水利工程審計(jì)存在的問題及對策

李昭星

水利工程是重要的民生工程，有的大型水利工程是國家戰(zhàn)略工程，事關(guān)國計(jì)民生，水利工程的建設(shè)有利于人民的福祉和經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，這也對水利工程審計(jì)工作提出更高的要求，也使得水利工程審計(jì)工作的難度越來越大。本文對水利工程審計(jì)中存在的問題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的對策。

隨著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家對水利工程建設(shè)越發(fā)重視，水利工程審計(jì)也需要不斷創(chuàng)新發(fā)展完善。由于水利工程建設(shè)環(huán)節(jié)多、周期長的自身特點(diǎn)，在建設(shè)過程中存在著很多不確定因素，造成前期審計(jì)弱化、工程管理體制定位不清、專業(yè)審計(jì)力量薄弱等問題，給水利工程審計(jì)的開展帶來很多困難。

一、開展水利工程審計(jì)存在的問題

（一）對水利工程前期審計(jì)的弱化

當(dāng)前開展的水利工程審計(jì)項(xiàng)目，對水利工程前期立項(xiàng)決策階段的審計(jì)開展得相對弱化，沒有充分發(fā)揮工程投資審計(jì)應(yīng)有的事前監(jiān)督的作用。同時(shí)，許多水利項(xiàng)目審計(jì)仍停留在造價(jià)審計(jì)上，對水利項(xiàng)目立項(xiàng)、可行性研究、概算、初步設(shè)計(jì)等環(huán)節(jié)的審計(jì)力度不足，使得部分水利工程項(xiàng)目立項(xiàng)評估不充分、設(shè)計(jì)深度不夠，導(dǎo)致后期隨意擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模以及超概算建設(shè)等問題，不利于水利工程投資控制和進(jìn)度控制。

（二）項(xiàng)目管理體制定位不清

建設(shè)單位性質(zhì)不清，即管理上像事業(yè)單位，經(jīng)營上像企業(yè)單位，導(dǎo)致管理體制不順，表現(xiàn)在政府行政主管部門、建設(shè)單位之間的管理關(guān)系不順、權(quán)責(zé)不清，有的管理單位既制定規(guī)則又承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)。同時(shí)，水利建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)模式多元化的管理體制，建設(shè)項(xiàng)目有直接管理建設(shè)的，有委托給項(xiàng)目所在地政府管理的，有實(shí)施代建管理的，在實(shí)際管理過程中，往往會(huì)出現(xiàn)各個(gè)部門各自為政，令出多門權(quán)責(zé)不清，各自合同管理從上到下標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，合同簽訂樣式、格式五花八門，雙方對義務(wù)、權(quán)益、責(zé)任約定不清不楚漏洞百出，最終導(dǎo)致施工、監(jiān)理、造價(jià)無法有效鏈接。

（三）對工程簽證重視不足

水利施工單位中標(biāo)后，經(jīng)常通過現(xiàn)場簽證和設(shè)計(jì)變更增加工程量牟取高額利潤，相關(guān)建設(shè)單位或代建單位、代管單位、監(jiān)理單位對工程簽證的審核工作重視不足，導(dǎo)致建設(shè)投資增加超概算問題嚴(yán)重。一是對變更簽證的合規(guī)性審核不嚴(yán)，某些施工單位在施工中故意把具體施工做法分解，要求簽證增加施工工程量，從而增加工程結(jié)算價(jià)款，實(shí)際上簽證工程量已在招投標(biāo)清單中包含該工程量，這些瞞天過海蒙騙的做法不易被審計(jì)人員覺察到。二是簽證工程量的真實(shí)性難辨，施工單位通過虛假手段擴(kuò)大變更內(nèi)容增加工程量，再勾結(jié)建設(shè)單位和監(jiān)理單位貓鼠一家，以合規(guī)的形式達(dá)到多結(jié)算工程價(jià)款的目的，但從邏輯上判斷變更又符合實(shí)際，令審計(jì)人員難辨真假，從而導(dǎo)致工程投資的虛增。三是變更簽證是否符合相關(guān)約定，審計(jì)人員往往只關(guān)注變更簽證內(nèi)容的真實(shí)性、時(shí)效性的審核，卻忽略與合同或投標(biāo)文件的條款約定是否相悖。

（四）水利工程審計(jì)力量薄弱

水利工程審計(jì)以監(jiān)督和評價(jià)水利工程的真實(shí)性、合法性、效益性為目的，需要對工程建設(shè)投資真實(shí)性、水利工程經(jīng)濟(jì)效益做出評判。對實(shí)施審計(jì)的人員來說，綜合素質(zhì)要求比較高，除要具備相應(yīng)審計(jì)、會(huì)計(jì)專業(yè)知識外，還需要有較寬知識面、較高理論素質(zhì)等。目前，審計(jì)人員的專業(yè)知識結(jié)構(gòu)多側(cè)重審計(jì)、財(cái)務(wù)等，專業(yè)較為單一，工程技術(shù)精、審計(jì)業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的集成審計(jì)復(fù)合型人才較少，對水利工程項(xiàng)目的審計(jì)開展造成了一定的制約。

二、開展好水利工程審計(jì)的建議

通過對水利工程審計(jì)存在問題的分析，提出以下建議，完善水利工程審計(jì)工作。

（一）把水利工程跟蹤審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)相結(jié)合

根據(jù)水利工程建設(shè)資金投入大、建設(shè)環(huán)節(jié)多、建設(shè)周期長等特點(diǎn)，開展對水利工程實(shí)施全過程跟蹤審計(jì)是十分必要的，這就要求審計(jì)工作覆蓋水利工程建設(shè)全周期，包含籌劃決策、建設(shè)施工、竣工決算、運(yùn)營管理各個(gè)時(shí)期，確保過程審計(jì)監(jiān)督到位；對相關(guān)審計(jì)人員強(qiáng)化水利工程專業(yè)的知識培訓(xùn)，要求了解水利工程流程，熟悉工程圖紙、招投標(biāo)文件及合同條款，參加工程階段性的例會(huì)，及時(shí)了解掌握水利項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)情況，確保審計(jì)人員提出針對問題的審計(jì)意見。

對大型水利工程嵌入專項(xiàng)審計(jì)應(yīng)圍繞審查水利工程相關(guān)支出的規(guī)范性、工程量的準(zhǔn)確性、相關(guān)費(fèi)用的合規(guī)性、其他有關(guān)費(fèi)用的必要性展開審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注建設(shè)單位資金籌集和直接用于水利工程項(xiàng)目本身建設(shè)的支出，建造過程中審核認(rèn)定的工程量，工程建設(shè)過程中交的稅收、行政性收費(fèi)等情況。

（二）完善工程審計(jì)監(jiān)督制度

理順項(xiàng)目管理體制，明確監(jiān)管職責(zé)，完善水利工程審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，建立橫向工程監(jiān)理監(jiān)督制度、強(qiáng)化縱向內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。一是項(xiàng)目監(jiān)管體制明晰，責(zé)任分工明確，建立橫向工程監(jiān)理監(jiān)督制度。由于水利建設(shè)項(xiàng)目投資大，對施工技術(shù)要求高，一些項(xiàng)目監(jiān)理人員從建設(shè)項(xiàng)目一開始就參與其中，在施工圖紙審核、施工材料選擇、施工合同簽訂、結(jié)算審核等方面發(fā)揮著不可替代的作用。因此，應(yīng)完善監(jiān)管機(jī)制，確保相關(guān)監(jiān)理材料的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，借助第三方的專業(yè)力量助力審計(jì)。二是建立內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。科學(xué)合理地發(fā)揮企業(yè)內(nèi)部審計(jì)人員的作用，也是做好水利工程審計(jì)工作的重要環(huán)節(jié)。在工程立項(xiàng)階段，由內(nèi)部審計(jì)人員提前介入，便于對工程項(xiàng)目深入了解，并提出審計(jì)建議避免隱患風(fēng)險(xiǎn)，通過內(nèi)部審計(jì)前期評估，便于更好選擇監(jiān)理企業(yè)和施工企業(yè)，在施工過程階段，由內(nèi)部審計(jì)人員對水利工程進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督，更好地保證工程的施工質(zhì)量，節(jié)約投資。避免由于現(xiàn)場審計(jì)時(shí)，審計(jì)人員時(shí)間緊、工作量較大，對一些問題查不深、查不透，不能整體判斷，得出客觀結(jié)論，內(nèi)部審計(jì)人員還可以提前對預(yù)算和結(jié)算過程進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)行審計(jì)檢查，既可以減少現(xiàn)場審計(jì)人員的工作量，又可以保證預(yù)算和結(jié)算數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和審計(jì)結(jié)論的客觀性。

（三）重視對合同管理的審計(jì)

合同是工程結(jié)算、決算的基礎(chǔ)依據(jù)，規(guī)范合同管理能夠充分發(fā)揮合同的約束作用，減少不必要的經(jīng)濟(jì)糾紛，維護(hù)雙方的合法權(quán)益，審計(jì)應(yīng)加強(qiáng)對合同的審計(jì)。一是要審計(jì)合同管理制度是否完善，是否出臺(tái)相應(yīng)的合同管理制度并能很好地執(zhí)行，是否明確工程、法務(wù)、財(cái)務(wù)等部門的職責(zé)與權(quán)限。 二是要重點(diǎn)審計(jì)合同涉及的價(jià)差調(diào)整、工期延期、工程質(zhì)量和違約責(zé)任等相關(guān)條款。如：對工程進(jìn)度款支付、結(jié)算、變更及質(zhì)量獎(jiǎng)懲措施條款內(nèi)容等是否在合同中明確。三是要關(guān)注合同條款與招標(biāo)文件條款表述是否一致，防止后期簽訂的合同條款與招標(biāo)文件條款相互矛盾。四是審計(jì)合同簽訂后，是否嚴(yán)格按照合同條款履約，維護(hù)合同的嚴(yán)肅性。是否對不履行合同及時(shí)采取適當(dāng)措施維護(hù)自身利益。

（四）做好對簽證的審計(jì)

在水利工程施工過程中，簽證是不可避免的內(nèi)容，因此，要合理地控制工程造價(jià)，就必須嚴(yán)格控制工程的變更和簽證。

變更和簽證是審計(jì)重點(diǎn)，一是對于施工中只是單純增加工程量內(nèi)容不明、原因不明，又沒有具體使用部位的簽證，要堅(jiān)決杜絕變更，該類簽證在土方工程中表現(xiàn)較為突出。二是變更理由不充分、計(jì)量不準(zhǔn)確、手續(xù)不完整、與工程實(shí)際不相符、合同中無明確規(guī)定要堅(jiān)決杜絕變更。三是對設(shè)計(jì)變更的審批與辦理程序，建管單位是否已制定相應(yīng)制度、辦法，并在施工中嚴(yán)格按制度辦法的變更程序進(jìn)行。如：對工程造價(jià)影響較大的設(shè)計(jì)變更，是否做到先預(yù)算評估再變更，嚴(yán)格管控由于設(shè)計(jì)變更而導(dǎo)致的規(guī)模擴(kuò)大、標(biāo)準(zhǔn)提高、投資增加。

（五）加強(qiáng)水利工程審計(jì)人才建設(shè)

一是努力提高現(xiàn)有審計(jì)人員的素質(zhì)。通過專業(yè)院校培養(yǎng)和自學(xué)一線鍛煉等形式，培養(yǎng)審計(jì)人員既要懂得審計(jì)和水利行業(yè)的專業(yè)知識，又要熟悉水利企業(yè)管理規(guī)章、精通業(yè)務(wù)流程。二是建立社會(huì)機(jī)構(gòu)合作機(jī)制，讓社會(huì)審計(jì)力量加入水利項(xiàng)目的審計(jì)，與會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所、造價(jià)咨詢公司等第三方機(jī)構(gòu)建立專業(yè)的合作關(guān)系，發(fā)揮社會(huì)審計(jì)的力量。三是建立專業(yè)人才庫，吸收高校、研究所、設(shè)計(jì)院的專家入庫，聘請他們參與重點(diǎn)水利工程項(xiàng)目的審計(jì)工作，應(yīng)對水利工程的專業(yè)性，提高水利項(xiàng)目審計(jì)的質(zhì)量和公信度。