洛陽市孟津區(qū)農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房盤活利用探索與思考

高許花　呂曉申　湯朝杰

閑置宅基地盤活利用是優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置、激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力的重要抓手。近年，洛陽市孟津區(qū)圍繞“確權(quán)、賦權(quán)、活權(quán)、保權(quán)”，通過采取“多元合作+農(nóng)旅融合、農(nóng)房激活+產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綜合利用+環(huán)境提升、老宅騰退+新批用地、退宅還耕+增減掛鉤”五種模式，引進(jìn)開發(fā)鄉(xiāng)村旅游、健康養(yǎng)老、冷鏈物流等項(xiàng)目，盤活利用閑置宅基地133.33 hm2，實(shí)現(xiàn)了閑置資源從無價(jià)值到有價(jià)值再到高價(jià)值的轉(zhuǎn)變，為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、孟津區(qū)宅基地制度改革的初步成效

（一）全境式工作布局完全打開

孟津區(qū)組建工作專班，通過走訪、座談和全面摸排，扎實(shí)開展登記造冊(cè)、確權(quán)頒證、村莊規(guī)劃等工作，據(jù)實(shí)掌握“一本賬”，科學(xué)繪制“一張圖”，精準(zhǔn)頒好“一本證”，做到干部群眾“一條心”。目前，全區(qū)完成城市規(guī)劃區(qū)外223個(gè)村（社區(qū)）11.57萬宗宅基地信息調(diào)查入庫；完成應(yīng)編制村莊規(guī)劃的151個(gè)村（社區(qū)），完成率為100%；完成“房地一體”權(quán)籍調(diào)查10.98萬宗，已發(fā)“房地一體”不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記證4.6萬本；處置“一戶多宅、超批準(zhǔn)面積建設(shè)、未批先建”等歷史遺留問題1.7萬宗。

（二）完善的宅改體系已初步建成

孟津區(qū)堅(jiān)持建章立制與規(guī)范管理并重，完善出臺(tái)農(nóng)村宅基地各項(xiàng)管理辦法和實(shí)施細(xì)則，強(qiáng)化數(shù)字技術(shù)賦能，推進(jìn)宅基地管理信息化，實(shí)現(xiàn)宅基地?cái)?shù)字化管理和資源整合。目前，孟津區(qū)已出臺(tái)8項(xiàng)農(nóng)村宅基地改革配套政策，建成“孟津區(qū)農(nóng)村宅基地管理信息化系統(tǒng)”，開發(fā)建設(shè)“宅基地一張圖”“盤活利用”“聯(lián)審聯(lián)批”等9個(gè)模塊，形成信息“一張圖”、管理“一條鏈”、監(jiān)測(cè)“一張網(wǎng)”，初步實(shí)現(xiàn)宅基地業(yè)務(wù)數(shù)字化管理。

（三）閑置資源得以充分利用

孟津區(qū)對(duì)“一戶多宅”及“一戶一宅”因歷史原因形成超批準(zhǔn)面積占用集體土地的農(nóng)戶，鼓勵(lì)主動(dòng)退出多宅及超占部分，不愿退出的可繳納有償使用費(fèi)后繼續(xù)使用。目前，全區(qū)共騰退宅基地510宗 8.67 hm2，盤活閑置宅基地和農(nóng)房1617宗29 hm2，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、餐飲民宿、電子商務(wù)等新興產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)群眾增收，集體受益。

二、孟津區(qū)農(nóng)村宅基地和農(nóng)房閑置的原因分析

在農(nóng)村宅基地制度改革工作中，孟津區(qū)將閑置宅基地定義為閑置農(nóng)房、閑置宅基地和村莊中能夠獨(dú)立規(guī)劃利用的空閑集體建設(shè)用地。經(jīng)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全區(qū)城市規(guī)劃區(qū)外223個(gè)行政村（社區(qū)），有農(nóng)戶12.46萬戶、宅基地11.57萬宗、面積0.27萬 hm2。其中，閑置宅基地1.1萬宗、占地0.02萬 hm2，占比為9%。通過摸排，造成農(nóng)村宅基地閑置的原因有以下幾個(gè)方面：

（一）大量農(nóng)民外出務(wù)工

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展、子女上學(xué)、外出務(wù)工等，大量農(nóng)民進(jìn)入城市，農(nóng)村房屋長(zhǎng)期無人居住，造成宅基地閑置率較高。如小浪底鎮(zhèn)大柿樹村，全村宅基地159宗，其中，閑置宅基地94宗，占比59.1%。

（二）城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村擁有宅基地

大量農(nóng)民通過上學(xué)、參軍等形式轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民后，又通過繼承獲得了宅基地使用權(quán)和農(nóng)宅所有權(quán)，日常工作生活在城市，造成農(nóng)村宅基地和房屋閑置。如朝陽鎮(zhèn)瓦店村宅基地337宗，其中，非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承占有宅基地81宗，占比24%。

（三）“一戶多宅”占比率較高

部分農(nóng)戶因建新未交舊、戶口遷移、分戶等原因造成農(nóng)戶的變化，還有一些農(nóng)戶觀念陳舊，認(rèn)為“宅基地是祖業(yè)”，即使閑置，也不愿輕易退出，致使“一戶多宅”現(xiàn)象大量出現(xiàn)。如麻屯鎮(zhèn)林溝村宅基地373宗，其中，“一戶多宅”83宗，占比23%。

（四）缺乏盤活利用有效途徑

目前，對(duì)農(nóng)村宅基地的利用大多仍停留在居住功能上，與城市居民房產(chǎn)可以出租、買賣、抵押、入股等相比，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方式和途徑受限，缺乏實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值的渠道，導(dǎo)致流動(dòng)性不足，大量閑置資源難以盤活。

三、孟津區(qū)農(nóng)村閑置宅基地盤活利用的探索

近年，孟津區(qū)深入探索閑置宅基地和農(nóng)房盤活利用方式，結(jié)合各村基礎(chǔ)條件、資源類型的不同特點(diǎn)，初步形成了宅基地盤活利用的典型模式，為推進(jìn)宅基地制度改革提供了試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

（一）多元合作+農(nóng)旅融合模式

孟津區(qū)依托當(dāng)?shù)芈糜钨Y源，通過“村集體+企業(yè)”“村集體+企業(yè)+農(nóng)戶”等多元合作方式，積極引入社會(huì)資本，對(duì)低效、零散土地資源進(jìn)行優(yōu)化布局、盤活整合，充分挖掘生態(tài)休閑、旅游觀光價(jià)值，打造具有特色鮮明、民俗迥異的旅游目的地。如朝陽鎮(zhèn)衛(wèi)坡村由村集體牽頭與洛陽華創(chuàng)旅游發(fā)展有限公司合作，整合16宗約6000 m2的清代古民居建筑，通過“三權(quán)分置”形式，盤活利用25宗閑置宅基地約1萬m2，將豫西地區(qū)保存較完整的清代古民居打造成集古民居參觀、中原文化交流展示、民間文物交易、休閑度假于一體的綜合性旅游景區(qū)。

（二）農(nóng)房激活+產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式

孟津區(qū)依據(jù)當(dāng)?shù)刈匀惶厣?，因地制宜將閑置宅基地和農(nóng)房盤活利用與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)結(jié)合，以特色產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品為基礎(chǔ)，整合資源發(fā)展餐飲民宿、加工倉儲(chǔ)、電子商務(wù)等新興產(chǎn)業(yè)，形成持續(xù)的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)效應(yīng)。如白鶴鎮(zhèn)崔窯村在對(duì)8處臨街宅基地統(tǒng)一規(guī)范修繕的基礎(chǔ)上，按照“吃農(nóng)家飯、住農(nóng)家店、摘農(nóng)家果、享農(nóng)家趣”的思路，秉承前店后園的設(shè)計(jì)理念，打造農(nóng)旅體驗(yàn)一條街，全年接待游客達(dá)10萬人，年收入200萬元以上。朝陽鎮(zhèn)南石山村依托“唐三彩”工藝復(fù)活地的先天優(yōu)勢(shì)，以宅改促產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)促發(fā)展，全村文創(chuàng)企業(yè)72家，從業(yè)人員200多人，年收入3億多元。

（三）綜合利用+環(huán)境提升模式

將宅基地改革與農(nóng)村人居環(huán)境整治、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等融合推進(jìn)，對(duì)集體所有的閑置土地和農(nóng)民閑置宅基地進(jìn)行集中整合，因地制宜改建文化廣場(chǎng)、村史館，栽種花卉苗木等。截至目前，全區(qū)共利用廢棄宅基地和閑置農(nóng)房建成“四園”、文化廣場(chǎng)、村史館等680個(gè)，農(nóng)村面貌煥然一新，農(nóng)民幸福感不斷提升。如小浪底鎮(zhèn)明達(dá)村結(jié)合宅基地改革推進(jìn)人居環(huán)境整治，建成小游園、文化活動(dòng)廣場(chǎng)5個(gè)，面積7200多m2，成為遠(yuǎn)近聞名的生態(tài)村。廟護(hù)村通過依托歷史舊宅打造愛國主義教育基地、孟津縣人民民主政府舊址紀(jì)念館、孟津縣武裝大隊(duì)舊址紀(jì)念館，目前已發(fā)展成為紅色題材、抗戰(zhàn)題材電影的拍攝基地。

（四）老宅騰退+新批用地模式

孟津區(qū)出臺(tái)《洛陽市孟津區(qū)閑置宅基地和農(nóng)房有償使用、流轉(zhuǎn)和退出暫行辦法》，對(duì)建新未拆舊、不符合分戶標(biāo)準(zhǔn)、違規(guī)違法建設(shè)等“一戶多宅”情況，由村集體直接收回。創(chuàng)新性提出“一戶一宅”，進(jìn)城落戶、長(zhǎng)期在外的農(nóng)戶，自愿退出宅基地后，可保留其宅基地資格權(quán)，如農(nóng)戶有建房需求可申請(qǐng)重批宅基地。結(jié)合拆除“一戶多宅”、老舊危房等，合理安排新增宅基地用地。如橫水鎮(zhèn)寒亮村，在拆除“一戶多宅”、老舊危房后，騰出30多宗宅基地用于新批宅基地用地，有效化解了建房剛需矛盾。

（五）退宅還耕+增減掛鉤模式

孟津區(qū)搶抓城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策機(jī)遇，通過拆舊、復(fù)墾、復(fù)綠等多種方式開展土地整理，置換出建設(shè)用地指標(biāo)，將宅基地轉(zhuǎn)為儲(chǔ)備的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等項(xiàng)目。截至目前，全區(qū)累計(jì)退宅還耕37 hm2，村集體經(jīng)濟(jì)組織累計(jì)增收4480萬元。

四、做好農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房盤活利用的幾點(diǎn)建議

（一）摸清家底，理順權(quán)屬

孟津區(qū)開展“房地一體”的農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作，有利于維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)秩序和諧穩(wěn)定。在堅(jiān)持“法定面積、一戶一宅、應(yīng)發(fā)盡發(fā)”的原則下，全面開展宅基地、集體建設(shè)用地及其地上房屋權(quán)籍調(diào)查，完成“房地一體”的農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地登記任務(wù)，基本實(shí)現(xiàn)“應(yīng)登盡登”，為推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、宅基地“三權(quán)分置”改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等工作奠定基礎(chǔ)。

（二）建章立制，明確分工

孟津區(qū)逐步完善宅基地管理各項(xiàng)制度，共同做好農(nóng)村宅基地審批工作，確保農(nóng)民住宅建設(shè)用地供應(yīng)、宅基地分配、農(nóng)民建房規(guī)劃管理等工作的落地見效。建立健全部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，做好信息共享互通，推進(jìn)管理重心下沉，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，全面提升農(nóng)村土地治理能力和水平。

（三）積極探索，創(chuàng)新路徑

孟津區(qū)靈活掌握“一戶一宅”“戶有所居”的分配原則，一村一策，探索農(nóng)民住房保障的多種實(shí)現(xiàn)形式，放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)，激活沉睡的土地資產(chǎn)，在出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、作價(jià)入股等方面開展積極探索。一是發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。對(duì)于產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)明顯，產(chǎn)業(yè)化水平高的區(qū)域，可以發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)，農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、倉儲(chǔ)、物流等一二三產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目。二是開發(fā)休閑旅游。對(duì)于具有地域特色或旅游價(jià)值的地區(qū)，可依托自身資源，發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點(diǎn)的休閑農(nóng)業(yè)、民俗體驗(yàn)、康養(yǎng)小院等新業(yè)態(tài)。三是提升人居環(huán)境。對(duì)有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的區(qū)域，可將閑置住宅、廠房等重新修繕利用，建設(shè)成便民服務(wù)中心、村民議事廳、文化廣場(chǎng)、村史館等公共服務(wù)設(shè)施。對(duì)零星分散、小型的宅基地，可以開展傳統(tǒng)建筑修繕、“微田園”建設(shè)、“四旁綠化”等。四是推動(dòng)整理流轉(zhuǎn)。閑置宅基地規(guī)模較大的地區(qū)或空心村，可在村民自愿的基礎(chǔ)上，根據(jù)統(tǒng)一規(guī)劃，通過拆舊、復(fù)墾、復(fù)綠等多種方式開展土地整理，置換出建設(shè)用地指標(biāo)，規(guī)劃出建設(shè)用地區(qū)塊。探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等政策。

（責(zé)任編輯? ?張珍）