公安機關(guān)辦理企業(yè)涉罪案件的風(fēng)險評估與防控

洪 濤

(遼寧大學(xué) 法學(xué)院, 遼寧 沈陽 110036)

企業(yè)作為社會主義市場經(jīng)濟中最為活躍的主體之一,其生產(chǎn)經(jīng)營狀況在一定程度上反映并影響著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。由于多數(shù)企業(yè)抗風(fēng)險能力較差,一旦遭遇經(jīng)濟動蕩沖擊便很容易偏離正常的生產(chǎn)經(jīng)營而陷入刑事法律風(fēng)險的漩渦,進(jìn)一步惡化市場經(jīng)濟環(huán)境。因此,如何優(yōu)化營商環(huán)境以避免或減輕企業(yè)的刑事法律風(fēng)險成為司法機關(guān)亟需解決的現(xiàn)實問題。人民檢察院借助企業(yè)合規(guī)試點將保護(hù)涉罪企業(yè)的合法權(quán)益與不起訴制度進(jìn)行銜接,成效明顯。人民法院依靠認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度行使裁量權(quán)為挽救涉罪企業(yè)盡了最大努力。公安機關(guān)通過轉(zhuǎn)變辦案理念明顯降低了偵查活動對涉罪企業(yè)的影響。以遼寧省公安機關(guān)為例,其借助聯(lián)席會議、疑難案件會商等途徑與當(dāng)?shù)貦z察機關(guān)通力合作,有效清理了大量刑事積案。廳經(jīng)偵總隊更是創(chuàng)造性開展執(zhí)法監(jiān)督“雙查”,即刑事拘留必要性檢查、財產(chǎn)查封、扣押、凍結(jié)(以下簡稱“查扣凍”)適當(dāng)性檢查[1]。但由于這些工作多停留在政策的回應(yīng)性操作層面,相關(guān)規(guī)范比較粗糙,導(dǎo)致各地做法不一,不規(guī)范偵查行為仍然廣泛存在。例如,《公安機關(guān)涉案財物管理若干規(guī)定》第18條雖然規(guī)定公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時辦理涉案財物的移送、返還工作,卻未明確具體時間和條件,自然造成了“一扣到底”“一扣就死”現(xiàn)象。由此可見,當(dāng)下亟需為公安機關(guān)辦理企業(yè)涉罪案件建構(gòu)一個特定制度,將其開展的多項保護(hù)涉罪企業(yè)合法權(quán)益的工作連貫起來,并以制度化、體系化形式落實。

在了解企業(yè)合規(guī)的過程中,筆者接觸到企業(yè)風(fēng)險管理制度——企業(yè)先就可能遭遇的風(fēng)險進(jìn)行評估,然后依據(jù)評估結(jié)果選擇是否投資及投資金額,進(jìn)而提高投資的回報率與經(jīng)營效益。從形式邏輯上看,風(fēng)險管理亦可用于企業(yè)涉罪案件,因為此類案件辦理過程中,同樣會因措施不當(dāng)而出現(xiàn)嚴(yán)重風(fēng)險,故兩者具有契合性。此外,建構(gòu)企業(yè)涉罪案件的風(fēng)險評估與防控制度還存在三個方面的必要性:①幫助公安機關(guān)選擇適宜的偵查措施以降低對涉罪企業(yè)的經(jīng)濟影響,進(jìn)而釋放司法善意;②提醒公安機關(guān)更加謹(jǐn)慎地實施偵查行為,尤其是影響重大的偵查措施,有效提高執(zhí)法能力;③在挽救涉罪企業(yè)的同時,避免工人失業(yè)、財政赤字等社會風(fēng)險現(xiàn)實化,以執(zhí)法辦案推動社會治理。需要提醒的是,邏輯契合與建構(gòu)必要性僅是前提條件,關(guān)鍵還是要建構(gòu)起一套制度體系。鑒于此,本文擬通過概念界定、可行性論證、制度建構(gòu)與配套機制為公安機關(guān)辦理企業(yè)涉罪案件提供一套初步完整的風(fēng)控體系,助力其在“優(yōu)化營商環(huán)境”的道路上走得更遠(yuǎn)、走得更穩(wěn)。

一、企業(yè)涉罪案件風(fēng)險評估與防控的界定

1.企業(yè)風(fēng)險管理述評

企業(yè)風(fēng)險管理屬于企業(yè)管理學(xué)的范疇,核心任務(wù)是指導(dǎo)企業(yè)有效應(yīng)對風(fēng)險。我國財政部與國資委制定了相關(guān)規(guī)范,如財政部《管理會計應(yīng)用指引第700號——風(fēng)險管理》(以下簡稱《風(fēng)險管理》)第2條規(guī)定:“風(fēng)險管理,是指企業(yè)為實現(xiàn)風(fēng)險管理目標(biāo),對企業(yè)風(fēng)險進(jìn)行有效識別、評估、預(yù)警和應(yīng)對等管理活動的過程?！薄吨醒肫髽I(yè)全面風(fēng)險管理指引》(以下簡稱《風(fēng)險指引》)也作了相似界定。美國COSO(反虛假財務(wù)報告委員會發(fā)起組織)2017年發(fā)布的《企業(yè)風(fēng)險管理框架》被視為企業(yè)風(fēng)險管理的世界性模板,其將風(fēng)險管理定義為組織在創(chuàng)造、保持和實現(xiàn)價值的過程中,結(jié)合戰(zhàn)略制定和執(zhí)行,進(jìn)行管理風(fēng)險的文化、能力和實踐[2]。與此前版本相比,該版存在淡企業(yè)化的傾向,COSO的主席Hirth先生指出,未來工作應(yīng)著力于將框架適用于更廣的組織類型,如政府、企業(yè)、非盈利機構(gòu)以及其他任何類型和規(guī)模的組織[3]。

除基本定義之外, 還有必要全面解讀有關(guān)規(guī)范, 明晰風(fēng)險管理的工作事項、方法工具等內(nèi)容, 為后文提供鏡鑒。首先,《風(fēng)險管理》第8條規(guī)定風(fēng)險管理制度體系應(yīng)包括風(fēng)險識別與評估制度、風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警制度、應(yīng)急處理制度、風(fēng)險管理評價制度及風(fēng)險管理考核制度。《風(fēng)險指引》第5條雖采用不同措辭, 但內(nèi)容大體一致; 其次,《風(fēng)險指引》附錄介紹了風(fēng)險坐標(biāo)圖(1)風(fēng)險坐標(biāo)圖是把風(fēng)險發(fā)生可能性的高低、風(fēng)險發(fā)生后對目標(biāo)的影響程度,作為兩個維度繪制在同一個平面上。、蒙特卡羅方法(2)蒙特卡羅方法是一種隨機模擬數(shù)學(xué)方法。該方法用來分析評估風(fēng)險發(fā)生可能性、風(fēng)險的成因與風(fēng)險造成的損失或帶來的機會等變量在未來變化的概率分布。、關(guān)鍵風(fēng)險指標(biāo)管理(3)關(guān)鍵風(fēng)險指標(biāo)管理是對引起風(fēng)險事件發(fā)生的關(guān)鍵成因指標(biāo)進(jìn)行管理的方法。等幾種常用的風(fēng)險管理技術(shù)。《管理會計應(yīng)用指引第701號——風(fēng)險矩陣》更是對風(fēng)險矩陣進(jìn)行了專門規(guī)定(4)風(fēng)險矩陣是指按照風(fēng)險發(fā)生的可能性和風(fēng)險發(fā)生后果的嚴(yán)重程度,將風(fēng)險繪制在矩陣圖中來展示風(fēng)險及其重要性等級的風(fēng)險管理方法。; 最后,《風(fēng)險指引》與《風(fēng)險管理》均要求建立涵蓋風(fēng)險管理基本流程的信息管理系統(tǒng), 保障風(fēng)險信息的集成與共享, 并強調(diào)將風(fēng)險評估與防控措施銜接起來, 實現(xiàn)風(fēng)險管理的體系性、完整性。

2.企業(yè)涉罪案件風(fēng)險評估與防控

準(zhǔn)確界定企業(yè)涉罪案件的風(fēng)險評估與防控,既要了解企業(yè)風(fēng)險管理的基本情況,還要把握企業(yè)涉罪案件的特殊性,切忌將企業(yè)風(fēng)險管理生搬硬套至刑事司法領(lǐng)域,需特別注意以下幾點:①企業(yè)涉罪案件風(fēng)險評估與防控的主體僅限于公安機關(guān),其他主體無權(quán)開展相關(guān)工作;②與企業(yè)風(fēng)險管理的內(nèi)部化行政定位不同,公安機關(guān)辦理企業(yè)涉罪案件屬于司法活動,故不宜選用“風(fēng)險管理”的措辭;風(fēng)險評估與防控較為適宜,既能突出工作重點,亦不會產(chǎn)生錯誤導(dǎo)向;③企業(yè)涉罪案件中的風(fēng)險較為復(fù)雜且存在交叉,對涉罪企業(yè)來講,風(fēng)險主要是生產(chǎn)經(jīng)營受到影響,甚至面臨破產(chǎn)重整危機;對公安機關(guān)來講,風(fēng)險則是未能統(tǒng)一司法辦案的法律效果、政治效果與社會效果,司法威信受損;④企業(yè)風(fēng)險管理的目的是提高經(jīng)濟收益,但企業(yè)涉罪案件的風(fēng)險評估與防控不同,其主要目的是保護(hù)涉罪企業(yè)的合法權(quán)益,統(tǒng)一司法辦案的法律效果、政治效果與社會效果。

綜上所述,本文主張將企業(yè)涉罪案件的風(fēng)險評估與防控闡釋為:公安機關(guān)在辦理企業(yè)涉罪案件時,為使偵查活動對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營負(fù)面影響降至最低,統(tǒng)一司法辦案的法律效果、政治效果與社會效果,而對可能發(fā)生的影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的風(fēng)險進(jìn)行分析評估,并采取有效防控措施。其中,風(fēng)險評估是風(fēng)險防控的前置環(huán)節(jié),具體包括風(fēng)險識別與風(fēng)險評價兩個步驟,前者要求查找出案件中可能存在的風(fēng)險點,后者則是根據(jù)風(fēng)險點的可能性高低、嚴(yán)重影響程度大小劃定風(fēng)險等級;風(fēng)險防控是對風(fēng)險評估的應(yīng)對,主要是通過調(diào)整公安機關(guān)的偵查措施來降低或者消弭以上辦案風(fēng)險。

二、企業(yè)涉罪案件風(fēng)險評估與防控的可行性

1.風(fēng)險評估與防控的規(guī)范依據(jù)

在對遼寧省公安機關(guān)調(diào)研過程中,了解到部分干警對于風(fēng)險評估與防控工作抱有一定的擔(dān)憂,他們認(rèn)為目前尚無直接規(guī)范允許開展此項工作,且根據(jù)案件風(fēng)險大小選擇偵查措施存在選擇性執(zhí)法的嫌疑。以上觀點在反映公安人員規(guī)范意識不斷加強的同時,也暴露出公安人員的規(guī)范依賴性,以及對“法無授權(quán)不可為”的錯誤認(rèn)知?！胺o授權(quán)不可為”主要是為了限制公權(quán)力機關(guān)作出減損公民權(quán)利的行為,而不是禁止授益性行為。案件風(fēng)險評估與防控?zé)o疑屬于授益性行為,對于涉罪企業(yè)、公安機關(guān)和社會民眾均有助益,所以即使沒有直接規(guī)范作為依據(jù),公安機關(guān)亦可開展相關(guān)工作。事實上,公安機關(guān)雖然沒有直接規(guī)范作為依據(jù),但存在諸多間接規(guī)范可以引用,故其行為并非“違法之舉”,仍然具備充分的合法性。舉例而言,《公安部關(guān)于公安機關(guān)依法保障和服務(wù)民營企業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《公安部指導(dǎo)意見》)第7條規(guī)定,在堅持嚴(yán)格依法辦案的同時,要根據(jù)案件情況把握方式方法,注重保障企業(yè)的合法生產(chǎn)經(jīng)營活動順利進(jìn)行。該條中的“根據(jù)案件情況”可將風(fēng)險評估容納,而“把握方式方法”則可涵蓋風(fēng)險防控措施,《公安部指導(dǎo)意見》便可間接地提供規(guī)范支持?！豆矙C關(guān)辦理經(jīng)濟犯罪案件的若干規(guī)定》(以下簡稱《經(jīng)濟犯罪規(guī)定》)亦有此功效,其第5條明確規(guī)定“公安機關(guān)辦理經(jīng)濟犯罪案件,應(yīng)當(dāng)既堅持嚴(yán)格依法辦案,又注意辦案方法,慎重選擇辦案時機和方式,注重保障正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動順利進(jìn)行。”“辦案方法、時機、方式”均可以歸入防控措施的具體表現(xiàn),比如凍結(jié)涉罪企業(yè)的銀行賬戶可能導(dǎo)致其無法正常經(jīng)營時,便可改換為監(jiān)督下交易。

2.風(fēng)險評估與防控的經(jīng)濟正當(dāng)性

目前,多數(shù)人員認(rèn)可風(fēng)險評估與防控工作在執(zhí)法能力提升及營商環(huán)境優(yōu)化方面上的助益,但在是否有必要投入大量司法資源建構(gòu)制度體系上存在爭議。有觀點指出,開展企業(yè)涉罪案件風(fēng)險評估與防控意味著公安機關(guān)在偵查辦案時,另承擔(dān)風(fēng)險評估與防控任務(wù),這意味著更多精力和時間的投入,無疑會加重辦案人員的負(fù)累。本文認(rèn)為此觀點有一定道理,但未從實際工作量考察司法資源的投入是否巨大到無法承擔(dān),辦案人員的負(fù)累是否超出其能力,更重要的是沒有衡量投入和收益的比例。事實上,開展企業(yè)涉罪案件的風(fēng)險評估與防控工作具有經(jīng)濟正當(dāng)性,是一項值得“投資”之事。首先,企業(yè)涉罪案件的風(fēng)險評估與防控不是全新任務(wù),而是將公安機關(guān)現(xiàn)有工作銜接起來的制度設(shè)計,故司法資源的投入并不會特別巨大。舉例而言,《經(jīng)濟犯罪規(guī)定》要求在立案時嚴(yán)格區(qū)分經(jīng)濟犯罪與經(jīng)濟糾紛,這何嘗不是在評估風(fēng)險?從這個意義上講,建構(gòu)風(fēng)險評估與防控制度的負(fù)擔(dān)是次要的,推動執(zhí)法辦案規(guī)范化是主要的。其次,在制度建構(gòu)初期,公安機關(guān)的確需要投入額外的司法資源,消耗更多精力與時間。但從長遠(yuǎn)來看,風(fēng)險評估與防控制度建構(gòu)的收益極為可觀,不但可以用于企業(yè)涉罪案件的辦理,也包括企業(yè)作為被害人、企業(yè)行政違法等案件。最后,人民檢察院、人民法院也有必要開展風(fēng)險評估與防控工作,而公安機關(guān)先行投入的司法資源便可為此“鋪橋搭路”,實現(xiàn)司法資源利用的超額收益。

3.風(fēng)險評估與防控的實踐經(jīng)驗

調(diào)研過程中,有觀點對公安人員能否完成案件風(fēng)險評估與防控工作提出質(zhì)疑,認(rèn)為此項工作需要掌握風(fēng)險管理的相關(guān)知識,而這正是公安人員所不具備的。但事實上,開展案件風(fēng)險評估與防控工作只需要公安人員了解并能使用一些風(fēng)險評估方法。一些經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的司法機關(guān)正在探索涉企案件的經(jīng)濟影響評估制度,并制定了相應(yīng)的規(guī)范性文件。例如,遼寧省高級人民法院的《關(guān)于對涉企案件實施生產(chǎn)經(jīng)營影響評估的辦法(試行)》、湖南省人民檢察院的《湖南省檢察機關(guān)查辦涉企案件經(jīng)濟影響評估制度(試行)》等。需要指出的是,以上規(guī)范雖然不能直接適用于公安機關(guān)辦理企業(yè)涉罪案件,但其中指出的諸多風(fēng)險評估因素與防控措施設(shè)計,仍然為本文提供了寶貴經(jīng)驗。具體來說有以下五點:①應(yīng)當(dāng)確立“一案一評”“評估與辦案同步”的原則。②應(yīng)當(dāng)堅持“誰承辦,誰評估”的基本要求?！逗鲜z察機關(guān)查辦涉企案件經(jīng)濟影響評估制度(試行)》第5條明確規(guī)定,案件承辦人在辦理涉企案件時,應(yīng)在初查、立案、采取強制措施等各環(huán)節(jié)制作《查辦涉企案件經(jīng)濟影響評估報告》。③應(yīng)當(dāng)明確風(fēng)險評估的重要節(jié)點。賽罕區(qū)人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于建立涉企案件風(fēng)險防控預(yù)警機制的意見》就劃定了10個重點辦案環(huán)節(jié),如捕與不捕、訴與不訴等。而溫州市人民檢察院的《涉企刑事案件社會評價考核辦法》創(chuàng)建了企業(yè)價值評估的正負(fù)面清單[4]。④應(yīng)當(dāng)進(jìn)行風(fēng)險分級。企業(yè)涉罪案件面臨的風(fēng)險大小并不相同,風(fēng)險級別越高,越需要及時、慎重地采取防控措施。麗水市人民檢察院發(fā)布的《辦理涉企案件風(fēng)險評估制度》依據(jù)影響企業(yè)程度將辦案風(fēng)險劃定為三級,其中可能導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難甚至停產(chǎn)為一級風(fēng)險[5]。⑤應(yīng)當(dāng)將風(fēng)險評估與防控工作納入業(yè)務(wù)考評。遼寧省高級人民法院發(fā)布的《關(guān)于對涉企案件實施生產(chǎn)經(jīng)營影響評估的辦法(試行)》明確要求,建立涉企案件生產(chǎn)經(jīng)營影響評估考核評價機制并貫穿案件的全過程各環(huán)節(jié)[6]。

三、企業(yè)涉罪案件風(fēng)險評估與防控的制度建構(gòu)

1.風(fēng)險評估體系建構(gòu)

風(fēng)險評估包括風(fēng)險識別與風(fēng)險評價兩個步驟,前者要求查找出案件中可能存在的風(fēng)險點,后者則是根據(jù)風(fēng)險點的可能性高低、嚴(yán)重影響程度大小劃定風(fēng)險等級。因此,在建構(gòu)風(fēng)險評估體系時,需要先就企業(yè)涉罪案件進(jìn)行風(fēng)險識別,而后再展開風(fēng)險評價。

(1)風(fēng)險識別。在風(fēng)險管理學(xué)中,關(guān)鍵風(fēng)險指標(biāo)管理是用于風(fēng)險識別的常見方法,其主要通過分析并量化風(fēng)險關(guān)鍵成因來實現(xiàn)風(fēng)險識別[7]。事實上,部分地方的司法機關(guān)在探索涉企案件經(jīng)濟影響評估制度時,已經(jīng)無意識地使用了關(guān)鍵風(fēng)險指標(biāo)管理方法,如賽罕區(qū)人民檢察院的重點辦案環(huán)節(jié)。考察公安機關(guān)在司法辦案中的職權(quán),可發(fā)現(xiàn)立案行為、羈押性措施、“查扣凍”措施及法制宣傳對涉罪企業(yè)的影響較大,理應(yīng)作為案件的風(fēng)險點。此外,從溫州市人民檢察院的企業(yè)價值評價清單的操作來看,企業(yè)規(guī)模、用工人數(shù)等體現(xiàn)企業(yè)經(jīng)濟價值與社會價值的因素亦會影響風(fēng)險的有無及大小。查封10萬元涉案財產(chǎn)對幾千萬的上市公司來講或許并不會影響生產(chǎn)經(jīng)營,但對中小企業(yè)來講則并非如此。企業(yè)風(fēng)險管理亦會考慮價值分?jǐn)?shù),但由于管理主體為企業(yè)本身,價值分?jǐn)?shù)以風(fēng)險承受度的形式被納入風(fēng)險發(fā)生的可能性之中,而不作為獨立的風(fēng)險點[8]。但這顯然不適合于企業(yè)涉罪案件的風(fēng)險評估,因為此時企業(yè)價值分?jǐn)?shù)引發(fā)的風(fēng)險變動并不由公安機關(guān)直接承受,故企業(yè)價值分?jǐn)?shù)也應(yīng)視為獨立的風(fēng)險點。

(2)風(fēng)險評價。風(fēng)險評價以風(fēng)險識別為基礎(chǔ),通過對風(fēng)險點進(jìn)行可能性與嚴(yán)重性評價,進(jìn)而確定相應(yīng)的風(fēng)險等級。在風(fēng)險管理學(xué)中,風(fēng)險矩陣是最為常用的評價方法,其以風(fēng)險后果嚴(yán)重程度為橫坐標(biāo)、以風(fēng)險發(fā)生可能性為縱坐標(biāo),可使用定性、半定量或定量指標(biāo)[9]。具體到企業(yè)涉罪案件而言,由于風(fēng)險點包括偵查措施與企業(yè)價值分?jǐn)?shù)兩大部分,使得風(fēng)險評價必須分為兩步進(jìn)行。第一步,應(yīng)當(dāng)根據(jù)偵查行為可能造成的后果與后果發(fā)生可能性,對偵查措施潛在風(fēng)險進(jìn)行評價。經(jīng)過研究調(diào)查與綜合考慮,認(rèn)為偵查行為可能造成的后果宜分為4檔,即較小經(jīng)濟影響、較大經(jīng)濟影響、重大經(jīng)濟影響與巨大經(jīng)濟影響(5)可能影響企業(yè)內(nèi)部人事管理或個別小額交易為較小經(jīng)濟影響;可能影響企業(yè)銷售渠道或短時間內(nèi)的交易活動為較大經(jīng)濟影響;可能嚴(yán)重影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營,導(dǎo)致企業(yè)資產(chǎn)、資金嚴(yán)重?fù)p失為重大經(jīng)濟影響;可能直接造成企業(yè)停產(chǎn)甚至破產(chǎn)為巨大經(jīng)濟影響。;而偵查措施潛在風(fēng)險宜分為3個等級,即較弱潛在風(fēng)險、一般潛在風(fēng)險與較強潛在風(fēng)險,見圖1。第二步,將偵查措施潛在風(fēng)險與企業(yè)價值分?jǐn)?shù)結(jié)合,確定個案的具體風(fēng)險等級。在設(shè)計企業(yè)價值分?jǐn)?shù)時,課題組成員一致認(rèn)可10分為最大分值,但在檔次分割上存在爭議:一種觀點主張分為4檔,這樣可以2.5分為一檔,使用3×4風(fēng)險矩陣;另一種觀點則認(rèn)為,3×4風(fēng)險矩陣在劃定風(fēng)險等級上不夠均衡,也沒有可參考的評估樣本,而3×3風(fēng)險矩陣普遍用于醫(yī)療設(shè)施管理,且實踐中形成了諸多標(biāo)準(zhǔn)和典型案例[10]。經(jīng)過多次討論,本文最終選擇了第二種觀點,并決定以1分為起點。至于1分以下的企業(yè)并無正常的生產(chǎn)經(jīng)營,只是犯罪活動的空殼而無保護(hù)價值。為更好地制定防控措施并切實地指導(dǎo)實踐,涉罪企業(yè)案件的風(fēng)險等級要盡可能精細(xì),故本文采用了遞增的Ⅰ～Ⅳ級,見圖2。

圖1 偵查措施潛在風(fēng)險矩陣

圖2 企業(yè)涉罪案件的風(fēng)險矩陣

2.風(fēng)險防控措施設(shè)計

(1)堅持審慎立案。立案的風(fēng)險點在于是否審慎立案。在對涉企案件進(jìn)行立案時,應(yīng)當(dāng)區(qū)分經(jīng)濟糾紛和經(jīng)濟犯罪,前者屬于民事糾紛不應(yīng)當(dāng)作為刑事犯罪處理。如果忽略經(jīng)濟糾紛和經(jīng)濟犯罪的區(qū)別,不考慮企業(yè)向哪些人群吸收資金、是否為了生產(chǎn)經(jīng)營而吸收資金等情況,在接到報案后草率地進(jìn)行刑事立案,很有可能出現(xiàn)非法追究的情況,甚至被某些人用來打擊競爭對手。防控此風(fēng)險點,需要審慎立案,嚴(yán)格區(qū)分經(jīng)濟糾紛和經(jīng)濟犯罪。具體而言,首先,應(yīng)從實質(zhì)違法性入手,正確區(qū)分罪與非罪。以非法吸收公眾存款罪為例,成立該罪需要滿足非法性、公開性、利誘性和不特定性四個要件[11]。因此,在認(rèn)定是否構(gòu)成本罪時,必須圍繞相關(guān)要件進(jìn)行,同時要注意以下特殊情形:①企業(yè)為了填補生產(chǎn)經(jīng)營的資金缺口,未經(jīng)社會公開宣傳,僅向單位職工或親友內(nèi)部特定對象吸收的,應(yīng)視為合法的借貸行為;②因一時虧損或者短暫的資金周轉(zhuǎn)困難,企業(yè)未能及時兌付本息引發(fā)糾紛的,一般不宜認(rèn)定為犯罪;③企業(yè)非法吸收公眾存款,但主要用于維持生產(chǎn)經(jīng)營,同時能夠及時清償退賠的,情節(jié)輕微、社會危害不大的,可不再進(jìn)行刑事立案追究;④對于“邊緣案”“踩線案”等一時難以界定的案件,應(yīng)從“優(yōu)化營商環(huán)境”的大局出發(fā),可定可不定的,原則上不按犯罪處理,交由其他法律進(jìn)行調(diào)整規(guī)制[12]。

(2)非必要不適用羈押性措施。羈押性措施的風(fēng)險點在于比例原則是否得到貫徹。由于羈押性措施涉及人身自由問題,因而屬于強制性措施,僅在必要性情形下方可適用。據(jù)了解,國內(nèi)外幾乎所有企業(yè)都會因企業(yè)家、實際經(jīng)營者等重要人員被羈押而受到重大影響,輕則商譽受損,重則倒閉破產(chǎn)。防控此風(fēng)險點,需貫徹比例原則,堅持非必要不適用羈押性措施。具體而言,首先,公安機關(guān)采取強制措施前,必須先審查案件的羈押必要性,如果事實不清、證據(jù)不足的,不得采取強制措施;其次,對于犯罪情節(jié)輕微或者有自首、認(rèn)罪認(rèn)罰表現(xiàn),配合公安機關(guān)偵查的,一般不采取拘留等強制措施;再次,確有必要采取強制措施的,應(yīng)選擇較為輕緩的強制措施,原則上不適用羈押性強制措施;最后,涉案企業(yè)需要犯罪嫌疑人參與某項重要經(jīng)營事項或重大決策時,公安機關(guān)可派員陪同,讓其與律師會見交流,簽批企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營類文件。

(3)靈活規(guī)范適用“查扣凍”措施?！安榭蹆觥贝胧┑娘L(fēng)險點在于是否被靈活規(guī)范適用。不規(guī)范或者不靈活地適用“查扣凍”措施,均會對涉案企業(yè)的財產(chǎn)造成不利影響。如果公安機關(guān)對涉案財物范圍把握不嚴(yán),或依據(jù)辦案需求確定具體范圍,極有可能造成超范圍、超標(biāo)的“查扣凍”的情形。而如果公安機關(guān)對已實施“查扣凍”措施的涉案財物消極處置,將造成“一扣就死”的情形。防控此風(fēng)險點,既要規(guī)范“查扣凍”措施,還要能夠靈活適用。具體而言,首先,公安機關(guān)要嚴(yán)格甄別企業(yè)違法所得與合法財產(chǎn)、股東個人財產(chǎn)與法人財產(chǎn)及犯罪嫌疑人個人財產(chǎn)與家庭成員財產(chǎn),把牢涉案財物的范圍;其次,對于正在投入運營或者用于科技創(chuàng)新、產(chǎn)品研發(fā)的設(shè)備與資金等涉案財物,原則上不適用“查凍扣”措施;再次,確有“查扣凍”必要的,公安機關(guān)可靈活適用監(jiān)督下交易、財物置換等措施;最后,對于與案件無關(guān)的財物,公安機關(guān)應(yīng)立即解除“查扣凍”措施,并在3日內(nèi)予以退還。

(4)理性開展法制宣傳。法制宣傳的風(fēng)險點在于是否理性開展。如果公安機關(guān)只關(guān)注法制宣傳對民眾的教育功能,草率地進(jìn)行新聞宣傳,將可能造成涉罪企業(yè)失去信譽,無法繼續(xù)經(jīng)營。而如果公安機關(guān)輕視法制宣傳的作用,面對社會上關(guān)于涉罪企業(yè)的謠言不理不睬,也可能導(dǎo)致事件不斷發(fā)酵而引發(fā)民眾恐慌與信訪危機。防控此風(fēng)險點,需要理性開展法制宣傳工作。具體而言,首先,公安機關(guān)要恪守?zé)o罪推定原則,在法院未作出生效的有罪判決前,原則上不得發(fā)布相關(guān)新聞,避免輿論影響司法公正;其次,在有關(guān)涉罪企業(yè)的社會報道失實或者可能引起恐慌時,公安機關(guān)應(yīng)及時通過新聞發(fā)布會澄清事實,為社會公眾服下“定心丸”;最后,確有必要召開新聞發(fā)布會的,發(fā)言人要注意措辭用語的嚴(yán)格謹(jǐn)慎,謹(jǐn)防不良媒體進(jìn)行輿論炒作,影響涉罪企業(yè)形象、商譽。

3.風(fēng)險評估與防控的程序銜接

(1)明確評估與防控主體。由誰負(fù)責(zé)企業(yè)涉罪案件風(fēng)險評估與防控工作,是程序銜接首先應(yīng)當(dāng)明確的。在風(fēng)險評估主體上,多數(shù)地區(qū)采取“誰辦案,誰評估”,即由案件承辦人負(fù)責(zé)風(fēng)險評估。對此,筆者持贊成態(tài)度。一方面承辦人了解案件情況有利于精準(zhǔn)評估,另一方面也可貫徹“一案一評”“誰辦案誰負(fù)責(zé)”的原則。但考慮到,法制宣傳工作由宣傳部門負(fù)責(zé),所以建議法制宣傳的風(fēng)險評估由承辦人與宣傳部門共同負(fù)責(zé),前者負(fù)主要責(zé)任,后者負(fù)直接責(zé)任。至于防控主體,需進(jìn)一步區(qū)分防控預(yù)案的制作主體與批準(zhǔn)主體。制作主體應(yīng)與評估主體一致,即由評估主體根據(jù)個案風(fēng)險等級制定防控預(yù)案。但批準(zhǔn)主體由誰承擔(dān),存在爭議。鑒于公安機關(guān)實施領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制,多數(shù)偵查措施的決定權(quán)不在承辦人手中,因此建議采用案件請示報告制度。具體來講:①案件風(fēng)險等級為Ⅰ或Ⅱ的,承辦人可自行決定,不必浪費時間;②案件風(fēng)險等級為Ⅲ的,承辦人需報偵查部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn);③案件風(fēng)險等級為Ⅳ的,承辦人需報公安機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn),見圖3。

圖3 風(fēng)險評估與防控主體

(2)填寫企業(yè)涉罪案件風(fēng)險評估與防控表。在風(fēng)險評估與防控的程序銜接中,明確主體只是起點,具體落實還需尋找一個依托。規(guī)范文書可擔(dān)此重任。制度化的一大標(biāo)準(zhǔn)就是有明確、有序的流程,且每一步有相應(yīng)文書記載,故文書規(guī)范化一定程度上體現(xiàn)著制度化。以電子數(shù)據(jù)取證為例,“兩高一部”發(fā)布的《關(guān)于辦理刑事案件收集提取和審查判斷電子數(shù)據(jù)若干問題的規(guī)定》第14條規(guī)定:“收集、提取電子數(shù)據(jù),應(yīng)當(dāng)制作筆錄,記錄案由、對象、內(nèi)容、收集、提取電子數(shù)據(jù)的時間……”,第24條第2項,將取證筆錄記載內(nèi)容用于合法性審查?？梢?文書規(guī)范化的確有助于行為制度化。具體到企業(yè)涉罪案件來講,亦可通過規(guī)范文書促進(jìn)風(fēng)險評估與防控工作的銜接。首先,基于“一案一評”“誰辦案,誰評估”的原則,《企業(yè)涉罪案件風(fēng)險評估與防控表》應(yīng)當(dāng)包括被評估人、評估人、基本案情、案號等明確特定案件和訴訟當(dāng)事人的內(nèi)容;其次,應(yīng)當(dāng)將偵查措施潛在風(fēng)險、企業(yè)價值分?jǐn)?shù)等風(fēng)險點、價值分?jǐn)?shù)具體計算及防控措施的實施理由也納入《企業(yè)涉罪案件風(fēng)險評估與防控表》之中,以免引起質(zhì)疑;最后,《企業(yè)涉罪案件風(fēng)險評估與防控表》要涵蓋個案的風(fēng)險等級,至于評價的風(fēng)險矩陣圖可以附件形式出現(xiàn),而不必要整合在同一表中。

四、企業(yè)涉罪案件風(fēng)險評估與防控的配套機制

1.風(fēng)險培訓(xùn)機制

由于辦案人員的風(fēng)險意識及防范能力直接決定風(fēng)險評估與防控工作的落實情況,故有必要建構(gòu)起專業(yè)的風(fēng)險培訓(xùn)機制,提升辦案人員的風(fēng)險意識,強化其防范能力。首先,要注重風(fēng)險防范理念的教育培訓(xùn),將法律政策和執(zhí)法規(guī)范要求傳導(dǎo)至基層公安人員,提高貫徹落實案件風(fēng)險防范的政治自覺、思想自覺和行動自覺;其次,可聘請辦案風(fēng)險防范領(lǐng)域的專家學(xué)者,開展集中教學(xué)、專家講座與崗位練兵等多種形式的培訓(xùn)活動;再次,優(yōu)先培養(yǎng)一批具有豐富教學(xué)經(jīng)驗的公安教官,并鼓勵其開展涉企案件風(fēng)險評估與防控業(yè)務(wù)課程,強化課程培訓(xùn)的實務(wù)指導(dǎo)作用;最后,應(yīng)當(dāng)創(chuàng)設(shè)執(zhí)法辦案風(fēng)險化解案例庫,充分發(fā)揮案例的指導(dǎo)作用,輔助案件承辦人員準(zhǔn)確把握風(fēng)險點,精準(zhǔn)采取防控措施。

2.第三方評價機制

長期的執(zhí)業(yè)過程中,任何人都會在潛意識里形成職業(yè)偏見和思維定式,以至于很難客觀中立地看待與自身業(yè)務(wù)相關(guān)的人、物和事,公安人員亦概莫能外。辦案風(fēng)險評估與防控屬于交叉領(lǐng)域,很多方面需要風(fēng)險管理學(xué)的知識,僅靠公安人員個人認(rèn)知恐難作出正確判斷。因此,有必要建構(gòu)第三方評價機制,引入專家學(xué)者意見,助力風(fēng)險評估工作的科學(xué)化與民主化。具體來講,對社會關(guān)注度高、重大敏感的企業(yè)涉罪案件,邀請專家學(xué)者運用專業(yè)知識與經(jīng)驗進(jìn)一步量化風(fēng)險可能性及企業(yè)價值分?jǐn)?shù),提高等級評定的精準(zhǔn)性;對案件承辦人擬采取的防控措施,偵查部門負(fù)責(zé)人或公安機關(guān)負(fù)責(zé)人在批準(zhǔn)時,可邀請律師、法學(xué)教授與普通民眾等人員參與聽證,并將其意見納入辦案活動,實現(xiàn)執(zhí)法民主化。

3.電子化信息聯(lián)動機制

在信息技術(shù)大力發(fā)展與普及之前,司法辦案主要是紙質(zhì)化辦公,各機關(guān)、部門之間的信息交流不夠及時、迅速,這一弊端在大數(shù)據(jù)時代下愈發(fā)突出。企業(yè)涉罪案件的風(fēng)險評估與防控,本就是針對辦案風(fēng)險的防范,對時間效率要求較高。因此,公安機關(guān)需充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)搭建信息聯(lián)動平臺,盡快建立電子化信息聯(lián)動機制,實現(xiàn)風(fēng)險信息的快速流轉(zhuǎn)和便捷共享。具體而言,首先,有關(guān)文件和材料應(yīng)當(dāng)以電子化形式生成或存儲,如《企業(yè)涉罪案件風(fēng)險評估與防控表》直接網(wǎng)上填寫,加蓋相應(yīng)的電子簽章即可,無需打印成復(fù)制件再手寫簽字;其次,借助信息平臺完成辦案風(fēng)險評估與防控的程序流轉(zhuǎn),而不再采取郵寄、掛號信等方式,如Ⅲ級風(fēng)險的防控措施應(yīng)報偵查部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn),承辦人只需將電子版的防控表通過郵箱或內(nèi)部網(wǎng)發(fā)給負(fù)責(zé)人即可。最后,將其他機關(guān)、部門接入信息平臺,并與公安機關(guān)之間搭建信息聯(lián)通渠道,實現(xiàn)風(fēng)險信息的實時共享與即時流轉(zhuǎn)。舉例而言,涉罪企業(yè)的資金、人員信息保存在工商機關(guān),納稅情況保存在稅務(wù)機關(guān),借貸情況保存在銀行等金融機構(gòu),當(dāng)承辦人需要評價企業(yè)價值分?jǐn)?shù)時,可直接通過信息平臺向以上部門發(fā)出請求,獲取相關(guān)信息。

4.責(zé)任考核機制

在企業(yè)涉罪案件風(fēng)險評估與防控的制度體系中,風(fēng)險培訓(xùn)機制于起點發(fā)揮作用,第三方機制和電子化信息聯(lián)動機制為工作流程提供助力,但如果缺乏責(zé)任考核機制的監(jiān)督作用,其他機制通常會流于形式,造成“制度熱、實踐冷”的現(xiàn)象。一些地方雖然也提出建立監(jiān)督機制,但由于條款模糊與正向激勵缺失的原因,沒有發(fā)揮出應(yīng)用功效。本文認(rèn)為,有效的責(zé)任考核機制應(yīng)滿足以下要求。首先,通過電子化辦公將責(zé)任考核機制與辦案流程結(jié)合,如承辦人必須提交電子版的《企業(yè)涉罪案件風(fēng)險評估與防控表》和案卷記錄,否則無法進(jìn)入下一個工作環(huán)節(jié)或結(jié)案;其次,在發(fā)揮責(zé)任考核機制負(fù)向懲罰功能的同時,兼顧其正向激勵功能。對于認(rèn)真開展風(fēng)險評估與防控工作,成績突出的辦案人員給予表彰,在職務(wù)提升與榮譽評獎方面優(yōu)先考慮。對于沒有開展或者未認(rèn)真開展風(fēng)險評估與防控工作,造成不良后果的辦案人員進(jìn)行責(zé)任通報,視為此次案件考核未通過;最后,還要定期進(jìn)行抽查核驗,杜絕某些承辦人員的僥幸心理,將責(zé)任考核機制打造成“達(dá)摩克里斯之劍”。

五、結(jié) 語

在“優(yōu)化營商環(huán)境”的時代主題下, 公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)建構(gòu)企業(yè)涉罪案件風(fēng)險評估與防控的制度體系。一方面,風(fēng)險評估與防控可提升執(zhí)法精度。適宜的偵查措施能最大程度降低對涉罪企業(yè)的經(jīng)濟影響; 另一方面,風(fēng)險評估與防控可提升執(zhí)法溫度。但從實踐情況來看,公安機關(guān)在企業(yè)涉罪案件風(fēng)險評估與防控方面的工作還未形成制度化、體系化,一定程度上阻礙著其在營商環(huán)境優(yōu)化上巨大潛力的發(fā)揮,也引發(fā)了部分人士的偏見。鑒于此,本文從評估體系、防控措施、程序銜接三方面進(jìn)行了制度設(shè)計,并通過風(fēng)險培訓(xùn)機制、第三方機制、電子化信息聯(lián)動機制及責(zé)任考核機制為制度落實“保駕護(hù)航”。建構(gòu)企業(yè)涉罪案件風(fēng)險評估與防控制度是一項長久之計,不僅需要未來實踐的持續(xù)反饋,而且需要專家學(xué)者的深入研析。例如,本文的風(fēng)險矩陣在很大程度上借鑒了企業(yè)風(fēng)險管理的標(biāo)準(zhǔn),但這些標(biāo)準(zhǔn)并不一定適合企業(yè)涉罪案件, 如何調(diào)試風(fēng)險矩陣的等級評定是未來工作的重心之一。又如,企業(yè)價值分?jǐn)?shù)如何具體計算,稅收、用工人數(shù)等因素如何評價打分,均非幾篇學(xué)術(shù)論文能夠解決的,必須結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r, 逐步形成相對明確的標(biāo)準(zhǔn),最終以規(guī)范文件的形式加以確定。事實上,在這些問題帶來困惑的同時, 也表明企業(yè)涉罪案件風(fēng)險評估與防控制度尚有挖掘空間,圍繞該課題開展學(xué)術(shù)研究與理論探索無疑具有現(xiàn)實意義與實踐價值。