行政事業(yè)單位執(zhí)行新《政府會計制度》的實踐探討

陸葉飛

摘要：2019年1月1日《政府會計制度》在全國行政事業(yè)單位開始全面實施，四年來，會計人員通過不斷學(xué)習(xí)和實踐，已經(jīng)基本掌握了新制度的要求。但是在執(zhí)行新制度的實踐中仍然存在很多問題，影響了會計信息的質(zhì)量，沒有完全達(dá)到政府推行新《政府會計制度》的目的。基于此，本文結(jié)合實際工作進(jìn)行探討和思考，首先闡述施行新《政府會計制度》以來的重大變化，然后結(jié)合實際工作提出在實踐過程中存在的問題，最后對存在的問題提出相應(yīng)的對策和建議，旨在為促進(jìn)新《政府會計制度》的深入貫徹實施提供借鑒。

關(guān)鍵詞：新《政府會計制度》；預(yù)算一體化；會計信息化；會計信息質(zhì)量

為規(guī)范行政事業(yè)單位的會計核算，保證會計信息質(zhì)量，提升政府治理能力，財政部于2019年1月1日推行實施新《政府會計制度》。新制度的實施是對行政事業(yè)的會計核算的重大變革，會計核算面臨巨大的轉(zhuǎn)變和挑戰(zhàn)，也對財務(wù)管理、內(nèi)控建設(shè)等提出了更高的要求。目前，行政事業(yè)單位在新制度的實踐中遇到了很多問題，存在財務(wù)管理不完善、內(nèi)控制度不健全、財務(wù)人員知識儲備不足等問題，嚴(yán)重影響了新制度的深入貫徹實施，需要針對這些問題提出解決方案和對策，提高會計核算工作的質(zhì)量和效率。

一、政府會計制度在改革后產(chǎn)生的重大變化

新《政府會計制度》的實施對行政事業(yè)單位的會計核算來講是一項重大的變革，它繼承了多年來我國在行政事業(yè)會計改革中的有益經(jīng)驗，反映了當(dāng)前政府會計改革發(fā)展的內(nèi)在需要和發(fā)展方向，相對于原制度帶來了重大的變化和創(chuàng)新。第一，會計核算的基礎(chǔ)發(fā)生了變化。從原來的單一的收付實現(xiàn)制到現(xiàn)在的權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實現(xiàn)制并行，創(chuàng)造性的實現(xiàn)了雙基礎(chǔ)。第二，創(chuàng)新了會計記賬模式。會計核算基礎(chǔ)在權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實現(xiàn)制的并行的情況下，財務(wù)會計和預(yù)算會計創(chuàng)造性的實行平行記賬。一筆經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)需要同時進(jìn)行財務(wù)會計核算和預(yù)算會計核算，分別反應(yīng)不同的會計核算基礎(chǔ)，實現(xiàn)了雙功能。第三，會計報告形式發(fā)生了變化。從原來的單一的決算報告轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q算報告和財務(wù)報告同時報送，分別反映預(yù)算的執(zhí)行情況、財務(wù)狀況及運行狀況，實現(xiàn)了雙報告。第四，重塑了會計要素。新制度下財務(wù)會計要素包括資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入、費用；預(yù)算會計包括預(yù)算收入、預(yù)算支出、預(yù)算結(jié)余。根據(jù)新的會計核算基礎(chǔ)的變化和特點，在財務(wù)會計中將原來的“支出”變成了“費用”，而支出體現(xiàn)在預(yù)算會計中的“預(yù)算支出”，更加科學(xué)合理。第五，規(guī)范了資產(chǎn)核算方法。一方面規(guī)范了對在建工程、新增資產(chǎn)的會計核算方法，從源頭上防止資產(chǎn)不入賬的情況發(fā)生；另一方面對資產(chǎn)計提折舊或攤銷，從而更加準(zhǔn)確反映單位資產(chǎn)真實價值。

二、行政事業(yè)單位執(zhí)行新會計制度實踐中存在的問題

（一）單位內(nèi)部對政府會計制度的認(rèn)識不夠

新《政府會計制度》是全面貫徹落實黨的十八屆三中全會關(guān)于“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度”等決策部署的重要舉措，為更好的發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用具有重要而深遠(yuǎn)的意義。所以在實施之初就要求加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，廣泛宣傳政府會計改革的重要意義和基本精神。然而新《政府會計制度》實施四年來，各級行政事業(yè)單位對新制度的認(rèn)識程度還不夠，對單位的財務(wù)管理不夠重視，仍然停留在原來的思維上，認(rèn)為行政事業(yè)單位就是向財政要錢，只要有預(yù)算、有錢花就是成功，不了解政府推行新《政府會計制度》真正的用意是為了科學(xué)、全面、準(zhǔn)確地反映政府的資產(chǎn)、負(fù)債和成本費用，加快建立現(xiàn)代財政制度，更好的推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。因為認(rèn)識不足，相應(yīng)的配套管理制度也難以建立，給新《政府會計制度》的全面實施帶來了困難。同時，也因為認(rèn)識不足，不清楚新《政府會計制度》實施的意義，對會計信息的需要也不足，不能更好的運用到單位的治理當(dāng)中。

（二）財務(wù)人員的業(yè)務(wù)能力水平有待提高

新政府會計實施之初，財務(wù)人員最大的困難就是專業(yè)能力不足，經(jīng)過四年的不斷學(xué)習(xí)和實踐，已經(jīng)基本掌握了會計核算的方法。但是，仍然存在財務(wù)人員素質(zhì)參差不齊，以及專業(yè)技能不夠的問題。一方面，因各自崗位職責(zé)的不同，財務(wù)人員對新《政府會計制度》的了解也不盡相同，尤其目前實施會計集中核算制度的地方，單位的報賬員對新《政府會計制度》的學(xué)習(xí)不夠，以及缺乏實踐操作，所以對新《政府會計制度》掌握的不夠全面。另一方面，財務(wù)人員的專業(yè)技能掌握的還是不夠，尤其是對一些特殊業(yè)務(wù)的處理。近幾年財政改革不斷推進(jìn)，信息化發(fā)展越來越快，財務(wù)人員疲于應(yīng)付，減少了對新《政府會計制度》的不斷學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，尤其是近三年的疫情影響，所有的財務(wù)人員缺乏外出接受高質(zhì)量培訓(xùn)的機(jī)會。而新《政府會計制度》對專業(yè)性的要求較高，不僅需要學(xué)習(xí)基于權(quán)責(zé)發(fā)生制的財務(wù)會計，同時還需要學(xué)習(xí)基于收付實現(xiàn)制的預(yù)算會計，學(xué)習(xí)的任務(wù)及壓力非常大。而在預(yù)算一體化系統(tǒng)不斷推進(jìn)的情況下，財務(wù)人員面臨的事務(wù)越來越繁瑣，也缺乏自身學(xué)習(xí)提升業(yè)務(wù)能力的時間。

（三）資產(chǎn)管理制度不完善

首先，固定資產(chǎn)管理制度不完善。雖然根據(jù)新制度的要求，利用資產(chǎn)云系統(tǒng)的實施，已經(jīng)計提了折舊，初步配合了新《政府會計制度》的實施，但是在實踐過程中仍然存在固定資產(chǎn)在實施之初未能進(jìn)行全面的清理和盤點，存在賬實不符的情況；資產(chǎn)的后續(xù)改良支出，因資產(chǎn)管理職能的不到位，在滿足資本化條件的情況下，會計核算仍然作為費用化處理，造成了資產(chǎn)價值的不真實。其次，存貨管理制度未建立，存貨價值失真。原來基于收付實現(xiàn)制下的預(yù)算會計不需要對存貨價值進(jìn)行核算，所以也就未建立相應(yīng)的管理制度，而新《政府會計制度》基于權(quán)責(zé)發(fā)生制，需要對存貨進(jìn)行準(zhǔn)確的計量，真實反映其價值。這就需要單位建立一套完善的存貨管理機(jī)制，需要對存貨進(jìn)行庫存管理，建立存貨入庫出庫的計量方法。因存貨管理的難度較大，大多數(shù)的行政事業(yè)單位未建立相應(yīng)的存貨管理機(jī)制，其存貨還是直接費用化處理。從目前的實踐來看，很多單位僅僅將紙張等象征性地作為低值易耗品列支存貨，但是因缺乏完善的管理制度，其出入庫的手續(xù)缺乏有效的監(jiān)督。最后，往來款缺乏相應(yīng)的管理制度，導(dǎo)致數(shù)據(jù)不真實。行政事業(yè)單位往來款清理一直是一個難題，特別是隨著單位負(fù)責(zé)人的不斷更換，新官不理舊賬，時間一長就積累了很多的長期掛賬款項，而且涉及金額較大，失去了資產(chǎn)或者負(fù)債的真實價值。在政府會計制度新舊制度銜接的時候也是因為歷史原因未能將往來款清理，計提相應(yīng)的壞賬準(zhǔn)備。新政府會計實施以后，單位往往也未建立往來款的管理制度，沒有對應(yīng)收款進(jìn)行催收或者賬齡分析，對壞賬計提壞賬準(zhǔn)備，導(dǎo)致應(yīng)收賬款不能真實反應(yīng)其價值；應(yīng)付款項同樣也是得不到及時的清理，造成很多款項未及時支付，長期掛賬。

（四）預(yù)算編制不精準(zhǔn)

在信息技術(shù)的發(fā)展支持下，預(yù)算一體化系統(tǒng)不斷完善，將預(yù)算編制，會計核算、政府采購等功能深度融合、互相關(guān)聯(lián)。因此預(yù)算編制的精準(zhǔn)程度直接影響到了政府采購的順利進(jìn)行、會計核算的準(zhǔn)確處理。目前，在預(yù)算一體化系統(tǒng)下，如果預(yù)算編制不精準(zhǔn)，特別是經(jīng)濟(jì)分類科目拆分不完整、有遺漏，后期在預(yù)算執(zhí)行的過程中就無法使用正確的預(yù)算指標(biāo)，造成會計核算經(jīng)濟(jì)分類科目不正確。而且目前財政對預(yù)算調(diào)整的管控力度越來越大，一般情況下不允許單位隨意調(diào)整。因此，加強(qiáng)預(yù)算管理、強(qiáng)化預(yù)算編制的精準(zhǔn)化就顯得尤為重要。

（五）費用管理制度未建立

新《政府會計制度》不僅更加真實全面反應(yīng)單位的財務(wù)狀況，而且體現(xiàn)了單位運行中的真實成本費用，可以為單位績效考核、治理能力等提供可靠真實的數(shù)據(jù)支撐。為了更加準(zhǔn)確的反應(yīng)單位的成本費用，新《政府會計制度》設(shè)置了業(yè)務(wù)活動費用和單位管理費用兩大費用要素，同時在兩大費用要素下還設(shè)置了工資福利費用、商品和服務(wù)費用、對個人和家庭的補(bǔ)助費用、固定資產(chǎn)折舊費用等明細(xì)科目。而要準(zhǔn)確的記錄相關(guān)費用，就必須要求財務(wù)人員結(jié)合單位具體業(yè)務(wù)，將費用進(jìn)行細(xì)分。目前，新《政府會計制度》的實施情況是大多數(shù)的行政事業(yè)單位只是進(jìn)行簡單的費用拆分，或者一邊倒，沒有完全的區(qū)分業(yè)務(wù)活動費用和單位管理費用。主要原因是單位沒有建立合理的費用管理制度，沒有對發(fā)生的費用根據(jù)業(yè)務(wù)的具體性質(zhì)進(jìn)行區(qū)分，同時財務(wù)人員還沒有樹立業(yè)財融合的理念，對單位業(yè)務(wù)的了解不夠深入，當(dāng)業(yè)務(wù)交叉發(fā)生的時候，對費用的歸屬更加難以把握。

（六）信息化系統(tǒng)不穩(wěn)定

新《政府會計制度》的實施需要依托信息化技術(shù)的強(qiáng)大支撐，目前，預(yù)算一體化雖然功能強(qiáng)大，但是在實際運行中存在很多問題。首先，系統(tǒng)運行不穩(wěn)定，經(jīng)常出現(xiàn)卡頓、報錯等問題；其次，核算云對于報表的設(shè)置不夠完善，尤其是對于預(yù)算報表，未能提供全方位多維度的預(yù)算報表，限制了財務(wù)人員對外報送數(shù)據(jù)的職能，使得財務(wù)人員無法根據(jù)自己的需求提供更加全面的報告。最后，系統(tǒng)運維能力不足，當(dāng)系統(tǒng)出現(xiàn)問題時，往往不能及時解決。

三、行政事業(yè)單位深入貫徹實施新會計制度的對策

（一）提高行政事業(yè)單位對政府會計制度的認(rèn)識

首先就是要提高單位負(fù)責(zé)人對新制度的認(rèn)識，通過加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)，使單位負(fù)責(zé)人能充分認(rèn)識“單位負(fù)責(zé)人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負(fù)責(zé)”的規(guī)定，讓他們了解新《政府會計制度》的變化就是為了更加全面的反映政府的財務(wù)狀況、資產(chǎn)負(fù)債情況，為財政改革、國家治理提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。其次，財務(wù)人員需要自下而上的進(jìn)行宣傳，為了更好的開展工作，作為財務(wù)人員有義務(wù)也有責(zé)任在單位內(nèi)部進(jìn)行新《政府會計制度》的宣傳，讓全體人員理解政府推行新《政府會計制度》的意義所在。最后，財政部門應(yīng)該加強(qiáng)宣傳和監(jiān)督，不僅要組織對財務(wù)人員的培訓(xùn)，更重要的是對單位負(fù)責(zé)人的宣傳和培訓(xùn)，使單位負(fù)責(zé)人更加深入了解，更加重視財會工作，為新《政府會計制度》的實施提供決策支持。

（二）提升財務(wù)人員的財務(wù)素養(yǎng)

提高財務(wù)人員的財務(wù)素養(yǎng)是實施新《政府會計制度》、提高會計信息質(zhì)量的有力保障，只有財務(wù)人員的財務(wù)素養(yǎng)提升了，才能高質(zhì)量的完成新《政府會計制度》的執(zhí)行。首先，要通過學(xué)習(xí)教育提高財務(wù)人員的道德素養(yǎng)，養(yǎng)成良好的職業(yè)操守。只有當(dāng)財務(wù)人員的職業(yè)道德素養(yǎng)提高了，才能保證新《政府會計制度》的實施。其次，應(yīng)該為財務(wù)人員提供高質(zhì)量的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，不斷加強(qiáng)其專業(yè)理論水平，開闊財務(wù)人員的眼界，不斷提高財務(wù)人員的管理水平；同時也應(yīng)該加強(qiáng)與其他單位的學(xué)習(xí)交流，可以結(jié)合實踐，將遇到的不同問題跟同行進(jìn)行交流和分享，通過基于實際問題的交流可以不斷發(fā)現(xiàn)問題并及時解決，提高執(zhí)行新《政府會計制度》的質(zhì)量。最后，應(yīng)該建立完善的財務(wù)人員管理體系，作為業(yè)務(wù)的主管部門或者財政部門應(yīng)該對財務(wù)人員的選拔、繼續(xù)教育、職業(yè)晉升、職稱評定等制定相關(guān)的支持政策，從制度上關(guān)心財務(wù)人員、幫助財務(wù)人員提升自身素質(zhì)，提高職業(yè)幸福感。

（三）完善資產(chǎn)管理制度

新《政府會計制度》的實施需要完善的配套制度作為保障，應(yīng)該加強(qiáng)單位內(nèi)控建設(shè)，完善單位在固定資產(chǎn)管理、存貨管理以及應(yīng)收賬款管理方面的制度，形成一整套符合新《政府會計制度》要求的管理制度，對固定資產(chǎn)的折舊計提、后續(xù)改良，存貨的庫存管理，包括存貨的計價方法，應(yīng)收賬款的管理建立相應(yīng)的辦法，配備相應(yīng)的專業(yè)人員，對相應(yīng)的事項根據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生制的要求進(jìn)行會計核算。

（四）推動預(yù)算編制的精準(zhǔn)化

隨著預(yù)算一體化的的不斷深入，單位因預(yù)算編制不準(zhǔn)確的弊端越來越顯現(xiàn)，嚴(yán)重影響了預(yù)算的執(zhí)行和會計核算的準(zhǔn)確性。所以應(yīng)該重視預(yù)算編制的精準(zhǔn)化要求，將單位職能職責(zé)、發(fā)展規(guī)劃、年度重點工作等作為基礎(chǔ)，利用預(yù)算一體化系統(tǒng)為手段，建立科學(xué)的預(yù)算編制方法，實現(xiàn)從預(yù)算到支付到核算的一致性，確保會計核算信息的準(zhǔn)確性。

（五）樹立業(yè)財融合的理念

財務(wù)人員不僅要有扎實的業(yè)務(wù)理論知識，更要了解單位的組織結(jié)構(gòu)，熟悉單位的業(yè)務(wù)和流程，加強(qiáng)與單位不同科室崗位的人員的交流，從而了解每筆經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生的實質(zhì)，規(guī)范對費用的劃分。單位也應(yīng)該加強(qiáng)培訓(xùn)，提高財務(wù)人員的素質(zhì)，將財務(wù)人員在職能上從核算會計向管理會計轉(zhuǎn)變，為單位成本費用的核算提供保障。

（六）不斷完善預(yù)算一體化信息系統(tǒng)

首先，應(yīng)該不斷提高預(yù)算一體化系統(tǒng)的穩(wěn)定性，作為財政主導(dǎo)的信息系統(tǒng)，應(yīng)該由財政加強(qiáng)信息化建設(shè)的投入和維護(hù)，不斷提高系統(tǒng)的穩(wěn)定性。同時，也應(yīng)該做好頂層設(shè)計，將預(yù)算、采購、資產(chǎn)、支付、核算等模塊集成在一起的時候，能將不同模塊之間的要求進(jìn)行融合，將系統(tǒng)設(shè)計的更加合理和實用，增強(qiáng)財務(wù)人員使用的體驗感。其次，應(yīng)該完善預(yù)算一體化中核算云的報表系統(tǒng)，目前除了制度要求的報表之外，對于個性化的報表比較缺乏，建議針對實際需求開發(fā)更加實用的報表，特別是預(yù)算會計方面，可以結(jié)合年度決算的需求設(shè)計不同樣式的報表供財務(wù)人員使用。單位也可以根據(jù)自身需求，自主設(shè)計報表，為單位的財務(wù)分析提供方便。

四、結(jié)束語

新《政府會計制度》的實施，能夠更加全面準(zhǔn)確地反映單位的資產(chǎn)、負(fù)債和成本費用，確保了會計信息的質(zhì)量，對發(fā)揮財政在國家治理中的重要作用和行政事業(yè)單位的自身發(fā)展具有重大的意義。為了深入貫徹實施新《政府會計制度》，對于執(zhí)行新《政府會計制度》實踐中出現(xiàn)的新問題，可采取加強(qiáng)對財務(wù)人員的培養(yǎng)，提升財務(wù)人員的整體素養(yǎng)；提高財政對新制度實施的監(jiān)管力度，促使單位不斷完善內(nèi)控制度，建立相應(yīng)的配套措施；同時重視信息化的建設(shè)，不斷提高預(yù)算一體化系統(tǒng)的穩(wěn)定性和實用性等措施，全面實現(xiàn)實施新《政府會計制度》的目標(biāo)，為單位發(fā)展、財政改革、國家治理提供堅實的數(shù)據(jù)支撐。

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