構建以國家公園為主體的自然保護地體系的幾點思考

李文淵

摘要：通過研究青海省自然保護地體系的特征，也對現(xiàn)階段在自然保護地管理當中的一系列問題進行探討，希望可以解決相關標準體系龐雜交叉的矛盾問題，厘清土地權屬關系。在青海省自然保護地中，通常以國家公園和自然保護區(qū)為主，其中水利風景區(qū)、森林公園、地質公園等等都是常見的類型。在對以國家公園為主體的自然保護地體系進行管理和建設時，應當通過整合相關資源，尊重自然法則，從而完成統(tǒng)一化的管理過程，創(chuàng)造人與自然和諧相處的狀態(tài)。

關鍵詞：國家公園；主體；自然保護地體系；幾點思考

在黨的十九大報告當中曾經提出，要構建完善的國土空間開發(fā)保護制度，力求建設以國家公園為主體的自然保護地體系。這種嶄新的自然保護模式意味著今后在自然保護區(qū)建設中主要以國家公園為主體。當然這種建設體系仍舊在探索階段，具備著一定的不穩(wěn)定性和不確定性。國家公園的主體地位不應單單在數(shù)量上體現(xiàn)，更應從占比、保護對象的價值、保護等級等等多方面考量，使不同部門能夠進行權責劃分，了解不同部門不同人員的管理職責，從而對相關資源進行統(tǒng)一化的管控。通過推動系統(tǒng)修復和科學治理等過程，創(chuàng)造生態(tài)文明，也可實現(xiàn)推動人類社會文明發(fā)展的目的。當前青海省以國家公園為主體的自然保護地體系建設工作已經進入了白熱化的階段，通過以全省151個自然保護地為目標，貫徹落實水源保護地計劃、保護地空缺區(qū)域等調查工作，希望能夠理清自然保護地體系的特點。就現(xiàn)狀進行提升，從而實現(xiàn)管理目標。

1 青海省自然保護地體系及其基本特征

1.1 自然保護地體系

自然保護地的劃分意在提高生物多樣性，創(chuàng)造典型性的自然生態(tài)以及保障自然資源的區(qū)域，世界保護聯(lián)盟（IUCN）認為，自然保護地體系是指借助法律手段和其他有效方式來維護生物多樣性、自然或文化資源質量的土地或海洋。自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園等等都屬于自然保護地體系的范疇。青海位處于由東向西逐步由高黃土高原過渡到青藏高原的地段，在青海省境內，大多數(shù)的區(qū)域為青藏高原地區(qū)，因而該區(qū)域具備著典型的青藏高原自然地理氣候特征，同時也擁有黃土高原的特點。它的生態(tài)結構相對較為復雜，在自然生態(tài)系統(tǒng)的構建過程當中具備著較強的典型性、系統(tǒng)性、完整性、同時，青海也是長江黃河等流域的發(fā)源地，在相關的生態(tài)功能區(qū)中，蘊含著大量的珍稀野生動植物。河流、湖泊等的占地面積較大，是我國重要的生態(tài)功能區(qū)。在進行生態(tài)文明建設的過程當中，對青海省境內的相關資源進行維護是國家的重要工作任務。世界地理公園等的自然保護地分布極為廣泛，在青海省中，這些類型的區(qū)域占總省面積的1/3左右，該比例數(shù)值占全國第二。因而，對青海省自然保護地體系的特點進行分析，以及對保護區(qū)域規(guī)劃和建設工作進行詳細探討，這一點非常具有必要。

1.2 自然保護地基本特征

青海省境內自然保護區(qū)管理為自然保護地體系的重要管理模式。除此之外，濕地公園、沙漠公園、風景名勝區(qū)等等都屬于自然保護地體系中的類別。不同類型的自然保護區(qū)在生態(tài)系統(tǒng)和自然景觀等方面存在一定的差異性，因而自然保護地體系構建時也應當體現(xiàn)出這種差異化特點。隨著保護對象的不同，管理模式的差異性，管理的部門也會存在差別。同時不同地區(qū)的管理目標也不盡相同，比如，某些自然保護地的保護目的是能夠達到持續(xù)性的利用，而某些則是為了進行完整性的保護。由于目標不同，所采取的管理措施也會存在差異化。

2 青海省自然保護地的現(xiàn)狀分析

20世紀70年代，青海省借助改革開放的東風，開始構建保護地。在多年來的發(fā)展過程當中，青海省的自然保護地也得到了充分的建設。其中以自然生態(tài)保護為目的的相關區(qū)域共達151處左右，總面積高達31.44km2。同時，自然保護地的占比總量為該省的36%以上。因而，青海省的自然保護地區(qū)域眾多，研究青海省自然保護地的現(xiàn)狀，核實管理的目標，有助于進一步提高管理效率，達到管理目的。

2.1 自然保護地的主要管理目標

（1）國家公園是非常具備代表性的以自然生態(tài)系統(tǒng)構建為目的的自然保護地，它包含以自然保護區(qū)域相關資源科學管理為目的的陸域或海域，這種類型的用地具備著范圍大的特點。同時，它的生態(tài)過程具備較強的完整性。因而在生態(tài)系統(tǒng)構建時，具備著原真性和完整性的特征[1]。

（2）對自然保護區(qū)而言，它的目的包含對生態(tài)系統(tǒng)的保護、對瀕危野生動植物的保護以及相關自然遺跡的保護。在進行生態(tài)環(huán)境構建時，主要為了通過各項有效措施，使瀕危野生動植物能夠擁有更好的生長環(huán)境，達到持續(xù)性發(fā)展和維護保護對象安全性的目的。

（3）森林公園的保護意在提高相關區(qū)域的生物多樣性，達到保護森林風景資源的目的。同時，森林公園也可以以生態(tài)旅游為方式，獲得一定的收益。在森林公園的自然保護地管轄時，可以適當?shù)乜破贞P于生態(tài)文化的相關知識，從而落實節(jié)能環(huán)保的科學發(fā)展理念。

（4）濕地公園通常以構建生態(tài)系統(tǒng)為目的，達到對濕地資源合理開發(fā)利用的目標，同時它也起到科學研究和宣傳教育的目的。

（5）風景名勝區(qū)通常為人們的文化活動區(qū)域，它需要對相關景觀和自然環(huán)境進行適當?shù)拈_發(fā)和保護，同時也可以宣傳相關歷史文化，達到科學知識普及的目標。

（6）地質公園對一系列具備特殊性的地質遺跡進行維護，同時也可在塑造特色性文化和發(fā)展旅游產業(yè)的基礎之上，普及關于地學的相關知識，使地質公園所在區(qū)域能夠創(chuàng)造一定的經濟收益，同時達到持續(xù)性發(fā)展的目標。

（7）水產種質資源保護區(qū)顧名思義是為了對相關水產種質資源進行培育，達到提高價值性的目的。因而這種保護方式朝著經濟價值方向推進，它也是相關水產種質資源生長繁育的重要區(qū)域，強調通過科學的研究，進行特殊性的保護與管控。同時，也可與教學實習和參觀游覽進行結合，創(chuàng)造更多的經濟收益，得到更多的應用價值。

（8）沙化土地封禁保護區(qū)的目的是對一些不具備治理條件或者不宜進行開發(fā)利用的沙化土地區(qū)域進行封控，達到生態(tài)修復的目的，同時也起到監(jiān)測、宣傳等目標，進一步地改善全球的氣候條件和生態(tài)環(huán)境。

（9）沙漠公園的相關地域以沙漠景觀為主，它強調維護態(tài)的功能性，創(chuàng)造獨特的生態(tài)系統(tǒng)。

2.2 自然保護地面積

據(jù)相關統(tǒng)計顯示，青海省的自然保護地總面積約為31.44km2，國家級的公園包含兩處，自然保護區(qū)則為九處。這些區(qū)域由不同的部門進行管制，最終以自然保護區(qū)為主，構成了一種保護集合的狀態(tài)。國家公園和自然保護區(qū)是這類型的自然保護地中的主體，約為總自然保護地面積的70.2%。通常這些區(qū)域由草原部門和林業(yè)部門進行管控，這些部門所管理的用地類型相對較多，其中國土占8.1%，水利則占9.5%[2]。

2.3 自然保護地的現(xiàn)狀評價和分析

（1）當前在自然保護地的管控過程當中，仍舊存在著權屬復雜、管轄困難的現(xiàn)狀。以三江源國家公園體制試點區(qū)為例子，這些區(qū)域中的土地雖然是民眾所有，但牧戶獲得了草地的使用權。還有更多的區(qū)域權屬不清的問題較為嚴重，在土地所有權、管理權、使用權等方面十分復雜，所以在自然保護地的土地權屬分析方面存在較大的困難。

（2）當前許多的國家公園試點區(qū)域仍舊處于經濟相對落后的地區(qū)，這些地區(qū)對于自然資源的需求量較大，依賴度較高。且在該地區(qū)生活的群眾整體的受教育程度相對較低，落后的交通和經濟使得這些民眾在尋求替代生計等方面的過程中會存在極大的限制，其自身的能力水平也會相對比較差。

（3）當前各類自然保護地雖然已經設置了一系列的標準，以方便日常的管理和操作過程。但是在運行機制、監(jiān)督體制等方面還存在著進一步細化的空間，有效創(chuàng)新相關地區(qū)的體制和管理方式，從整合設立、主體地位、主體功能、空間管理等方面進行細化，使得國家公園為主體的相關自然保護區(qū)域能夠構建出成熟化和科學化的自然保護地管理體系，才能夠實現(xiàn)長遠發(fā)展[3]。

3 在自然保護地體系建設方案設置時的相關建議

3.1 轉向以國家公園為主體的自然保護地體系

（1）為了能夠由自然保護區(qū)為主體向國家公園為主體的自然保護地體系建設進行轉變，相關部門應當明確國家公園的管理主體，從而使各項管理工作能夠通過統(tǒng)一化的管理，提高管理效果。國家公園的國土空間通常由草原部門、林業(yè)部門進行協(xié)調管控，在進行資源資產等的分配和產權管理時，應當要堅持“單一事件由單一部門”進行管控的原則，使得林業(yè)部門和草原部門能夠承擔起國家公園的管理主體責任。另外，在進行公園建設時，不能夠一味照搬照抄，而要根據(jù)青海省的地理環(huán)境、氣候特點等實際情況來完成綜合規(guī)劃工作。在設置管理模式時，也一定要堅持因地制宜的原則，做好充足的調研工作。通過自然資源調查、法律法規(guī)調查、社會環(huán)境調查等過程，達到相關資源整合的目的。

（2）在進行國家公園為主體的自然保護地體系構建時，要詳細研究相關法律規(guī)定。要根據(jù)《建立國家公園體制總體方案》中的各項規(guī)定，從而設置明確的管理目標。要加強自然生態(tài)系統(tǒng)的保護和建設工作，以此來完成相關生態(tài)功能區(qū)域制度的細分。比如，以國家的生態(tài)地理單元為參照，從而提高相關區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的完整性，合理地利用自然資源來達到構建合適管理模式的目的。國家公園是全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，因而在進行實際的管控時，一定要加強自然保護過程，有效填補現(xiàn)有制度中資源保護和管理模式的欠缺，從而使得相關體制能夠更加地成熟化和科學化。

3.2 以國家公園為主體的自然保護地體系建設應擁有大局觀

（1）通過有效評估青海省中相關保護區(qū)域的占地面積、資源特點和其他情況，考慮在進行保護和利用時的相關影響因素，達到整合資源與優(yōu)勢互補的目的，才能夠構建科學合理的自然保護地體系，真正達到示范的作用。在進行以國家公園為主體的自然保護地體系建設時，應當從空間布局、功能定位等等多種角度出發(fā)來完成體系構建，從而擁有體系構建的大局觀，提高相關分類的科學性，從而進一步地利用現(xiàn)有資源，加大保護力度，達到應有的保護效果。

（2）研究清楚青海省現(xiàn)有的保護區(qū)域資源情況和相關土地分布情況后，應以目標和問題作為導向，進行一系列關聯(lián)區(qū)域的全面評估，從而確認符合國家公園建設要求的區(qū)域。對于未納入國家公園范圍，而在空間上不存在重疊的保護地，可以設置相應的保護等級，構建符合要求的專業(yè)保護地。而在相鄰、毗鄰的保護區(qū)域，為避免資源分類不清或者相關地域條塊割裂嚴重的情況產生，應當堅持物種棲息地連通性等為原則，達到自然保護區(qū)域重組的目的。

（3）為更好地達到總體規(guī)劃的目標，要由林業(yè)部門和草原局進行統(tǒng)一的標準設置。在詳細調查之后，完成統(tǒng)一規(guī)劃和管理過程?？傮w的規(guī)劃部署也是國家公園在宏觀發(fā)展中的主要問題，在進行專項規(guī)劃和建設時，通過針對具體問題，展開詳細分析。以年度規(guī)劃來解決相關政策落實的難題，也可提高各項工作的效率。

3.3 尊重自然法則，堅持人與自然和諧共生的原則

在自然保護地的建設過程當中，要以維持生態(tài)系統(tǒng)完整性、創(chuàng)造生態(tài)文明為目的。這些區(qū)域在進行生態(tài)安全構建的過程當中，有助于促進生態(tài)文明的發(fā)展過程。通常相關地區(qū)由職能部門主導，由地方自下而上申報建立，因而在進行規(guī)劃時缺少一定的科學性和系統(tǒng)性。為了使規(guī)劃更具關聯(lián)性和完整度，避免生態(tài)系統(tǒng)破碎或孤島化現(xiàn)象出現(xiàn)，還應當通過改革分頭分類、設置自然保護地的體制為形式，完成管理效能的劃分和評估等過程。比如，青海省中三江源地區(qū)試點項目首先取消了地方生產總值、招商引資等經濟考核指標，從而以綠色績效考評為方式，創(chuàng)建生態(tài)保護和資源的良性發(fā)展過程。在實際落實相關制度時，通過加強頂層設計，直面現(xiàn)階段自然公園在管轄時的現(xiàn)實問題，按照嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度完成功能區(qū)域的劃分。也通過不斷完善相關評估和考核制度，創(chuàng)建有力的監(jiān)督管理體系，并根據(jù)實際的執(zhí)行情況，以突出生態(tài)保護為目標來對經營管理的模式進行創(chuàng)新。

4 結語

綜上所述，從青海省全省范圍來看，關于保護地管理的相關部門眾多，包含水利、旅游、農牧、林業(yè)等部門。這些部門普遍存在多頭管制和政出多門的問題，因而會嚴重拉低管理工作的水準。同時，不同部門的標準體系不同，法律法規(guī)存在差異化，因而在管控時很容易產生矛盾，而影響到管理工作的水準。重點風景名勝區(qū)域的容量超載或相關生態(tài)環(huán)境被污染等情況仍舊時有發(fā)生，只有通過對自然保護地管控區(qū)域的關管理機制進行創(chuàng)新，優(yōu)化和改善自然保護地中相關資源的整合工作，才能夠實現(xiàn)資源資產的統(tǒng)一化管控的目的，有效降低保護力度不足、保護面積不夠等等現(xiàn)象，也可避免保護地交叉重疊的問題發(fā)生。最終，使得相關部門多頭管理的問題得到遏制，進一步地提高整體的管控水平。

參考文獻

[1] 韋恩·弗賴蒙德.大學與國家公園的合作伙伴關系：課堂、戶外實驗室與世界之窗[J].風景園林，2019，26（4）：20-27.

[2] 唐小平，梁曉峰.構建以國家公園為主體的自然保護地體系[J].林業(yè)資源管理，2017（6）：1-8.