地權(quán)益，促使征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)向市場(chǎng)價(jià)格靠攏，遏制征地范圍盲目擴(kuò)張；風(fēng)險(xiǎn)則是有可能因農(nóng)民集體的不同意而導(dǎo)致成片開(kāi)發(fā)征收“流產(chǎn)”。但這一點(diǎn)并不會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)太大的負(fù)面影響，因?yàn)槌善_(kāi)發(fā)征收中本身包含了大量的非公益性用地，具有營(yíng)利屬性，通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的方式同樣可以實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)利用目的。不僅如此，土地管理法第45條第1款中“確需”的表述本身也蘊(yùn)含著征收手段運(yùn)用的替補(bǔ)性，其“可以”依法實(shí)施征收而非“必須”的表述，也進(jìn)一步表明即便在符合公共利益的情形下政府也可以通過(guò)征收之外的其他方式（例如集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方式）獲取土地。

三、成片開(kāi)發(fā)征收中農(nóng)民集體同意權(quán)行使規(guī)則的完善

對(duì)于成片開(kāi)發(fā)征收中農(nóng)民集體同意權(quán)的行使規(guī)則，《開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》僅規(guī)定“經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意”， 這一粗略規(guī)定不足以為實(shí)踐各方提供明確的依循。結(jié)合我國(guó)特殊的集體土地所有權(quán)主體制度和基層治理的復(fù)雜現(xiàn)狀，作為一項(xiàng)創(chuàng)新性嘗試的農(nóng)民集體同意權(quán)要充分發(fā)揮其價(jià)值功能，尚需從如下幾個(gè)方面明確和完善其行使規(guī)則，避免該權(quán)利的行使流于形式。

（一）明確農(nóng)民集體同意權(quán)的行使主體和方式

成片開(kāi)發(fā)征收中的農(nóng)民集體同意權(quán)源于農(nóng)民集體的土地所有權(quán)，其體現(xiàn)的是土地所有者處分其所有權(quán)的自由意志，故此，其法定行使主體理應(yīng)為土地所有權(quán)人。但我國(guó)集體土地所有權(quán)歸屬和行使機(jī)制的特殊性增加了這一問(wèn)題的復(fù)雜性。依據(jù)憲法、民法典、土地管理法等法律的規(guī)定，農(nóng)村集體土地屬于農(nóng)民集體所有，具體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、生產(chǎn)隊(duì)農(nóng)民集體三種類(lèi)型；民法典第262條再進(jìn)一步規(guī)定了集體土地所有權(quán)的行使機(jī)制———由相應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者自治組織（村民委員會(huì)、村民小組）代表集體行使所有權(quán)。鑒于此，不少學(xué)者將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織定性為區(qū)別于農(nóng)民集體的獨(dú)立的代表行使主體。筆者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本身就是農(nóng)民集體法人化改造的結(jié)果，其對(duì)農(nóng)民集體的代表實(shí)則是對(duì)全體集體成員的直接代表，因?yàn)椤稗r(nóng)民集體”本就指向全體集體成員。故此，《開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》第4條雖然規(guī)定的是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織做出集體決議，其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵與由農(nóng)民集體作出集體決議并無(wú)不同，兩者均指向土地所有權(quán)人的意思表示，這也是本文直接將該項(xiàng)權(quán)利稱(chēng)為“農(nóng)民集體同意權(quán)”的原因?；诖私Y(jié)論，針對(duì)農(nóng)民集體同意權(quán)的行使主體和方式應(yīng)確立如下規(guī)則：

一是行使主體的級(jí)別對(duì)應(yīng)性。雖然從行政管理的地域范圍看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、生產(chǎn)隊(duì)之間存在行政隸屬關(guān)系，但土地所有權(quán)歸屬反映的是平等民事主體之間的關(guān)系，三級(jí)農(nóng)民集體的土地所有權(quán)之間相互獨(dú)立。故此，農(nóng)民集體同意權(quán)具體由哪一級(jí)農(nóng)民集體行使，要依據(jù)其土地所有權(quán)的歸屬確定。例如，如果土地所有權(quán)歸屬于生產(chǎn)隊(duì)農(nóng)民集體，則應(yīng)由生產(chǎn)隊(duì)農(nóng)民集體作出決議，而不是由村一級(jí)集體越俎代庖，以此類(lèi)推；如果涉及多個(gè)農(nóng)民集體所有的土地，則由各農(nóng)民集體分別針對(duì)自己擁有所有權(quán)的部分行使同意權(quán)。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使的法定性和優(yōu)先性。如前所述，農(nóng)民集體同意權(quán)的行使屬于土地所有權(quán)處分事項(xiàng)，為經(jīng)濟(jì)職能的范疇。無(wú)論是基于村莊自治組織與經(jīng)濟(jì)組織職能分離的需要，還是基于民法典第262條和第101條第2款規(guī)定的意蘊(yùn)，集體土地所有權(quán)都應(yīng)當(dāng)優(yōu)先由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)行使，村民委員會(huì)或村民小組的代表行使只是在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不健全情形下的替補(bǔ)選擇。三是必須通過(guò)集體表決的方式行使。盡管民法典第261條第1款第（1）至（4）項(xiàng)所明確列舉的必須由集體決議的事項(xiàng)無(wú)法包含此處的農(nóng)民集體同意權(quán)，但由于該權(quán)利的行使涉及集體土地所有權(quán)的處分，是涉及全體成員利益的特殊重大事項(xiàng)，其對(duì)集體和成員利益的影響甚至比前述明確列舉的事項(xiàng)還要重大，故此，該事項(xiàng)應(yīng)被解釋為上款第（5）項(xiàng)規(guī)定中的“法律規(guī)定的其他事項(xiàng)”，從而屬于必須由全體集體成員集體決策的事項(xiàng)，而不能由諸如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的理事會(huì)、理事長(zhǎng)或者村民委員會(huì)、村長(zhǎng)等自行作出。具體到操作層面，如果土地所有權(quán)對(duì)應(yīng)的農(nóng)民集體存在比較健全的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，則應(yīng)由該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)召開(kāi)成員大會(huì)的方式作出集體決議；即便其對(duì)應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并不健全，但只要其農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的范圍已經(jīng)確定，也就具備了召開(kāi)成員大會(huì)的條件，亦應(yīng)通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)表決的方式作出集體決議；如果這一條件亦不具備，也即其農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員范圍和村民范圍并未區(qū)分，則應(yīng)由村民會(huì)議或者村民小組會(huì)議作出決議。

值得討論的是，這一決議可否通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表會(huì)議或者村民代表會(huì)議作出？ 僅從《開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》“經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意”的表述看，似乎不排除村民代表會(huì)議的表決。從實(shí)踐操作看，村民代表會(huì)議表決的方式被廣泛采用。筆者認(rèn)為，這一表決方式的合理性有待商榷。以一個(gè)1000人左右的中等規(guī)模的行政村為例，其村民代表通常也就20人左右；而如果由村民會(huì)議表決，即便按照每戶(hù)派一位戶(hù)代表計(jì)算，其有權(quán)參與表決的人數(shù)也在300人左右。參與人數(shù)的巨大差異決定了其所能代表的民意充分性的差異，村民代表會(huì)議較弱的代表性顯然不足以支撐其決策此等涉及全體集體成員重大利益的特殊事項(xiàng)，尤其是此等決策的利益相對(duì)方為當(dāng)?shù)卣?，如果僅由村民代表會(huì)議決策，農(nóng)民集體同意權(quán)的行使極容易流于形式。至于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表會(huì)議亦是同理。而且，值得參考的是，2023年1月4日全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）在規(guī)定成員代表大會(huì)得以行使的職權(quán)時(shí)也明確將一些特別重大的事項(xiàng)予以保留，其中就包含了農(nóng)村土地承包、宅基地使用、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、土地補(bǔ)償費(fèi)的使用和分配等，而成片開(kāi)發(fā)征收中農(nóng)民集體同意權(quán)的行使會(huì)導(dǎo)致集體土地所有權(quán)被處分的法律后果，其重要性顯然不亞于上述事項(xiàng)。故此，筆者認(rèn)為，成片開(kāi)發(fā)征收中農(nóng)民集體同意權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員會(huì)議或者村民會(huì)議法定保留事項(xiàng)，不應(yīng)當(dāng)交由成員代表會(huì)議或者村民代表會(huì)議行使。四是對(duì)參與表決人數(shù)和同意人數(shù)的要求。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)決議行為的嚴(yán)謹(jǐn)表述應(yīng)當(dāng)同時(shí)明確參與表決人數(shù)和表決同意人數(shù)的比例，對(duì)此，《開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》中“三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意”的簡(jiǎn)略表述在理解上容易產(chǎn)生歧義：到底是要求全體成員的三分之二以上同意，還是僅要求到會(huì)成員的三分之二以上同意？實(shí)踐中存在不同做法。筆者認(rèn)為，此處的“三分之二以上”應(yīng)理解為對(duì)表決同意人數(shù)占到會(huì)人數(shù)比例的要求。至于對(duì)實(shí)際到會(huì)人數(shù)占應(yīng)到會(huì)人數(shù)的比例要求，則取決于其決議的平臺(tái)：如果是采用成員大會(huì)方式，前述農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）第28條規(guī)定為三分之二以上，筆者認(rèn)為這一比例要求具有合理性；如果是采用村民會(huì)議，依據(jù)村民委員會(huì)組織法第22條的規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過(guò)半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶(hù)的代表參加”； 如果是采用村民小組會(huì)議方式， 依據(jù)村民委員會(huì)組織法第28條的規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)有本村民小組十八周歲以上的村民三分之二以上，或者本村民小組三分之二以上的戶(hù)的代表參加”。但需要注意的是，無(wú)論采用何種決議平臺(tái)，表決同意人數(shù)占參會(huì)人員的比例均需三分之二以上方為通過(guò)。

省級(jí)人民政府在審批成片開(kāi)發(fā)征收方案時(shí)， 應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)民集體同意權(quán)行使的情況也一并予以審查，重點(diǎn)審查決議的主體、方式、程序等，確保農(nóng)民集體決議真實(shí)、合法、有效。

（二）明確農(nóng)民集體同意權(quán)行使指向的內(nèi)容

依據(jù)《開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》第4條的規(guī)定，農(nóng)民集體行使同意權(quán)所指向的內(nèi)容為土地征收成片開(kāi)發(fā)方案。

《開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》第3條第2款進(jìn)一步明確了成片開(kāi)發(fā)征收方案應(yīng)當(dāng)包括的五方面內(nèi)容，這些內(nèi)容圍繞成片開(kāi)發(fā)的必要性、公益性和用地效率展開(kāi)。

筆者認(rèn)為，農(nóng)民集體同意權(quán)行使指向的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)為農(nóng)民集體和政府之間協(xié)議的核心條款，作為以移轉(zhuǎn)所有權(quán)為主要目的的雙務(wù)協(xié)議，其自當(dāng)明確雙方的主給付義務(wù)。一方面，成片開(kāi)發(fā)的必要性、公益性和用地效率等，決定了征收行為的社會(huì)正義性，不僅是省級(jí)人民政府在審批成片開(kāi)發(fā)征收時(shí)考量的重要因素，也是農(nóng)民集體在行使同意權(quán)時(shí)考量的重要因素；另一方面，對(duì)農(nóng)民集體而言，其除了關(guān)注成片開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的公益性和整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益外，更為關(guān)注的是與其自身經(jīng)濟(jì)利益直接相關(guān)的補(bǔ)償安置事項(xiàng)。雖然法律法規(guī)對(duì)補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)和方式有相對(duì)統(tǒng)一的要求，但各地乃至各項(xiàng)目在執(zhí)行時(shí)仍具有相當(dāng)大的自主權(quán)，留地、留物業(yè)、就業(yè)促進(jìn)等靈活的補(bǔ)償安置措施的采用更是增加了安置補(bǔ)償事項(xiàng)的可談判性。故此，當(dāng)農(nóng)民集體對(duì)土地征收成片開(kāi)發(fā)方案作出同意與否的決議時(shí)，其必然會(huì)高度關(guān)心補(bǔ)償安置事項(xiàng)并就此同政府展開(kāi)談判和博弈。從雙方協(xié)議的角度看，對(duì)補(bǔ)償安置的承諾也是地方政府獲取土地所有權(quán)的核心對(duì)價(jià)，是協(xié)議必備的主要條款。因此，農(nóng)民集體同意權(quán)行使指向的內(nèi)容必須包含補(bǔ)償安置方面的內(nèi)容。如果交由農(nóng)民集體表決的成片開(kāi)發(fā)征收方案不包含補(bǔ)償安置的內(nèi)容，正常情況下農(nóng)民集體不太可能作出同意的決議；即便農(nóng)民集體針對(duì)這樣的方案作出了同意的決議，該決議也不構(gòu)成一個(gè)有效的農(nóng)民集體同意權(quán)的行使行為，因?yàn)槠淝啡闭響?yīng)同農(nóng)民集體協(xié)商的核心要素———政府需要支付的主要對(duì)價(jià)。

對(duì)此，需要避免一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)。由于相較于一般性公益項(xiàng)目征收，成片開(kāi)發(fā)征收更容易混雜各種經(jīng)營(yíng)性目的甚至私益，學(xué)術(shù)界在規(guī)制成片開(kāi)發(fā)征收時(shí)大多將關(guān)注焦點(diǎn)放在論證和確保其公共利益屬性上。受此種思路影響，農(nóng)民集體同意權(quán)的行使也極容易被解釋為服務(wù)于公共利益的判斷。這顯然是矮化了該農(nóng)民集體同意權(quán)的功能。如果其僅僅服務(wù)于公共利益的判斷，則必須設(shè)置相應(yīng)的機(jī)制，確保在的確符合共公共利益時(shí)農(nóng)民集體必須同意，例如明確在法定條件下農(nóng)民集體必須同意的法定義務(wù)，或者在無(wú)法達(dá)成一致意見(jiàn)時(shí)由中立第三方予以裁決，等等。但正如本文中反復(fù)強(qiáng)調(diào)的，農(nóng)民集體同意權(quán)的行使并無(wú)法定標(biāo)準(zhǔn)，完全取決于權(quán)利主體的自由意志，正如具有完全產(chǎn)權(quán)的房屋所有權(quán)人是否出售其房屋完全取決于其自由意志一樣。只有理解這一點(diǎn)，才能對(duì)農(nóng)民集體同意權(quán)的價(jià)值功能有更加全面的認(rèn)識(shí)，也才不會(huì)將同意的內(nèi)容僅僅局限于公益性的判斷。

鑒于農(nóng)民集體同意權(quán)行使指向的內(nèi)容必須包含補(bǔ)償安置方面的內(nèi)容，而在操作形式上農(nóng)民集體又是就成片開(kāi)發(fā)征收方案作出同意與否的表決，所以成片開(kāi)發(fā)征收方案必須包含補(bǔ)償安置方面的內(nèi)容，雖不用像專(zhuān)門(mén)的征地補(bǔ)償安置方案一樣詳細(xì)，但至少應(yīng)當(dāng)明確補(bǔ)償安置的方式和標(biāo)準(zhǔn)等。遺憾的是，《開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》第3條第2款并沒(méi)有明確列明補(bǔ)償安置事宜。對(duì)此，有兩種彌補(bǔ)路徑：一是在解釋上將補(bǔ)償安置事項(xiàng)納入《開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》第3條第2款第（5）項(xiàng)“成片開(kāi)發(fā)的土地利用效益以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益評(píng)估”之經(jīng)濟(jì)效益中，因?yàn)轫?xiàng)目的成本收益分析是經(jīng)濟(jì)效益評(píng)估的重要內(nèi)容，而對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償安置顯然是項(xiàng)目成本的重要組成部分；二是地方政府自行補(bǔ)充，因?yàn)椤堕_(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》的列舉并不排斥地方政府自行添加其他方面的事項(xiàng)，實(shí)踐中，不少地方政府已經(jīng)將補(bǔ)償安置情況納入了成片開(kāi)發(fā)征收方案。

（三）明確農(nóng)民集體同意權(quán)行使的法律效力

一旦農(nóng)民集體作出同意的意思表示，便視為在農(nóng)民集體和申請(qǐng)征收的縣級(jí)以上地方人民政府之間就成片開(kāi)發(fā)征收達(dá)成了一個(gè)協(xié)議。對(duì)于該協(xié)議的法律性質(zhì)，從理論上說(shuō)無(wú)論是定性為民事協(xié)議抑或行政協(xié)議均無(wú)不可，但考慮到該協(xié)議的履行并不獨(dú)立，而是被內(nèi)嵌于整體的征地程序中，而且，最高人民法院《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》將征收征用補(bǔ)償協(xié)議定性為行政協(xié)議，故此，將該協(xié)議定性為行政協(xié)議更有利于法律適用體系的協(xié)調(diào)。

需要注意的是，該協(xié)議即便達(dá)成，也并不是必然會(huì)被履行。這是因?yàn)?，農(nóng)民集體同意只是成片開(kāi)發(fā)征收的必備條件而非充分條件，最終是否能夠?qū)嶋H實(shí)施成片開(kāi)發(fā)征收，還需看其是否符合其他方面的條件以及省級(jí)人民政府是否批準(zhǔn)。故此，即便有農(nóng)民集體的同意，如果省級(jí)以上人民政府最終不批準(zhǔn)，成片開(kāi)發(fā)征收也會(huì)“流產(chǎn)”。此時(shí)，農(nóng)民集體和申請(qǐng)征收的縣級(jí)以上地方人民政府之間就成片開(kāi)發(fā)征收達(dá)成的協(xié)議也就不會(huì)進(jìn)入實(shí)際履行階段。由此看來(lái)，基于農(nóng)民集體同意而形成的成片開(kāi)發(fā)征收協(xié)議，其實(shí)際履行是附條件的。

如果經(jīng)過(guò)充分協(xié)商農(nóng)民集體仍然無(wú)法就成片開(kāi)發(fā)征收方案形成有效的同意決議，因欠缺必備的條件，縣級(jí)以上地方人民政府無(wú)法向省級(jí)人民政府提出申請(qǐng)，成片開(kāi)發(fā)征收亦會(huì)“流產(chǎn)”。此時(shí)，縣級(jí)以上地方人民政府要么大幅修改成片開(kāi)發(fā)征收方案后重新同農(nóng)民集體談判，要么放棄成片開(kāi)發(fā)征收計(jì)劃，轉(zhuǎn)而尋求通過(guò)具體公益性項(xiàng)目的一般性征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等組合手段來(lái)推進(jìn)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)。地方政府既無(wú)繞過(guò)農(nóng)民集體的同意單方強(qiáng)制作出成片開(kāi)發(fā)征收決定的權(quán)力，亦無(wú)法尋求司法途徑作出此等裁決。這正是成片開(kāi)發(fā)征收中的農(nóng)民集體同意權(quán)在效力方面的獨(dú)特之處。

如果在成片開(kāi)發(fā)征收因獲得批準(zhǔn)而進(jìn)入實(shí)施環(huán)節(jié)之后，作為征地實(shí)施主體的縣級(jí)以上地方人民政府不遵守其在成片開(kāi)發(fā)征收方案中作出的承諾，農(nóng)民集體該如何救濟(jì)？ 筆者認(rèn)為，鑒于土地管理法第47條第4款將絕大多數(shù)被征收人簽訂安置補(bǔ)償協(xié)議作為縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)征收土地的前置條件，如果縣級(jí)以上地方人民政府在實(shí)施成片開(kāi)發(fā)征收時(shí)違背其在成片開(kāi)發(fā)征收方案中作出的承諾，作為被征收人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民自然不會(huì)同意簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議，征收程序同樣無(wú)法順利推進(jìn)，這可以對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府履行承諾形成有效制約。

結(jié)語(yǔ)與展望

《開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》賦予農(nóng)民集體對(duì)成片開(kāi)發(fā)征收方案之同意權(quán)的做法，使得集體土地所有權(quán)之處分權(quán)能中衍生出一項(xiàng)新的權(quán)利， 其有利于約束政府濫用成片開(kāi)發(fā)權(quán)、保障農(nóng)民土地權(quán)益，契合了黨的二十大報(bào)告提出的“深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”的要求。不僅如此，其還帶來(lái)了一項(xiàng)附帶隱性效益———在不經(jīng)意間為我國(guó)成片開(kāi)發(fā)征收程序嵌入了一個(gè)獨(dú)具特色的協(xié)議購(gòu)買(mǎi)環(huán)節(jié)。由于《開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定還很粗略，要使該項(xiàng)制度創(chuàng)新充分發(fā)揮其價(jià)值功能，必須進(jìn)一步細(xì)化和完善該農(nóng)民集體同意權(quán)的行使規(guī)則，防止其被各種變通的實(shí)施行為所架空。從近些年的改革脈絡(luò)看，我國(guó)征地制度改革不斷朝著增加農(nóng)民協(xié)商權(quán)重的方向發(fā)展，《開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》順應(yīng)這一趨勢(shì)做出了大膽嘗試，但其立法位階局限了其發(fā)揮制度創(chuàng)新功能的空間。成片開(kāi)發(fā)征收中的農(nóng)民集體同意權(quán)要真正成為一項(xiàng)被廣泛認(rèn)可的權(quán)利并充分發(fā)揮其制度效能，尚需更高層級(jí)的立法予以確認(rèn)和完善?？紤]到土地管理法的修改尚未被納入計(jì)劃，可以借著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）正在審議的東風(fēng)，在草案的成員大會(huì)條款中增加集體成員對(duì)成片開(kāi)發(fā)征收方案予以決議的事項(xiàng)，并將其規(guī)定為成員大會(huì)決議的保留事項(xiàng)。在當(dāng)前農(nóng)民整體處于弱勢(shì)地位的情形下，農(nóng)民集體同意權(quán)之價(jià)值功能的發(fā)揮尚受到制約，隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化不斷推進(jìn)，農(nóng)民的自我管理意識(shí)和能力不斷增強(qiáng)，其效能也會(huì)得到更加充分的釋放。