鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下幫扶產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展：現(xiàn)狀、問題及對策

周厚熹 聶鳳英 李思經(jīng) 朱海波

摘要：[目的/意義]全面推進鄉(xiāng)村振興是建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的重要任務(wù)，鞏固拓展脫貧攻堅成果是保障全面推進鄉(xiāng)村振興工作的基礎(chǔ)和前提，推動幫扶產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展是鞏固拓展脫貧攻堅成果的根本之策。[方法/過程]本文通過對中西部代表性脫貧縣域產(chǎn)業(yè)幫扶項目及幫扶產(chǎn)業(yè)的實地調(diào)研與前期跟蹤研究，梳理并總結(jié)當(dāng)前我國脫貧地區(qū)幫扶產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，分析鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下幫扶產(chǎn)業(yè)在促進脫貧地區(qū)穩(wěn)脫貧、促發(fā)展中的任務(wù)轉(zhuǎn)變，以及面臨的主要風(fēng)險問題。[結(jié)果/結(jié)論]脫貧地區(qū)幫扶產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體態(tài)勢向好，有效帶動了區(qū)域發(fā)展和農(nóng)戶增收，但總體上仍處于起步期，存在市場、社會和自然三方面復(fù)合風(fēng)險，暴露出一些基礎(chǔ)性、苗頭性和傾向性問題。為了保證在扶貧政策有序、漸退的背景下實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標，須從風(fēng)險預(yù)警、強鏈補鏈、精準施策、聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)以及科技支撐等多方面對產(chǎn)業(yè)風(fēng)險進行系統(tǒng)性防范。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興 幫扶產(chǎn)業(yè) 風(fēng)險評估 防范機制

分類號：F320

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2023.02.14

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標識碼（OSID）

本文系國家自然科學(xué)基金國際合作與交流項目“精準扶貧與互聯(lián)網(wǎng)扶貧的實施機制與效果評估研究”（項目編號：71661147001）、國家社會科學(xué)基金一般項目“電商價值鏈下小農(nóng)戶生產(chǎn)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接的機理與路徑優(yōu)化研究”（項目編號：19BJY138）、2021年度高端科技創(chuàng)新智庫青年項目“互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展對中國脫貧地區(qū)勞動力市場的影響研究”（項目編號：2021ZZZLFZB1207128）的階段性研究成果。

1 前言

作為我國脫貧攻堅的重要工作機制，產(chǎn)業(yè)扶貧孵化出的幫扶產(chǎn)業(yè)成為脫貧地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要載體。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)后，脫貧地區(qū)的生產(chǎn)和生活得到了極大改觀，鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村治理任務(wù)均發(fā)生了較大變化，幫扶產(chǎn)業(yè)的目標規(guī)劃、發(fā)展方向以及工作重點要服從和服務(wù)于這一重大轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)具備基礎(chǔ)性、多樣性、原生性、自然性和市場性復(fù)合價值屬性；幫扶產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)出開發(fā)性、特殊性、益貧性、目的性和中介性等多重政策特征。產(chǎn)業(yè)扶貧與產(chǎn)業(yè)興旺分別是脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略中的關(guān)鍵舉措，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展與風(fēng)險管理能力直接決定脫貧地區(qū)的脫貧成色與兩大戰(zhàn)略銜接成效[1-3]。如何鞏固幫扶產(chǎn)業(yè)可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展以增強鄉(xiāng)村振興的持久活力，是“守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線”的重要保障、“扎實推動產(chǎn)業(yè)振興”的題中之義和“實現(xiàn)共同富?！钡谋匾疤?。

2 幫扶產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵演變與概念界定：從“產(chǎn)業(yè)扶貧”到“幫扶產(chǎn)業(yè)”

幫扶產(chǎn)業(yè)源于產(chǎn)業(yè)扶貧政策，由2001年國務(wù)院印發(fā)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010）》中“一體兩翼”扶貧模式的產(chǎn)業(yè)化扶貧概念演變而來①。此后，從新農(nóng)村建設(shè)時期作為首要任務(wù)的“生產(chǎn)發(fā)展”方針，到脫貧攻堅時期“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批”②的工作機制，再到鄉(xiāng)村振興時期“產(chǎn)業(yè)興旺”的行動綱領(lǐng)，都將產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為欠發(fā)達地區(qū)扶貧開發(fā)過程中一以貫之的工作形式?！笆褂冒ㄘ斦ｍ椃鲐氋Y金在內(nèi)的各類資金進行扶持、補助和貼息的，能帶動欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)戶增收的生產(chǎn)發(fā)展項目”被學(xué)界統(tǒng)稱為產(chǎn)業(yè)扶貧[4-6]，廣泛認同產(chǎn)業(yè)扶貧在脫貧攻堅中發(fā)揮了基礎(chǔ)性和決定性的雙重作用[7-9]。

從2020年起，我國“三農(nóng)”工作重點正式轉(zhuǎn)入全面推進鄉(xiāng)村振興階段。2021年3月22日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》（以下簡稱《意見》）中提出“堅持和完善東西部協(xié)作和對口支援、社會力量參與幫扶機制并在西部地區(qū)脫貧縣支持一批鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣”。自此，脫貧地區(qū)由脫貧攻堅戰(zhàn)期間的“扶貧”轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興階段“幫扶”。具體涉及脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，《意見》明確提出“支持脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，進一步加強幫扶機制下的產(chǎn)業(yè)合作，更加注重發(fā)揮市場作用，強化以企業(yè)合作為載體的幫扶協(xié)作”。2022年，中共中央國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見中提出“要推動脫貧地區(qū)更多依靠發(fā)展來鞏固拓展脫貧攻堅成果，逐步提高中央財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的比重，重點支持幫扶產(chǎn)業(yè)補上技術(shù)、設(shè)施、營銷等短板，強化龍頭帶動作用，促進產(chǎn)業(yè)提檔升級”。該文件中首次使用“幫扶產(chǎn)業(yè)”這一提法，但主要指向的是脫貧地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。目前，政策文件主要是圍繞如何發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)穩(wěn)脫貧、促增收，尚未對幫扶產(chǎn)業(yè)給出完整、清晰的定義。

幫扶產(chǎn)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)幫扶政策的延續(xù)，在施力主體和受助客體上有相當(dāng)程度的重合，但因階段性政策目標和制度背景的調(diào)整，其工作遵循也隨之發(fā)生了轉(zhuǎn)變（見表1）。借鑒上述中央文件相關(guān)闡述及學(xué)界觀點，通過對脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興兩個時期，產(chǎn)業(yè)扶貧、幫扶產(chǎn)業(yè)兩個提法的對比分析，本文對幫扶產(chǎn)業(yè)概念給出如下定義：廣義上，幫扶產(chǎn)業(yè)是以我國一以貫之的產(chǎn)業(yè)化扶貧開發(fā)機制為依托，利用脫貧地區(qū)所特有的資源稟賦條件發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，通過外部的資金、技術(shù)、人才等要素的投入，以及對新型經(jīng)營主體和社會化服務(wù)組織的培育，促進脫貧地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效和富民增收所實施的一種在地化產(chǎn)業(yè)；狹義上，幫扶產(chǎn)業(yè)由產(chǎn)業(yè)扶貧衍生而來，凡涉及鞏固拓展脫貧攻堅成果、促進脫貧人口持續(xù)穩(wěn)定增收的產(chǎn)業(yè)，包括但不限于東西協(xié)作、定點幫扶、萬企興萬村等協(xié)作機制下發(fā)展的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，均為幫扶產(chǎn)業(yè)。本文主要聚焦于第一產(chǎn)業(yè)，即圍繞脫貧地區(qū)農(nóng)特產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的現(xiàn)存風(fēng)險及對策措施進行探討。

3 脫貧地區(qū)幫扶產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀考察與形勢研判

2022年6月至9月，本課題組對我國中西部欠發(fā)達地區(qū)的江西、云南、貴州、寧夏、內(nèi)蒙古、河南等6省17縣（市、區(qū)）的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體情況及存在風(fēng)險進行了實地調(diào)研，所訪縣（市、區(qū)）均為脫貧縣及國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣。從調(diào)查結(jié)果來看，脫貧地區(qū)的幫扶產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況總體態(tài)勢向好，絕大部分針對性產(chǎn)業(yè)幫扶政策在各地都取得了良好效果，實現(xiàn)了帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和農(nóng)戶持續(xù)增收的應(yīng)有效能，但仍存在一些傾向性和苗頭性問題。結(jié)合前期有關(guān)扶貧開發(fā)和幫扶產(chǎn)業(yè)的跟蹤調(diào)查研究，本課題組對當(dāng)前脫貧地區(qū)幫扶產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體形勢做出了三個基本判斷：幫扶產(chǎn)業(yè)初具形態(tài)，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)逐步明確，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速；新型經(jīng)營主體增量明顯，就近就地就業(yè)基本實現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)振興工作重點發(fā)生轉(zhuǎn)向；產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)仍然薄弱，可持續(xù)益貧能力仍需鞏固，疫情影響沖擊仍待觀察。

3.1 幫扶產(chǎn)業(yè)初具形態(tài)，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)逐步明確，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速

耕地少、地塊散、災(zāi)害多，既是對脫貧地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的客觀描述，又是制約其經(jīng)濟發(fā)展的根本原因。產(chǎn)業(yè)扶貧和幫扶產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)對脫貧地區(qū)劣勢農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件是破局之策，特色產(chǎn)業(yè)選育是產(chǎn)業(yè)扶貧和幫扶產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)鍵抓手，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大是對“以特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為抓手，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展”綱領(lǐng)的可行性復(fù)證。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《“十三五”期間產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展情況報告》顯示，2016—2019年，中央財政累計安排專項扶貧資金3，850億元，約40%投入產(chǎn)業(yè)扶貧，貧困縣統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金1.2萬億元，其中4，100多億元用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過對口幫扶部門、民營企業(yè)和廣泛社會力量實施“東西協(xié)作”“對口幫扶”“萬企興萬村”等一系列產(chǎn)業(yè)幫扶行動，脫貧攻堅期內(nèi)已建立起了一批幫扶產(chǎn)業(yè)，且都能夠較好結(jié)合當(dāng)?shù)氐乩須夂?、資源稟賦、種養(yǎng)傳統(tǒng)等因素，選擇具有一定優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè)。脫貧各縣均形成了2～3個優(yōu)勢突出、特色鮮明的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，如昭通花椒、楚雄核桃、盤州刺梨、晴隆薏仁等產(chǎn)業(yè)，均是結(jié)合自身海拔高、地塊散、坡地多等客觀現(xiàn)實情況。因地制宜孵化的幫扶產(chǎn)業(yè)目前已具有一定規(guī)模，對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了一定輻射作用。

以云南昭通特色花椒產(chǎn)業(yè)為例，云南省昭通市魯?shù)榭h青花椒種植歷史悠久，是青花椒的主要產(chǎn)地。魯?shù)榭h按照“集中連片、管理配套、規(guī)模發(fā)展”的建設(shè)思路，以“產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、規(guī)?；?jīng)營、基地化建設(shè)”為抓手，將花椒產(chǎn)業(yè)作為促進農(nóng)民增收致富的重點產(chǎn)業(yè)強力推進，實行縣、鄉(xiāng)、村三級花椒科技示范樣板創(chuàng)建，引領(lǐng)、輻射和帶動群眾大面積種植。2019年5月，魯?shù)榭h將花椒作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)成功申報為云南省“一縣一業(yè)”特色縣。完成花椒有機認證10萬畝。昭通市大成農(nóng)業(yè)開發(fā)有限責(zé)任公司魯?shù)椤芭诮薄敖吩谩迸魄嗷ń?、魯?shù)榭h鑫輝農(nóng)特產(chǎn)品開發(fā)有限公司魯?shù)椤叭ò搿迸魄嗷ń帆@生態(tài)原產(chǎn)地保護產(chǎn)品標志。截至2021年年底，魯?shù)槿h花椒種植面積32萬畝，產(chǎn)量達1.02萬噸，產(chǎn)值達9.588億元，占全縣農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的37.5%，帶動椒農(nóng)4.2萬戶18.2萬人增收，其中脫貧群眾2.9萬人。

3.2 新型經(jīng)營主體增量明顯，就近就地就業(yè)基本實現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)振興工作重點發(fā)生轉(zhuǎn)向

隨著幫扶項目的落地以及主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的逐步明確，以地方特色產(chǎn)業(yè)為主的幫扶產(chǎn)業(yè)為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造了可觀的勞動力需求，吸納了大量脫貧群眾，現(xiàn)已成為其主要生計來源。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)顯示，截至2020年年底，產(chǎn)業(yè)扶貧對貧困戶收入增長貢獻率已經(jīng)達到了57%，70%以上的貧困戶接受了生產(chǎn)指導(dǎo)和技術(shù)培訓(xùn)，培養(yǎng)貧困村創(chuàng)業(yè)致富帶頭人達到41.4萬人，貧困群眾自我發(fā)展能力明顯提升。目前，一批帶動效果好、利益鏈接穩(wěn)的新型經(jīng)營主體已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)扶貧、資產(chǎn)收益扶貧以及金融扶貧的重要組織載體和工作抓手，各地推行的引才惠農(nóng)政策取得了良好成效。

以云南省楚雄市為例，楚雄市根據(jù)產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，結(jié)合屬地情況，將各單一經(jīng)營主體進行有機聯(lián)結(jié)，探索出“公司+協(xié)會+合作社+農(nóng)戶”“公司+基地+合作社+農(nóng)戶”“公司+合作社+協(xié)會+農(nóng)戶+基地+電商”等合作模式，以魔芋、冬桃、櫻桃、紅梨、核桃、枇杷等特色產(chǎn)業(yè)為載體，已帶動楚雄全市8，522戶脫貧戶，33，948人通過332個新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動發(fā)展產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增收，實現(xiàn)了“輸血”到“造血”的跨越式轉(zhuǎn)變。

3.3 產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)仍然薄弱，可持續(xù)益貧能力仍需鞏固，疫情影響沖擊仍待觀察

相較于脫貧攻堅期，鄉(xiāng)村振興階段的發(fā)展環(huán)境和治理任務(wù)均發(fā)生了較大變化。發(fā)展環(huán)境方面，因各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展所處階段不同，脫貧地區(qū)，尤其是原深度貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起步較晚、基礎(chǔ)薄弱。脫貧地區(qū)“八山一土一分田”的地理特征，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率水平受自然環(huán)境影響大，影響農(nóng)產(chǎn)品規(guī)?；藴驶a(chǎn)。僅以農(nóng)業(yè)機械化綜合應(yīng)用率為例，2021年，云南省會澤縣機械化率在同比增長13.6%的情況下僅為54.6%，傳統(tǒng)種植生產(chǎn)方式仍是主流，相較于全國平均的72.0%具有一定差距。同時，疫情對脫貧地區(qū)就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、教育、健康、社會保障、發(fā)展動力造成了全方位的影響。因疫情防控造成生產(chǎn)生活尚未完全正?；鴮?dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品滯銷的問題對幫扶產(chǎn)業(yè)影響最深。如上文所述，許多地方的產(chǎn)業(yè)扶貧項目和幫扶產(chǎn)業(yè)都是“一鄉(xiāng)一業(yè)”“一村一品”的產(chǎn)品，特色農(nóng)產(chǎn)品是當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶最主要的收入來源，產(chǎn)品滯銷對農(nóng)戶收入普遍造成重大影響。隨著新冠疫情好轉(zhuǎn)與逐步開放，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈得到逐漸恢復(fù)，滯銷問題得到了緩解。然而，在經(jīng)濟形勢下行的背景下，能否恢復(fù)到前期水平有待觀察；與外貿(mào)相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)，因國際訂單的取消仍將受到持續(xù)影響，是極大的挑戰(zhàn)。

因此，需準確認識到在扶貧政策漸退的背景下，幫扶產(chǎn)業(yè)市場競爭能力不強、聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機制較弱、風(fēng)險對沖手段不足等問題都是當(dāng)前時期不容忽視的風(fēng)險。貧困治理任務(wù)方面，由產(chǎn)業(yè)扶貧項目衍生的幫扶產(chǎn)業(yè)仍作為脫貧地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)戶增收的可靠手段，新型經(jīng)營主體的數(shù)量和規(guī)模較脫貧攻堅期均有所增加，然而基礎(chǔ)薄、鏈條短、主體小、資金缺、用地難、技術(shù)弱等一系列新問題制約了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，存在發(fā)生規(guī)模性返貧的重大隱患，這成為現(xiàn)階段相對貧困治理主要任務(wù)和幫扶產(chǎn)業(yè)發(fā)展所要應(yīng)對的復(fù)合風(fēng)險。

4 脫貧地區(qū)幫扶產(chǎn)業(yè)的主要風(fēng)險與現(xiàn)存問題

產(chǎn)業(yè)風(fēng)險是指在一定條件下和一定時期內(nèi)，由于不確定性因素的作用和政策決策的外部性而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)主體遭受損失的大小以及這種損失發(fā)生可能性的大小[10]。社會風(fēng)險、市場風(fēng)險和自然風(fēng)險是任一產(chǎn)業(yè)的業(yè)態(tài)中都需面臨的一般性風(fēng)險。聚焦到幫扶產(chǎn)業(yè)上，除產(chǎn)業(yè)風(fēng)險的一般性特點外，還有一定特殊性表征。其指代的是包括但不限于生產(chǎn)、經(jīng)營、增收能力和政策措施落實等環(huán)節(jié)已經(jīng)發(fā)生或出現(xiàn)苗頭的，可能影響產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展或危及“兩條底線”③等相關(guān)政策執(zhí)行效果的一系列問題。具體來說，目前脫貧地區(qū)幫扶產(chǎn)業(yè)主要存在影響產(chǎn)業(yè)鏈條的中觀“市場風(fēng)險”、微觀經(jīng)營主體的“社會風(fēng)險”以及因農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)性客觀存在的“自然風(fēng)險”三大風(fēng)險。

4.1 市場風(fēng)險：市場供求結(jié)構(gòu)失衡，產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較為薄弱

市場風(fēng)險是指在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、銷售等產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)中，由于市場供求結(jié)構(gòu)下失衡、原材料或終端產(chǎn)品價格波動、經(jīng)貿(mào)條件變化、信息不對稱等一系列可能造成農(nóng)戶產(chǎn)生損失的風(fēng)險，即經(jīng)濟風(fēng)險。

4.1.1 市場供求結(jié)構(gòu)性失衡，產(chǎn)業(yè)價值鏈出現(xiàn)斷鏈現(xiàn)象 產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈安全是保證產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的先決條件。就脫貧地區(qū)而言，由于脫貧地區(qū)的農(nóng)戶人力資本稟賦，脫貧攻堅期中的產(chǎn)業(yè)扶貧項目通常是以技術(shù)含量和準入門檻較低的傳統(tǒng)種植業(yè)/養(yǎng)殖業(yè)為主。由于資金投入有限，相當(dāng)比例的幫扶產(chǎn)業(yè)項目存在產(chǎn)業(yè)鏈條偏短、價值鏈縱深不足等風(fēng)險點，收益僅是本行業(yè)內(nèi)的種養(yǎng)殖初級產(chǎn)品收益，難以實現(xiàn)三產(chǎn)融合和可持續(xù)增收的目標。同時，分散的“小生產(chǎn)”與“大市場”對接困難，除部分龍頭企業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈較為健全，銷售渠道暢通外，大多數(shù)產(chǎn)業(yè)的重心仍然停留在產(chǎn)品初級加工階段，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)占比較大，農(nóng)業(yè)機械化應(yīng)用水平不高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平依然很低，總體規(guī)模偏小、集中度不高，農(nóng)產(chǎn)品加工和市場流通體系建設(shè)滯后，其導(dǎo)致的產(chǎn)品銷售價格不高和渠道不暢等問題，嚴重制約了農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢的轉(zhuǎn)化步伐，進而在產(chǎn)業(yè)利潤分配中處于不利地位。

4.1.2 幫扶產(chǎn)業(yè)粗放式經(jīng)營，農(nóng)技推廣及基礎(chǔ)設(shè)施仍有短板 首先，脫貧地區(qū)部分幫扶產(chǎn)業(yè)仍處于粗放式經(jīng)營狀態(tài)，標準化和組織化程度低，難以滿足競爭需要。其中，標準化是促進生產(chǎn)與市場連接的重要手段，但脫貧地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標準化發(fā)展依然滯后。一方面，重制定、輕推廣的現(xiàn)象比較突出，標準制定過于依賴專家，很少吸取企業(yè)及基層部門的意見。標準制定后，沒有較好地向合作社、農(nóng)戶等基層組織進行推廣應(yīng)用；另一方面，資源條件限制了標準化的推進。特別是土地細碎化和分散種植，缺乏組織，限制了標準化的推進。其次，存在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)服務(wù)與支持水平不足的問題。農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)技術(shù)水平相對較低，缺乏精、深、優(yōu)加工等專業(yè)技術(shù)研發(fā)人才；同時，企業(yè)與高?？蒲袉挝坏漠a(chǎn)學(xué)研合作體系建設(shè)不完善，難以解決農(nóng)業(yè)技術(shù)問題，加上企業(yè)資金有限、脫貧農(nóng)戶對特定的種養(yǎng)技術(shù)不了解等問題，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)項目投入事倍功半、效益大打折扣。另外，由于自然、歷史等多方面原因，脫貧地區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歷史欠賬多，農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害能力弱。多數(shù)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施為20世紀50至70年代修建，年久失修，破損嚴重，服務(wù)功能退化，工程性缺水、資源性缺水仍為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難點和堵點。

4.2 社會風(fēng)險：新型經(jīng)營主體有量無質(zhì)，多元主體仍處于機械團結(jié)

社會風(fēng)險是指由于個人或團體的社會行為造成的風(fēng)險，主要包括生產(chǎn)活動中由外部政策變化和經(jīng)營主體組織內(nèi)部所產(chǎn)生的、可能影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不確定性風(fēng)險，即主體風(fēng)險。

4.2.1 經(jīng)營主體多樣性有限，可持續(xù)增收能力存在隱患 首先，鑒于脫貧戶直接面對市場及自然風(fēng)險中風(fēng)險敞口較大的特點，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟主體將成為幫扶政策的主要主體及著力點。然而，本課題組在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于新型經(jīng)營主體準入門檻過高，貸款難、融資貴等限制，目前有部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體僅停留在“掛牌”階段，管理規(guī)范、財務(wù)制度、經(jīng)營方式、盈利能力等方面均存在短板弱項，影響了幫扶產(chǎn)業(yè)聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)效果，造成了產(chǎn)業(yè)不可持續(xù)發(fā)展的風(fēng)險。在聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)模式中，部分新型經(jīng)營主體采用分紅方式來增加農(nóng)戶財政性或轉(zhuǎn)移支付性收入，其工資性或經(jīng)營性收入占比略低，這意味著脫貧戶自身在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的參與性有限，不符合產(chǎn)業(yè)幫扶的“造血”初衷。其次，幫扶產(chǎn)業(yè)的終端產(chǎn)品銷售通常是政府或幫扶單位幫助銷售，雖然“消費扶貧”對脫貧地區(qū)發(fā)展多有裨益，但過度依附政府資源將影響脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，也影響對脫貧戶的帶動效果。最后，農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)失衡限制了新型經(jīng)營主體的培育。隨著城鎮(zhèn)化的推進以及技能培訓(xùn)的普及，大量農(nóng)村青壯年勞動力轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化和農(nóng)村空心化狀況明顯，勞動力務(wù)農(nóng)與非農(nóng)呈現(xiàn)區(qū)域化的分化，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力均為20世紀60年代的弱勞動力（半勞動力），七八十年代的中年人不愿種地外出打工，“90后”和“00后”不會種地，致使種糧積極性不高。以貴州晴隆縣為例，晴隆在縣外務(wù)工8.1萬人，占農(nóng)村勞動力的54%，外出務(wù)工收入在農(nóng)村家庭收入中的占比為75%以上，作為勞務(wù)輸出地，在培養(yǎng)本土農(nóng)業(yè)技術(shù)人才時，不可避免地存在無人可培、無人可用的局面，雖然這些年政府也制定了扶持農(nóng)村致富帶頭人、培養(yǎng)“土專家”、實施“歸雁計劃”等一系列措施，但收效甚微。

4.2.2 針對性政策有限，龍頭企業(yè)與小微企業(yè)無效內(nèi)耗 龍頭企業(yè)因針對性幫扶政策有限，不僅出現(xiàn)需要在經(jīng)濟利潤和社會責(zé)任間尋求平衡的困境，而且在相當(dāng)一部分時間里需要同其他經(jīng)營主體爭搶項目，形成的內(nèi)耗局面導(dǎo)致了輻射帶動范圍有限及精力投入分散等問題。同時，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，地方政府也更重視招商引入的龍頭大企業(yè)，在資金、信貸、土地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面提供了近乎“保姆式”的全方位支持與服務(wù)，而對當(dāng)?shù)刂行∥⑵髽I(yè)的發(fā)展支持力度差距明顯。這種“厚外薄內(nèi)”的做法不利于脫貧地區(qū)幫扶產(chǎn)業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展，應(yīng)引起重視。具體而言，脫貧縣地方政府在幫扶產(chǎn)業(yè)發(fā)展上普遍重視“往外看”和“壘大戶”，將整合的銜接資金打包入縣級平臺公司，然后圍繞縣里確定的核心產(chǎn)業(yè)，進行幫扶產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，進而引進行業(yè)內(nèi)的大型龍頭企業(yè)，建立先進的產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈，力圖依靠龍頭企業(yè)的市場地位，打開本地產(chǎn)品的域外市場。不可否認，龍頭企業(yè)是實現(xiàn)脫貧地區(qū)幫扶產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效的關(guān)鍵主體，特別是提高技術(shù)水平和附加值。然而，一個地方的產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，并不是僅僅靠幾家外來的大型龍頭企業(yè)就能實現(xiàn)，更多的是當(dāng)?shù)刂行∥⑵髽I(yè)扮演著鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的耕耘者角色，這些企業(yè)扎根在農(nóng)村，與合作社、村集體、農(nóng)戶聯(lián)系更緊密，是發(fā)揮聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)不可或缺的主體。有調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然這些中小微企業(yè)有較強的發(fā)展動力，但往往因為其太“土”導(dǎo)致地方政府“看不上”，能夠獲得的資金支持少且難。這種資源嚴重傾斜“壘大戶”的做法，挫傷了本地企業(yè)家的發(fā)展積極性，并且不利于脫貧地區(qū)幫扶產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

4.3 自然風(fēng)險：自然風(fēng)險敞口過大，應(yīng)對措施與干預(yù)機制不健全

自然風(fēng)險是指由于自然力的不規(guī)則變化，引起的種種物理化學(xué)現(xiàn)象造成損失機會的風(fēng)險，即系統(tǒng)性風(fēng)險。以滇黔脫貧地區(qū)為例，“天無三日晴、地?zé)o三里平”的氣候特點和地理特征導(dǎo)致該地受自然災(zāi)害（如風(fēng)、雨、雪、干旱、內(nèi)澇）、動植物疫病的影響較大，一旦受災(zāi)則將嚴重減產(chǎn)，甚至顆粒無收，即使風(fēng)調(diào)雨順年收益也不盡樂觀。

脫貧地區(qū)一般地處偏遠山區(qū)，自然條件相對惡劣，生態(tài)脆弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)裝備差，自然災(zāi)害保險產(chǎn)品缺乏，導(dǎo)致其抗擊自然風(fēng)險能力弱，受天災(zāi)或蟲害等因素影響較大，相當(dāng)一部分產(chǎn)業(yè)扶貧項目和幫扶產(chǎn)業(yè)因災(zāi)病被迫失敗和停滯。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險的“一刀切”險種無法根據(jù)脫貧地區(qū)的差異化需求提供有效保障。同時，隨著產(chǎn)業(yè)扶貧項目的落地和幫扶產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，脫貧地區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體由單一的小農(nóng)戶轉(zhuǎn)變?yōu)樾∞r(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體并存。二者的風(fēng)險偏好不同，對農(nóng)業(yè)保險的需求也不相同：對于小農(nóng)戶來說，農(nóng)業(yè)保險的保費過高，加上本身生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模小，農(nóng)產(chǎn)品收益低，導(dǎo)致小農(nóng)戶對特色農(nóng)業(yè)保險需求?。粚τ谛滦徒?jīng)營主體來說，農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品種類少，保障程度低，補償損失能力有限，難以適應(yīng)特色農(nóng)業(yè)高投入、高成本的特點。此外，幫扶產(chǎn)業(yè)通常是特色農(nóng)業(yè)項目，絕大部分產(chǎn)值較高的特色農(nóng)業(yè)品種并沒有被納入財政補貼名單，經(jīng)營規(guī)模大的新型經(jīng)營主體保費負擔(dān)較重，購買意愿也并不強烈。在自然條件惡劣、保險服務(wù)的缺位和購買意愿較低的復(fù)合作用下，幫扶產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營主體極易受到自然風(fēng)險沖擊，進而引發(fā)產(chǎn)業(yè)項目的失敗和規(guī)模性返貧風(fēng)險。

5 防范幫扶產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險的對策措施與政策建議

5.1 夯實特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，打造高效產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈

第一，立足地方特色抓好生產(chǎn)基地建設(shè)，努力延伸農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)鏈。首先，地方政府應(yīng)從生產(chǎn)要素投入出發(fā)，結(jié)合推動全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，明確優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)布局并摸清優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)在各個環(huán)節(jié)上的基本現(xiàn)狀，著力培育一批規(guī)模化、標準化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園融合示范園，引導(dǎo)生產(chǎn)要素有序地形成多主體參與、多模式推進的融合格局，以保障在地化幫扶產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量原料來源。其次，脫貧地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須跳出一產(chǎn)發(fā)展的思維，在三產(chǎn)融合和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)上進行綜合謀劃。“補鏈”是“強鏈”的前提，地方政府應(yīng)持續(xù)推進多部門聯(lián)通機制建設(shè)，打通產(chǎn)業(yè)鏈間的管理環(huán)節(jié)，最大限度杜絕“多頭管理、各管一攤、各攬一環(huán)”的現(xiàn)象。在此基礎(chǔ)上，地方政府應(yīng)在農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工設(shè)施、農(nóng)產(chǎn)品精深加工示范基地以及農(nóng)產(chǎn)品倉儲貯藏場所等多方面進行重點投入，推動農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)縱深發(fā)展，進一步拉長產(chǎn)業(yè)鏈和提高產(chǎn)品附加值，促成農(nóng)產(chǎn)品多重轉(zhuǎn)化增值，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。最后，謹防“一刀切”“一鍋燴”。上文所提到的標準化、規(guī)模化并不適用于所有幫扶產(chǎn)業(yè)，無數(shù)失敗的案例表明，“一刀切”地將規(guī)模大、產(chǎn)值高作為評價標準、“一鍋燴”地盲目并聯(lián)不適用于幫扶產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式。在處理強鏈補鏈問題上，地方政府應(yīng)做到宜零則零、宜整則整，在謹慎研判產(chǎn)業(yè)性質(zhì)與現(xiàn)實情況的基礎(chǔ)上，對產(chǎn)業(yè)鏈條的各環(huán)節(jié)進行統(tǒng)籌和規(guī)劃。

第二，基于已有產(chǎn)業(yè)化零為整，發(fā)揮品牌聚集效應(yīng)與產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢。產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展與當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)條件、資源稟賦和政府政策等因素密切相關(guān)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展模式須根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況進行規(guī)劃設(shè)計。鑒于現(xiàn)階段市場需求端對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和品牌提出新要求的特點，地方政府應(yīng)積極樹立品牌意識，依托特色產(chǎn)業(yè)農(nóng)優(yōu)特、地理性標志產(chǎn)品的獨特性和稀有性特點，對幫扶產(chǎn)業(yè)各鏈條進行集中統(tǒng)籌，針對目前“有商標、有稱號，無品牌”的現(xiàn)狀進行優(yōu)化，提升農(nóng)產(chǎn)品附加值，使品牌溢價成為產(chǎn)業(yè)收入新來源。另外，作為與第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度較高的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，地方政府應(yīng)積極謀劃將旅游觀光業(yè)、飲食業(yè)、醫(yī)療保健業(yè)、民俗文化行業(yè)等行業(yè)與其進行捆綁，通過互動式發(fā)展調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)增加效益，大力發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，推進三產(chǎn)融合。

第三，加強農(nóng)田水利基本建設(shè)，保障農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。農(nóng)田水利設(shè)施的基本功能是防旱排澇，保證農(nóng)業(yè)發(fā)展。縣級政府要把握農(nóng)田水利的基本特征和公共產(chǎn)品屬性，加強農(nóng)田水利治理，夯實農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的基礎(chǔ)。首先，深入推進小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革，積極鼓勵各類市場主體參與小型農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)、管理與維護，明晰小型農(nóng)田水利治理主體之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，探索和促進小型農(nóng)田水利治理的有效路徑。其次，政府作為小型農(nóng)田水利的供給主體，需在完善農(nóng)業(yè)水價等配套制度改革、落實相應(yīng)經(jīng)費保障的基礎(chǔ)上，加大對小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、管理和維護的投資力度，提高投入效率，補齊短板，同時加強信息公開，減少信息不對稱，減少治理的交易費用。再次，加強農(nóng)村集體活動和管護規(guī)范宣傳，充分發(fā)揮農(nóng)民用水協(xié)會的組織協(xié)調(diào)及宣傳動員作用，通過開展各類活動，增強農(nóng)戶與農(nóng)戶、農(nóng)戶與村莊、村莊與村莊之間的聯(lián)系和信任，促進小型農(nóng)田水利的有效治理。最后，激勵農(nóng)戶積極參與小型農(nóng)田水利的治理，通過搭建農(nóng)民自主管理的平臺，直接將農(nóng)戶的用水需求反饋到小型農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)及管理中。

5.2 鞏固農(nóng)業(yè)科技支撐力度，提高終端產(chǎn)品附加值

第一，理順農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)體系機制，強化服務(wù)能力。為消除基層農(nóng)技服務(wù)體系主業(yè)不清晰的問題，使基層農(nóng)業(yè)科技服務(wù)體系發(fā)揮應(yīng)有效能，應(yīng)加強公益性農(nóng)技推廣服務(wù)體系建設(shè)工作，將現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)、畜牧、水產(chǎn)、農(nóng)機、能源等涉及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的組織進行綜合規(guī)制，合理安排人員編制，逐步建立行政村一級服務(wù)點和工作站，鼓勵技術(shù)人員開展農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣，并按照規(guī)定給予補助，切實解決農(nóng)技推廣服務(wù)“最后一公里”問題。

第二，探索多種農(nóng)業(yè)科技服務(wù)模式。應(yīng)充分利用現(xiàn)階段科技幫扶力量，特別是發(fā)揮農(nóng)業(yè)科研院所和農(nóng)業(yè)院校在農(nóng)業(yè)科技服務(wù)中的作用。地方政府應(yīng)采取支持農(nóng)業(yè)科研院所及農(nóng)業(yè)院校承擔(dān)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣項目、建立農(nóng)業(yè)科技園和農(nóng)業(yè)示范基地等措施，鼓勵支持其開展農(nóng)技推廣服務(wù)。此外，應(yīng)制定鼓勵科研成果在脫貧地區(qū)轉(zhuǎn)化利用的支持政策，完善激勵機制。鼓勵農(nóng)業(yè)科研院所與脫貧地區(qū)各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展合作，積極貫徹落實“專家大院”“科技小院”等多種服務(wù)模式。

第三，制定提升企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力的支持措施。一是加大對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新改造的財稅金融支持力度，對企業(yè)創(chuàng)新研發(fā)投入提供財政補貼及退稅支持，對企業(yè)重大技術(shù)設(shè)備購置提供金融機構(gòu)融資租賃支持。二是地方政府應(yīng)引導(dǎo)科技幫扶機構(gòu)與企業(yè)開展結(jié)對幫扶工程，制定激勵政策，推進科研機構(gòu)的科技成果在企業(yè)進行中試轉(zhuǎn)化，并鼓勵企業(yè)與科研機構(gòu)簽訂股份合作協(xié)議，切實加強科研機構(gòu)積極投入脫貧地區(qū)企業(yè)技術(shù)升級的服務(wù)中，共同創(chuàng)造、共同分享科技收益。

第四，加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入要素技術(shù)提升支持力度。一是充分利用農(nóng)技服務(wù)體系力量，加大農(nóng)民的技能培訓(xùn)力度，使脫貧地區(qū)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民能夠掌握新技術(shù)、新方法，接受新品種、新觀念，從而提高農(nóng)民的生產(chǎn)力，改變脫貧地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的傳統(tǒng)模式。二是加大適應(yīng)脫貧地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特征的農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備的研發(fā)利用，例如，適應(yīng)坡地耕種的小型便攜式農(nóng)業(yè)機械、適應(yīng)缺水地區(qū)的滴噴灌節(jié)水農(nóng)業(yè)技術(shù)、適應(yīng)精品農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等發(fā)展利用，以此提高脫貧地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)裝備水平。

5.3 構(gòu)建聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)多重機制，保障增收機制可持續(xù)

第一，推動農(nóng)戶與龍頭企業(yè)建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機制，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上各經(jīng)濟主體的對接。地方政府應(yīng)鼓勵龍頭企業(yè)通過與脫貧戶簽訂產(chǎn)銷合同的同時向農(nóng)戶提供相應(yīng)技術(shù)培訓(xùn)，從供給側(cè)和需求側(cè)雙向解決脫貧戶農(nóng)產(chǎn)品銷售問題，保障其可持續(xù)增收。對龍頭企業(yè)、農(nóng)戶、合作社及其他新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的組合搭配模式進行規(guī)范性引導(dǎo)和示范性推廣，鼓勵和引導(dǎo)各主體之間形成緊密、穩(wěn)定、可持續(xù)的利益聯(lián)結(jié)機制，積極探索農(nóng)民保底收購、股份分紅、利潤返還等方式的可行性，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與幫扶脫貧機制，將農(nóng)民納入價值鏈增值的環(huán)節(jié)，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展真正惠及脫貧人口。

第二，地方政府應(yīng)支持打造“三位一體”綜合性農(nóng)民合作組織。一方面，政府應(yīng)在政策、資金和人才等方面為合作組織的發(fā)展提供支持，鼓勵和支持本地化合作組織的發(fā)展，擴充業(yè)務(wù)，實現(xiàn)“生產(chǎn)、供銷、信用”“三位一體”的綜合性經(jīng)營。另一方面，政府應(yīng)協(xié)調(diào)外部資源和資本注入農(nóng)村，以合作組織為載體，承擔(dān)集體資產(chǎn)經(jīng)營，推進生態(tài)、文旅等多功能創(chuàng)意農(nóng)業(yè)的開發(fā)和經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟，讓農(nóng)民切實成為合作組織的經(jīng)營者和受益者。

第三，地方政府應(yīng)推進合作組織管理制度的完善。一是在縣級層面建立統(tǒng)籌管理縣域內(nèi)合作組織的機構(gòu)，按照《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定，明確合作組織登記備案機關(guān)、規(guī)范注冊登記信息、完善合作組織運行管理制度、明確財務(wù)制度與收益分配制度，形成制度完善、管理規(guī)范、有章可循的合作組織管理制度。二是在省一級建立合作組織發(fā)展的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)一規(guī)范運營制度。成立領(lǐng)導(dǎo)全省合作組織發(fā)展的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，形成上下聯(lián)動的合作組織管理體系。同時，提供與收益周期相匹配的貸款產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，滿足合作社和企業(yè)多樣化、靈活性的資金需求，推動產(chǎn)業(yè)扶貧項目開發(fā)。

第四，地方政府應(yīng)加大對脫貧地區(qū)職業(yè)農(nóng)民培育支持力度。地方政府各部門、專業(yè)機構(gòu)和農(nóng)民組織應(yīng)針對脫貧地區(qū)自身特點，構(gòu)建以地方政府主導(dǎo)、以農(nóng)業(yè)部門和人社部門為依托、企業(yè)為主要力量、農(nóng)民為主體的職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)支撐體系。通過產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合，實現(xiàn)校企結(jié)合、企業(yè)和農(nóng)民有效對接，在加大與涉農(nóng)高校和涉農(nóng)職業(yè)院校交流頻率的同時，鼓勵企業(yè)提供所需的資金和設(shè)施，通過定向培養(yǎng)和產(chǎn)業(yè)補貼的方式激勵企業(yè)參與農(nóng)民培訓(xùn)，根據(jù)企業(yè)需求實現(xiàn)“訂單化”培養(yǎng)。同時，將先進適用的品種、投入品、技術(shù)和裝備導(dǎo)入小農(nóng)戶，在提升農(nóng)戶人力資本的同時也為就地就近務(wù)工提供條件。

第五，深度挖掘幫扶產(chǎn)業(yè)“主要施力主體”的多元價值。如上文所述，目前脫貧地區(qū)的幫扶產(chǎn)業(yè)的主要癥結(jié)已由脫貧攻堅期“缺資金、缺項目”的單一訴求轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭奔夹g(shù)、缺渠道、缺管理、缺統(tǒng)籌”的多元需求。目前，幫扶產(chǎn)業(yè)“主要施力主體”的各級政府、對口單位與社會企業(yè)，應(yīng)深度理解幫扶產(chǎn)業(yè)已由“脫貧攻堅期的政治任務(wù)”向“市場規(guī)則下區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展問題”的政策內(nèi)涵轉(zhuǎn)變，集聚除資金外的技術(shù)、市場、政策和智力等優(yōu)勢資源，對現(xiàn)有幫扶產(chǎn)業(yè)進行“問診”與“會診”，在提質(zhì)增效和產(chǎn)業(yè)升級上下功夫，為幫扶產(chǎn)業(yè)的市場化轉(zhuǎn)型集聚力量。

5.4 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)幫扶機制和服務(wù)體系，確保幫扶政策點對點

第一，加強對幫扶產(chǎn)業(yè)項目實施的監(jiān)督考核，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)幫扶項目落地前的“預(yù)評估”機制。項目制是脫貧攻堅戰(zhàn)產(chǎn)業(yè)扶貧的有效手段，在鞏固拓展脫貧攻堅成果與推進鄉(xiāng)村振興階段，應(yīng)該持續(xù)利用這一制度。在利用鄉(xiāng)村振興銜接資金推進新的幫扶項目實施過程中，要加強對幫扶新項目上馬實施的前期論證和評估，避免因項目倉促實施而導(dǎo)致失敗或資金利用效率低，確保項目實施后能夠切實發(fā)揮聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)成效。

第二，理順脫貧地區(qū)金融服務(wù)支持政策，建立更具可持續(xù)性的金融服務(wù)體系，切實防控幫扶信貸風(fēng)險，構(gòu)建金融幫扶長效機制。一是引入市場機制，改變單純發(fā)放幫扶資金的金融幫扶模式，推進涉農(nóng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化?；诿撠毜貐^(qū)切實存在的產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、參與主體多、幫扶性質(zhì)強的特點，以金融服務(wù)的可獲得性為主旨，在金融產(chǎn)品和服務(wù)方式等方面進行創(chuàng)新。二是要突出重點，著力抓好金融支持產(chǎn)業(yè)幫扶。將金融幫扶政策和當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)實際緊密結(jié)合，立足脫貧地區(qū)資源稟賦和產(chǎn)業(yè)特色，推進地方政府、銀行和企業(yè)聯(lián)合，精準對接“發(fā)展產(chǎn)業(yè)脫貧一批”金融服務(wù)需求，形成產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、市場拉動、企業(yè)帶動、金融支持的產(chǎn)業(yè)幫扶格局，提高金融幫扶體系的可持續(xù)性。

第三，幫扶資源分配守正出奇，謹防路徑依賴。參照創(chuàng)新“村級申報、鎮(zhèn)級審核、縣級評估”等科層治理模式，在明確脫貧縣年度中央、省和市縣三級銜接資金用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目的比例不低于50%的硬性約束條件下，應(yīng)進一步明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展銜接資金中用于支持聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)中小微企業(yè)發(fā)展的門檻比例，并設(shè)置考核指標，以此督促脫貧縣政府更有效利用銜接資金，給予涉及聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的本地中小微企業(yè)更大支持力度，切實解決中小微企業(yè)發(fā)展壯大面臨的瓶頸問題，支持中小微企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈中充當(dāng)好“枝杈”和“末梢”角色，更好地發(fā)揮聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)作用。

第四，加強對聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)作用突出的中小微企業(yè)的信貸支持力度。農(nóng)業(yè)的周期性往往產(chǎn)生短期集中性資金需求，而脫貧地區(qū)本地中小微企業(yè)普遍自身力量薄弱，又缺乏有效的抵押擔(dān)保品，難以獲得信貸，抑制了其發(fā)揮聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)作用。因此，應(yīng)進一步推進縣域金融機構(gòu)針對抵押物缺乏的中小微企業(yè)開展以經(jīng)營現(xiàn)金流為風(fēng)控主要依據(jù)的無抵押無擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)，提高中小微企業(yè)的信貸可得性。對于有潛力發(fā)展成為省級及以上龍頭企業(yè)的本地中小企業(yè)，在提高深加工產(chǎn)能的生產(chǎn)線投資、產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵設(shè)備升級改造等方面，金融機構(gòu)應(yīng)積極提供量身定制服務(wù)方案，打造專屬信貸產(chǎn)品，滿足企業(yè)實質(zhì)性融資需求，避免應(yīng)景式信貸。

5.5 建立自然災(zāi)害預(yù)警機制，推動農(nóng)業(yè)保險重實效

第一，建立自然風(fēng)險的監(jiān)測預(yù)警及督辦協(xié)調(diào)機制。針對脫貧地區(qū)常見的農(nóng)業(yè)災(zāi)害種類，要立足于“早”、著眼于“小”，緊盯苗頭性和傾向性問題，進一步修訂完善災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中應(yīng)急和災(zāi)后處理各項預(yù)案，針對資金籌集、物資籌備、技術(shù)指導(dǎo)以及信息宣傳等事務(wù)分級分項配備專班，建立多部門協(xié)防機制，進行規(guī)律性聯(lián)系及演練。

第二，推動地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險擴面、提標和增品。聚焦地方特產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的幫扶產(chǎn)業(yè)是實現(xiàn)欠發(fā)達地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵舉措，其發(fā)展過程中不可避免的生產(chǎn)風(fēng)險和市場風(fēng)險是導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)失敗和不可持續(xù)發(fā)展的重大隱患。農(nóng)業(yè)保險是風(fēng)險的有效對沖途徑，現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)保險服務(wù)：一是要積極落實覆蓋脫貧地區(qū)農(nóng)特產(chǎn)品“以獎代補”政策，擴大保險覆蓋面；二是針對農(nóng)特產(chǎn)品單價高、品種雜的特點，適度提升對應(yīng)保險賠付金額，以發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險保障作用及后扶資金的應(yīng)有效用；三是根據(jù)中央下發(fā)的《針對三大糧食作物開展完全成本保險和種植收入保險》和《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》等文件，積極響應(yīng)“中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼重點支持糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)以及深度貧困地區(qū)，并逐步向保障市場風(fēng)險傾斜”“承保機構(gòu)按照保本微利原則厘定保險費率”的要求，基于地方實際情況，同承保機構(gòu)共同制定政策文件。

第三，著力提高小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)保險投保參保比例。以家庭為單位的小農(nóng)戶作為脫貧地區(qū)主要經(jīng)營主體之一，其抗風(fēng)險能力比其他經(jīng)營主體更為薄弱，金融素養(yǎng)較低的小農(nóng)戶農(nóng)業(yè)保險參保率還有較大提升空間。針對這一現(xiàn)狀，地方政府應(yīng)積極聯(lián)系保險機構(gòu)，通過保險機構(gòu)與合作社、供銷社等第三方機構(gòu)合作，整合農(nóng)村各項服務(wù)資源，為農(nóng)戶提供專屬保險產(chǎn)品和防災(zāi)減損信息資訊等增值性服務(wù)，通過此類接受度較強的方式對農(nóng)業(yè)保險進行正面宣傳和引導(dǎo)。以金融培訓(xùn)的方式對農(nóng)戶進行金融掃盲的同時，對投保程序、理賠方式等具體流程和步驟進行講解，提高農(nóng)民自覺投保的積極性。最后，應(yīng)在“風(fēng)險區(qū)劃”和“費率精算”方面加大研發(fā)力度，根據(jù)不同風(fēng)險類型、投保品種、保險險種等維度，精確判斷風(fēng)險發(fā)生概率，設(shè)定投保費用。同時，在實施保費補貼政策的同時，也要預(yù)防因農(nóng)戶道德風(fēng)險導(dǎo)致的逆向選擇現(xiàn)象發(fā)生。

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作者貢獻說明：

周厚熹：負責(zé)實地調(diào)研和論文撰寫；

聶鳳英：負責(zé)觀點提煉和理論指導(dǎo)；

李思經(jīng)：負責(zé)理論指導(dǎo)和論文修改；

朱海波：負責(zé)實地調(diào)研和框架搭建。

The Sustainable Development of Industrialization of Poverty Alleviation under the Rural Revitalization Strategy： Current Situation， Problems and Countermeasures

Zhou Houxi1 Nie Fengying1 Li Sijing2 Zhu Haibo1

1Agricultural Information Institute， Chinese Academy of Agricultural Sciences， Beijing 100081 2Institute of Agricultural Economics and Development， Chinese Academy of Agricultural Sciences， Beijing 100081

Abstract： [Purpose/significance] Promoting all-round rural revitalization is an important task of building a strong agricultural country. Solidifying and expanding the achievements of poverty alleviation is the basis and prerequisite to ensure the promotion of rural revitalization， and promoting the sustainable development of assisted industries is the fundamental policy to solidify and expand the achievements of poverty alleviation. [Method/process] This paper is intended to sort out and summarize the current development status of the assistance industries in counties that have been lifted out of poverty in central and western China as well as analyze the latest tasks and risks existing in the assistance industries in stabilizing poverty alleviation and driving regional development in areas that have been lifted out of poverty in the context of rural revitalization strategy by carrying out field research and early tracking research of industrial supporting projects and assistance industries in typical provinces in central and western China. [Result/conclusion] The assistance industries in areas that have been lifted out of poverty show a generally positive development trend， thus enabling the goal of driving regional development and raising peasant income to be realized. However， those assistance industries are still in their infancy on the whole， which are exposed to complex market， social and natural risks， with some fundamental， emerging and tendentious problems being exposed. It is necessary to prevent industrial risks in a systematical manner in terms of early warning， reinforcing and supplementing the industrial chain， targeted implementation of policies， connecting with farmers and raising their come， scientific and technological support， so as to realize the strategic goal of rural revitalization with the withdrawal of poverty alleviation policies in an orderly and gradual manner.

Keywords： rural revitalization industrialization of poverty alleviation risk assessment prevention mechanisms

①2001年，國務(wù)院印發(fā)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010）》正式提出產(chǎn)業(yè)化扶貧的概念，并將其與整村推進、勞動力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移共同組成“一體雙翼”扶貧模式。

②2015年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》明確提出，為實現(xiàn)精準扶貧目標，須因地制宜地實施好“五個一批”工程，即發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。

③“兩條底線”：即《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》中提出的“牢牢守住保障國家糧食安全和不發(fā)生規(guī)模性返貧兩條底線”。