北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)綠色發(fā)展的邏輯、困境及策略

穆松林

一、引言

“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念已深孚眾望，建設(shè)生態(tài)文明、推進綠色發(fā)展是新時代高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義。[1-2]中國化馬克思主義綠色發(fā)展觀作為馬克思恩格斯生態(tài)環(huán)境思想中國化的結(jié)晶，在幾代中國共產(chǎn)黨人的持續(xù)探索追求下，最終集成為習(xí)近平生態(tài)文明思想。[3]

根據(jù)文獻梳理發(fā)現(xiàn)，目前對特定生態(tài)功能區(qū)的綠色發(fā)展研究相對較少，尤其是生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)作為重要的生態(tài)屏障和水源保護地，是實現(xiàn)綠色發(fā)展和生態(tài)保護的重要區(qū)域，對其綠色發(fā)展研究相對不足。綠色發(fā)展是新發(fā)展格局下實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的有效路徑。北京市作為中國第一個減量發(fā)展的超大城市，一方面，為有效破解大城市病，要持續(xù)推進非首都功能疏解；另一方面，要平衡生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系，以滿足人民群眾對美好生活的追求。北京市在“十一五”時期提出了“生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)”的概念，于2023年1月印發(fā)了《關(guān)于新時代高質(zhì)量推動生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護和綠色發(fā)展的實施方案》。新階段生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)發(fā)展面臨著經(jīng)濟增長與環(huán)境污染尚未實現(xiàn)完全脫鉤、碳中和目標(biāo)實現(xiàn)尚存挑戰(zhàn)、綠色科技創(chuàng)新尤其應(yīng)用不平衡不充分、綠色發(fā)展制度設(shè)計仍需完善等諸多問題。在新發(fā)展階段，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)綠色發(fā)展的動力機制、演化機理和調(diào)控維度均將有新的特征。如何把生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)“生態(tài)佳”的優(yōu)勢，轉(zhuǎn)化為“生態(tài)+”(以生態(tài)建設(shè)為前提)和“+生態(tài)”(發(fā)展與生態(tài)相融合)，對首都綠色發(fā)展至關(guān)重要。在此背景下，系統(tǒng)闡述北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)綠色發(fā)展邏輯、分析面臨的困境與問題、提出發(fā)展策略與路徑，對更好地貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，促進生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

二、北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)綠色發(fā)展的邏輯

北京生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)既是山水資源豐裕區(qū)域，又是“兩山理論”的實踐和轉(zhuǎn)化區(qū)域。北京市80%的林木資源、60%的水資源、65%的濕地和95%的生態(tài)保護紅線劃定范圍均在生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)。北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)需要從傳統(tǒng)的經(jīng)濟增長邏輯轉(zhuǎn)向綠色發(fā)展邏輯，不僅應(yīng)具有經(jīng)濟綠色、環(huán)境友好、社會福利增進的普適特征，同時作為特大城市的“后花園、大氧吧和休閑地”，其發(fā)展也應(yīng)具備獨特性。因此，全面認(rèn)識生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)“綠水青山”的綠色發(fā)展邏輯，有利于破解發(fā)展中面臨的困境與難題。

(一)理論邏輯

1.綠色發(fā)展理念與馬克思主義生態(tài)思想一脈相承

馬克思主義自然觀認(rèn)為，通過人與自然的要素流動方可創(chuàng)造財富，因此自然資源和人類勞動是產(chǎn)生一切財富的源泉。人作為自然界的一部分，通過與自然界物質(zhì)和能量的交換得以生存，這種交換要處于平衡狀態(tài)才能可持續(xù)發(fā)展。人類對于自然不僅有融合性，更具有依賴性。為追求美好生活，需要通過實踐能動地改造自然，但這種改造不是“駕馭”，必須以認(rèn)識和尊重自然規(guī)律為前提。為避免人類遭受“大自然的報復(fù)”，人類對自然界的索取要有度，綠色友好地與自然界保持平衡。黨的十九大把“堅持人與自然和諧共生”作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略的重要內(nèi)容，繼承和發(fā)展了馬克思主義的人與自然和諧統(tǒng)一思想。馬克思從唯物史觀的維度提出自然生產(chǎn)力思想，認(rèn)為自然資源具有價值的雙重屬性：從勞動對象和生產(chǎn)資料角度，具有社會經(jīng)濟價值；從環(huán)境的新陳代謝角度，具有生態(tài)價值。習(xí)近平創(chuàng)造性地提出了“兩山論”，倡導(dǎo)把生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢，實現(xiàn)綠色生產(chǎn)力觀和經(jīng)濟觀的新突破。

2.綠色發(fā)展理念開辟馬克思主義生態(tài)思想新境界

黨的二十大報告提出要“推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生”。從黨的十八大至今，習(xí)近平生態(tài)文明思想對“為什么綠色發(fā)展”“綠色發(fā)展是什么”“如何綠色發(fā)展”三個核心問題給出了科學(xué)回答。黨的十八屆五中全會提出的五大新發(fā)展理念，綠色發(fā)展理念是其重要組成部分，凸顯人與自然和諧共生、生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展和諧統(tǒng)一；提出經(jīng)濟社會發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型，兼顧生產(chǎn)與生態(tài)的綠色發(fā)展道路，以人民為中心，解決資源環(huán)境對人民群眾追求美好生活的瓶頸制約問題，建設(shè)文明美麗的現(xiàn)代化國家等系列內(nèi)容。習(xí)近平綠色發(fā)展理念創(chuàng)新發(fā)展馬克思主義系統(tǒng)論，針對新發(fā)展格局下經(jīng)濟社會如何全面發(fā)展、經(jīng)濟與環(huán)境如何協(xié)同做出了科學(xué)論斷。綠色發(fā)展理念是整體的、系統(tǒng)的發(fā)展觀，通過分析研究不同系統(tǒng)要素之間的流動和媒介，整體響應(yīng)它們的變化對社會發(fā)展的影響，帶動經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等各領(lǐng)域和諧共生發(fā)展。綠色發(fā)展通過資源環(huán)境的提質(zhì)增效成為新的增長點和生產(chǎn)力，使生態(tài)產(chǎn)品和環(huán)境保護能夠創(chuàng)造更多的經(jīng)濟價值。經(jīng)濟社會綠色發(fā)展是多因素復(fù)合疊加與人民群眾、社會組織、國家合力推動的結(jié)果，習(xí)近平綠色發(fā)展理念強調(diào)了人民群眾、社會組織和國家三維合力推進。人民群眾是綠色發(fā)展的直接受益者，具有主觀能動性。社會組織是介于“國家威懾力”和“個人利己主義”之間的緩沖媒介，能引導(dǎo)綠色發(fā)展中利益沖突方達成自覺妥協(xié)。國家謀劃生態(tài)文明制度體系構(gòu)建，推動生態(tài)文明制度系統(tǒng)化、法治化和效能化，為綠色發(fā)展提供法治保障。習(xí)近平綠色發(fā)展理念體現(xiàn)了追求人民幸福的生態(tài)民生觀。綠色發(fā)展理念的目的就是要為人民謀幸福，通過綠色生產(chǎn)、綠色生活和綠色消費，提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境，滿足人民對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需求，讓全體人民共享發(fā)展成果。

(二)政策邏輯

1.減量提質(zhì)：“先舍后得”的綠色發(fā)展目標(biāo)

從“集聚資源虹吸式增長”到“疏解功能組團式協(xié)同發(fā)展”，北京市成為全國第一個提出減量發(fā)展的城市。為實現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)不再以GDP為考核目標(biāo)，2017年名稱從“生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)”更改為“生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)”。生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)提供綠色產(chǎn)品為首都發(fā)展“四個中心”的戰(zhàn)略定位所服務(wù)，以“兩山三庫五河”①為生態(tài)保護核心區(qū)域，統(tǒng)籌開展“一城兩帶多園”②的生態(tài)建設(shè)，推進更加節(jié)約集約高效高質(zhì)量的綠色發(fā)展。

2.上限紅線：“有所為有所不為”的綠色發(fā)展導(dǎo)向

2021年《北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護和綠色發(fā)展條例》施行后，北京市明確提出生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)內(nèi)的生態(tài)空間只能增加不能減少，土地開發(fā)的強度只能降低不能提高，從而提升生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)空間容量和區(qū)域綜合承載力。通過對產(chǎn)業(yè)設(shè)置“禁”與“限”對不符合綠色發(fā)展功能的產(chǎn)業(yè)實施禁入，為生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供指引，優(yōu)先發(fā)展符合綠色導(dǎo)向的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、文化創(chuàng)意、康養(yǎng)休閑、精品民宿、體育競技等業(yè)態(tài)。

3.韌性安全：“未雨綢繆”的綠色發(fā)展底線

北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)具有重要的生態(tài)功能，同時也是較為敏感的生態(tài)脆弱區(qū)。[4]構(gòu)建生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)可持續(xù)韌性安全的生態(tài)格局，才能維護首都生態(tài)安全、促進生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)可持續(xù)發(fā)展。針對發(fā)展面臨的突出生態(tài)問題及生態(tài)安全危機，北京市在推進韌性城市建設(shè)中，統(tǒng)籌考慮生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)自然資源保護、生態(tài)功能保障和災(zāi)害風(fēng)險防范等要求，提升基礎(chǔ)設(shè)施韌性，預(yù)留彈性生態(tài)空間，為可持續(xù)發(fā)展提供韌性安全。

(三)資源稟賦邏輯

1.“山水”具有資源和資本雙重屬性

北京市境內(nèi)的山體主要是燕山山脈和太行山山脈，山區(qū)面積約為10418平方公里，約占北京市域面積的三分之二。西部的太行山脈和北部的燕山山脈在北京市西北部交匯，空間上呈現(xiàn)半圈狀結(jié)構(gòu)的地理格局。北京市境內(nèi)主要有兩大水系，分別為海河水系和薊運河水系，涉及5條河流，即永定河、潮白河、北運河、拒馬河和泃河，流域面積超過10平方公里的河流有425條，總長度為6413.7公里。北京市的山水不僅是重要的生態(tài)資源，還是推動首都綠色發(fā)展不可或缺的生態(tài)資本，更是山區(qū)農(nóng)民共享發(fā)展成果的生態(tài)紅利。生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的山水具有資源和資本的雙重屬性，綠色發(fā)展就是為了保護和發(fā)展山水生態(tài)系統(tǒng)的生產(chǎn)力，同時實現(xiàn)生態(tài)資源和資本增殖。因此，在保護“綠水青山”的前提下，要積極使其轉(zhuǎn)化為首都綠色發(fā)展的生態(tài)資本，讓“綠水青山”的守護者得到合理的經(jīng)濟價值與生態(tài)補償，才能激勵其更好地保護和發(fā)展“綠水青山”。

2.“山水”兼?zhèn)渥匀簧a(chǎn)力和社會生產(chǎn)力

自然生產(chǎn)力的特點在于它不是由人類產(chǎn)生的生產(chǎn)力，而是人類所生存的自然生態(tài)環(huán)境客觀存在的一切物質(zhì)力量和因素以及可以用于人類生產(chǎn)的自然能力。[5]北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)既是自然生產(chǎn)力的豐裕區(qū)域，又是呈現(xiàn)社會生產(chǎn)力的優(yōu)勢區(qū)域?！熬G水青山就是金山銀山”蘊含著自然生產(chǎn)力與社會生產(chǎn)力的辯證統(tǒng)一關(guān)系，“綠水青山”是人類生存的外部生態(tài)環(huán)境，是人類賴以延續(xù)的自然基礎(chǔ)，“金山銀山”則是人與自然關(guān)系相互作用后的社會生產(chǎn)力。[6]自然生產(chǎn)力和社會生產(chǎn)力共同構(gòu)成山水特有的生態(tài)生產(chǎn)力，在保護和利用山水資源的過程中，既要注重“綠水青山”的保護和“金山銀山”價值的轉(zhuǎn)化，又要保持二者平衡持久的統(tǒng)籌調(diào)控，進而實現(xiàn)山水資源和生態(tài)環(huán)境在可持續(xù)發(fā)展范圍內(nèi)的良性循環(huán)，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供可持續(xù)的生態(tài)環(huán)境容量。[7]

三、北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)綠色發(fā)展的困境

(一)過多依賴外部“輸血”、造血功能不足

生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟來源主要為政府資金投入和補貼，“造血”功能較弱。近年來，從政策傾斜、人才支持、對接幫扶等外部“輸血”，到專項補償、綜合補償、發(fā)展補償、橫向補償?shù)榷嘣鷳B(tài)保護補償，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)發(fā)展持續(xù)向好，但同時也面臨著發(fā)展轉(zhuǎn)型內(nèi)生動力弱，產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力不足等問題。生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的鄉(xiāng)村整體缺乏可持續(xù)發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)，集體收入不穩(wěn)定，主要收入多為集體土地、房屋等資產(chǎn)租賃費或其他收入。北京市平谷、懷柔、密云、延慶等地區(qū)的村集體資產(chǎn)均不足百億元(北京市朝陽、豐臺、海淀等地區(qū)的集體資產(chǎn)均在千億元以上)。村集體經(jīng)營性收入主要來自林果業(yè)，成立的農(nóng)民合作社也以林果和種植業(yè)為主。產(chǎn)業(yè)培育中“騰籠”與“換鳥”在時空上并不匹配，在“騰籠”的過程中，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟主要收入進入“冰凍期”，但新型“換鳥”產(chǎn)業(yè)尚處于引入和培育階段。[8]同時，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)發(fā)展也受制于特殊功能區(qū)定位，比如生態(tài)保護區(qū)、生態(tài)紅線、文化遺產(chǎn)保護區(qū)等，林果經(jīng)濟和文化旅游產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展相對緩慢。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)功能持續(xù)弱化、產(chǎn)業(yè)鏈條短、科技含量不高、品牌影響力不足，主要還是以糧食作物、林果、蔬菜種植和畜禽、水產(chǎn)品養(yǎng)殖等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)鏈前端的種業(yè)和后端的加工業(yè)相對欠缺，服務(wù)業(yè)中的文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、休閑產(chǎn)業(yè)、科技產(chǎn)業(yè)、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)等規(guī)模較小，難以形成集聚效應(yīng)。

北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)與城區(qū)相比呈現(xiàn)地廣人稀的特點，符合生態(tài)涵養(yǎng)功能定位的支柱產(chǎn)業(yè)支撐相對不足，缺乏吸納年輕人就地就近就業(yè)的產(chǎn)業(yè)和崗位，對城區(qū)人口的引流功能受限，導(dǎo)致生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)城鎮(zhèn)化水平相對滯后(表1)。2020年北京市城鎮(zhèn)化率為87.55%，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)中，除門頭溝區(qū)外，其余6個的區(qū)城鎮(zhèn)化率遠低于全市平均水平，尤其是作為“最美冬奧城”延慶的城鎮(zhèn)化率在16個區(qū)中最低，2020年僅為59.54%，與北京市的平均城鎮(zhèn)化水平相差甚遠。目前，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)大力發(fā)展生態(tài)型的服務(wù)業(yè)，而服務(wù)業(yè)高度依賴人口的集聚，城鎮(zhèn)化率偏低不利于商品、服務(wù)供給質(zhì)量和水平的穩(wěn)步提升，會引致服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動力不足。

表1 2011-2020年生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率(%)

(二)生態(tài)資源價值實現(xiàn)不暢

北京生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)是保障首都可持續(xù)發(fā)展的核心關(guān)鍵區(qū)域，更是生態(tài)服務(wù)價值高地。[9]雖然生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)有高品質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品，但生態(tài)資源價值實現(xiàn)中還存在著“難完整界定、難統(tǒng)一度量、難融資抵押”等問題。難完整界定表現(xiàn)為：不同要素生態(tài)服務(wù)功能的特點不同，導(dǎo)致生態(tài)價值核算難以具備統(tǒng)一的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)；同時從生態(tài)價值認(rèn)定到生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的具體執(zhí)行，行政力量占主導(dǎo)作用，通過方案、方法、政策和意見等確定，市場在其中的作用相對較弱。生態(tài)補償以北京市級政府向區(qū)級政府轉(zhuǎn)移支付為主，區(qū)級政府尚未明確符合區(qū)域綠色發(fā)展的常態(tài)化補償機制、非營利性社會組織參與機制以及依據(jù)生態(tài)投入和運營成本確定的市場化補償機制，且配套資金相對不足。現(xiàn)有的生態(tài)補償方式主要是項目補償和縱向補償，缺乏生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)資源交易等市場化補償方式。難統(tǒng)一度量表現(xiàn)為：生態(tài)資源的價值是生態(tài)系統(tǒng)整體生態(tài)功能的體現(xiàn)，在生態(tài)系統(tǒng)中各要素的生態(tài)資源價值如何精準(zhǔn)量化，要素之間相互作用產(chǎn)生“1+1>2”的生態(tài)服務(wù)價值溢出效應(yīng)如何測算，這些均很難以統(tǒng)一精準(zhǔn)度量和測算。難融資抵押表現(xiàn)為：綠色金融產(chǎn)品相對單一，生態(tài)資源融資難、融資貴?！蛾P(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》提出的“生態(tài)資產(chǎn)權(quán)益抵押+項目貸”模式，為水權(quán)、林權(quán)等生態(tài)資產(chǎn)抵押難的問題提出了解決方案，但對于如何擴大其他生態(tài)資源的抵押范圍尚在探索中，這些制約了北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)多元生態(tài)資源價值的實現(xiàn)。

(三)收入相對較低和基礎(chǔ)設(shè)施短缺

北京市農(nóng)村家庭人均可支配收入連年遞增，從2015年的20569元增加到2020年的30126元，但同比北京市城鎮(zhèn)家庭人均可支配收入從2015年的52859元增加到2020年的75602元，二者的比值從2015年的0.39擴大到2020年的0.40(圖1)，說明二者的差距還在擴大，對實現(xiàn)共同富裕將產(chǎn)生不利影響。北京市的234個低收入村絕大多數(shù)在生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，2020年北京市低收入村已經(jīng)全部“脫低”，但同時又面臨著防止返低、鄉(xiāng)村振興、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等多重目標(biāo)任務(wù)。

圖1 2015-2020年北京市農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入(元)

生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的教育、衛(wèi)生、文化、產(chǎn)業(yè)、生活設(shè)施相比其他功能區(qū)，無論在總量方面還是結(jié)構(gòu)方面，都存在著短缺問題，加之要服從生態(tài)保護與涵養(yǎng)的主體功能，使基礎(chǔ)設(shè)施面臨著“短缺而無法新建”的困境。由于國家法規(guī)對自然保護區(qū)、水源地保護區(qū)有嚴(yán)格要求，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)中諸多村莊的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)因受制于劃定的生態(tài)保護區(qū)和生態(tài)紅線，導(dǎo)致實際落地困難，甚至影響到農(nóng)民生活必需的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。比如由于受北方冬季氣溫影響，原有水沖式公廁的實際使用率低于50%，但如果改建或新建高標(biāo)準(zhǔn)公廁，合法合規(guī)的用地審批手續(xù)無法獲取。按照現(xiàn)有相關(guān)規(guī)定，文物保護范圍及建控地帶周邊的配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要履行施工前的文物影響評估，因評估審核周期較長造成項目立項審批困難，進而導(dǎo)致配套基礎(chǔ)設(shè)施不能及時建設(shè)。根據(jù)《北京區(qū)域統(tǒng)計年鑒(2020)》相關(guān)數(shù)據(jù)計算，北京市共有普通中學(xué)654所，其中生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)100所，占比為15%；衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)11340個，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)為1929個，占比為17%；中心城區(qū)污水處理率高達99.4%，而其農(nóng)村污水處理率僅為45%，仍然有大部分農(nóng)村污水未經(jīng)處理直接排放，污水處理設(shè)施及處理率均遠低于中心城區(qū)。

四、北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)綠色發(fā)展的策略

(一)以系統(tǒng)思維創(chuàng)新生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)綠色發(fā)展長效機制

1.建立健全以綜合補償為主導(dǎo)、分類補償為補充、市場化與多元化補償共同推進的生態(tài)補償機制

完善“綠水青山”生態(tài)價值評估和“看山護水”生態(tài)補償機制。首先，要完善目前政府主導(dǎo)下的生態(tài)補償機制，需進一步針對公共性生態(tài)產(chǎn)品建立起市場配置為主體的生態(tài)補償機制，以充分調(diào)動各方保護生態(tài)的積極性。根據(jù)“雙碳”目標(biāo)，建立和完善碳排放權(quán)交易、排污權(quán)交易等市場化運作機制，形成生態(tài)產(chǎn)品資格認(rèn)證機制和生態(tài)產(chǎn)品消費者買單的生態(tài)服務(wù)付費機制。[10]厘清市區(qū)兩級生態(tài)補償，應(yīng)分工明確、邊界清晰，市級補償關(guān)注生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)可持續(xù)發(fā)展問題，主要涵蓋污水、垃圾、道路等公共基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)設(shè)施，以保證生態(tài)補償?shù)某掷m(xù)性和穩(wěn)定性；區(qū)級補償根據(jù)“受益付費、受損補償”的基本原則，對因?qū)嵤┥鷳B(tài)保護政策形成的收入減少制定合理補償辦法，針對提升本區(qū)域生態(tài)功能的項目給予生態(tài)補償。其次，完善全要素、全領(lǐng)域的生態(tài)補償機制。進一步建立健全森林、耕地、河流、空氣等要素的生態(tài)補償機制，并為重點生態(tài)功能區(qū)如生態(tài)紅線區(qū)域、水源保護地區(qū)域、文物保護區(qū)域等，核定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)和方式。最后，由單一補償轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性生態(tài)補償。根據(jù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評價、生態(tài)服務(wù)價值評估、自然資源調(diào)查監(jiān)測等綜合情況，逐步建立生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)綜合性生態(tài)保護補償機制。

2.建立符合生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)綠色發(fā)展特點的用地模式

生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的土地利用面臨著“生態(tài)保護”和“減量發(fā)展”雙重約束，因此需要公平有序地滿足生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共設(shè)施等的用地需求，實現(xiàn)市場需求和土地供給的精準(zhǔn)匹配。首先，持續(xù)探索完善“點狀供地”的用地模式，制定符合綠色發(fā)展實際的靈活供地政策。加強“點狀供地”與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、林地保護、河湖藍線、生態(tài)保護紅線、基礎(chǔ)設(shè)施等專項規(guī)劃的銜接，對于資源節(jié)約、環(huán)境優(yōu)化的產(chǎn)業(yè)項目優(yōu)先支持供地。在村莊發(fā)展規(guī)劃的框架下，摸底、梳理產(chǎn)業(yè)發(fā)展、配套設(shè)施、道路、污水、生態(tài)等公共設(shè)施對土地的需求，依法制定農(nóng)村集體建設(shè)用地點狀供地規(guī)劃。其次，實施區(qū)域統(tǒng)籌的用地模式?？偨Y(jié)、推廣生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)集體產(chǎn)業(yè)用地鎮(zhèn)區(qū)統(tǒng)籌利用的經(jīng)驗做法，在統(tǒng)籌收益權(quán)和分配權(quán)的基礎(chǔ)上試點村與村之間的土地置換，對于實施生態(tài)保育較好的村和部分脫低村給予土地指標(biāo)傾斜。

3.構(gòu)建與城市總規(guī)和分區(qū)規(guī)劃相配套的綠色發(fā)展實施機制

生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)綠色發(fā)展要在城市總規(guī)和分區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，深化落實戰(zhàn)略定位，合理布局承載空間，提升全域生態(tài)環(huán)境，滿足首都發(fā)展對生態(tài)功能的需求。首先，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)專項綠色發(fā)展規(guī)劃應(yīng)以城市總規(guī)和分區(qū)規(guī)劃為指引，暢通綠色發(fā)展規(guī)劃與上位規(guī)劃反向論證和雙向推演的渠道。注重發(fā)揮政策配套的引導(dǎo)作用，探索與規(guī)劃相符合的配套政策，確保總規(guī)藍圖的落地實施。[11]其次，根據(jù)《北京市建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的實施方案》，探索將生態(tài)產(chǎn)品總值(GEP)核算結(jié)果與落實城市總規(guī)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)分區(qū)規(guī)劃評價聯(lián)動掛鉤，突出生態(tài)產(chǎn)品總值對生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)綠色發(fā)展功能定位的引導(dǎo)作用。最后，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)涉及各區(qū)應(yīng)以城市總規(guī)和分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)制定協(xié)同且差異的綠色發(fā)展方案。協(xié)同化的綠色發(fā)展方案強調(diào)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)整體一盤棋，根據(jù)城市總體規(guī)劃的功能定位發(fā)揮生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的綠色功能。差異化指各區(qū)根據(jù)分區(qū)規(guī)劃定位、資源特色等形成多樣性的綠色發(fā)展道路，并提供特色生態(tài)產(chǎn)品。

(二)以生態(tài)路徑科學(xué)合理推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)和增值

1.生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色化對于生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)和生態(tài)功能溢出能起到顯著的正向作用，應(yīng)根據(jù)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)不同生態(tài)資源稟賦、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，整合政策和資金，培育綠色高精尖產(chǎn)業(yè)和生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)集群。遵循“特色一產(chǎn)根植生態(tài)、發(fā)展二產(chǎn)服從生態(tài)、培育三產(chǎn)保護生態(tài)”的理念，推動區(qū)域綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展，優(yōu)先發(fā)展科創(chuàng)智能、智慧物流、數(shù)字經(jīng)濟、醫(yī)藥健康、現(xiàn)代園藝、冰雪體育、新能源和能源互聯(lián)網(wǎng)、無人機等新興業(yè)態(tài)。首先，“農(nóng)業(yè)+”推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。推動農(nóng)業(yè)與其他要素的融合，延伸農(nóng)業(yè)上下游產(chǎn)業(yè)鏈條，將綠色發(fā)展理念融入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工和創(chuàng)意等環(huán)節(jié)的全過程。加強環(huán)境友好型技術(shù)的應(yīng)用，注入健康要素，打造無污染、綠色生態(tài)、循環(huán)高效的生態(tài)健康農(nóng)業(yè)。立足北京市國際科技創(chuàng)新中心的功能定位和首都科技資源集聚優(yōu)勢，加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的成果轉(zhuǎn)化。結(jié)合數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，運用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等方式，以新科技、新成果提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的生態(tài)效益轉(zhuǎn)化。其次，積極發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)。探索生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)綠色旅游資源優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的實現(xiàn)方式，支持利用“四荒地”、廢棄地等開發(fā)旅游項目。大力發(fā)展文化體育旅游業(yè)，重點關(guān)注文化創(chuàng)意、健康療養(yǎng)、體育賽事、低空旅游、生態(tài)教育、智慧旅游等新型文化旅游產(chǎn)品與業(yè)態(tài)的發(fā)展。

2.持續(xù)增強產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的能力

高質(zhì)量的生態(tài)產(chǎn)品來自優(yōu)質(zhì)的生態(tài)系統(tǒng)，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)在發(fā)展中要時刻遵循“保護生態(tài)”的前置條件。首先，保護生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)本底，提升生態(tài)服務(wù)功能。構(gòu)建符合超大城市特色的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)，加強生態(tài)環(huán)境風(fēng)險防控與預(yù)警，優(yōu)化完善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，強化生物多樣性保護，推進農(nóng)村環(huán)境整治。其次，要做好發(fā)展上限的動態(tài)評估，以保持生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性、可持續(xù)性。綠色發(fā)展一定要在資源環(huán)境綜合承載力范圍內(nèi)，確定適宜的人口總量上限和產(chǎn)業(yè)規(guī)模。生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模并不是越大越好，而是要和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的發(fā)展目標(biāo)、功能定位、特殊職能與資源環(huán)境承載力達到動態(tài)平衡，找到“看山護水”與綠色發(fā)展的黃金分割點。最后，通過生態(tài)保護與農(nóng)戶收入相掛鉤的方式，調(diào)動村民主動開展生態(tài)保護的積極性。

3.用生態(tài)技術(shù)和方法實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品增值

用生態(tài)的辦法解決生態(tài)的問題，以“加法”培育綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，以“減法”配置現(xiàn)有資源，以“乘法”創(chuàng)新綠色發(fā)展，以“除法”解決環(huán)境問題。首先，通過優(yōu)化生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)國土空間格局，鼓勵將生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)與生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)權(quán)益掛鉤。通過建設(shè)優(yōu)美健康的生態(tài)環(huán)境，使生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)溢到地價中，借助土地空間的溢價實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的增值。其次，提高鄉(xiāng)村的生態(tài)質(zhì)量和生態(tài)產(chǎn)品價值。以生態(tài)的方式因地制宜開展村莊污水、垃圾收集處理，推動農(nóng)業(yè)廢棄物及畜禽糞污資源化利用。完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開展傳統(tǒng)村落文化景觀基因保護更新，打造“山水林田湖草冰”田園綜合體，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。[12]最后，增強內(nèi)生動力，加強對村民的專業(yè)培訓(xùn)。鼓勵和引導(dǎo)各類專業(yè)技術(shù)人才向生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)流動，鼓勵高校畢業(yè)生、新鄉(xiāng)賢等群體到生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。

(三)以促進農(nóng)民增收為導(dǎo)向扎實推進共同富裕

1.不斷壯大鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟，增加農(nóng)戶的生態(tài)收益

根據(jù)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)型的山水資源和多樣化的文化基因，積極壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。首先，依托生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)“天藍、水清、氣凈”的生態(tài)特質(zhì)，積極開展生態(tài)產(chǎn)品的“北京品質(zhì)”認(rèn)證，培育以生態(tài)為前綴的“三品一標(biāo)”農(nóng)產(chǎn)品和特色農(nóng)林產(chǎn)品。探索建立生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量追溯機制，加快區(qū)塊鏈等新技術(shù)應(yīng)用，實現(xiàn)特色生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)交易流通全過程信息可查詢。其次，積極實施品牌工程，培育生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)綠色生態(tài)產(chǎn)品，打造“生字號”“土字號”等特色產(chǎn)業(yè)的“金字招牌”。采取村集體、農(nóng)民入股分紅模式，充分保障在生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)中集體和村民的生態(tài)收益。最后，形成固定的企業(yè)與農(nóng)戶利益分配機制。結(jié)合區(qū)域特色生態(tài)產(chǎn)品引入農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)，發(fā)揮企業(yè)帶動農(nóng)戶增收的作用。

2.推動城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)同發(fā)展，加快落實區(qū)域功能定位

首先，不斷優(yōu)化生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展格局，推動城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)同發(fā)展。根據(jù)區(qū)域功能定位和綜合承載力，構(gòu)建“一心五副多點”的綠色城鎮(zhèn)體系?！耙恍摹笔侵干鷳B(tài)涵養(yǎng)區(qū)全域綠色發(fā)展，“五副”指延慶、懷柔、平谷、密云、門頭溝，“多點”包括昌平和房山的山區(qū)部分及其他重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)。其次，不斷優(yōu)化不同片區(qū)功能定位。門頭溝片區(qū)挖掘整合歷史村落資源，提升京西古道品牌，形成以古道為串聯(lián)的文化體驗線路，疊加鐵路觀光線路，推動休閑觀光康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)深度發(fā)展。平谷片區(qū)立足“農(nóng)業(yè)中關(guān)村”的發(fā)展目標(biāo)，大力發(fā)展民俗旅游和農(nóng)業(yè)觀光園，建設(shè)以都市休閑農(nóng)業(yè)為核心的產(chǎn)業(yè)體系，推動特色休閑旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。懷柔片區(qū)以懷柔科學(xué)城建設(shè)為契機，攜手中關(guān)村科技城、未來科技城，聯(lián)手打造國際科技創(chuàng)新高地；依托雁棲湖國際會都，提升懷柔的國際影響力與城市公共服務(wù)水平；充分發(fā)揮中國(懷柔)影視產(chǎn)業(yè)示范區(qū)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢，形成完整的影視拍攝制作和發(fā)行交易產(chǎn)業(yè)鏈條，塑造中國生態(tài)影都。密云片區(qū)秉承護水的首要責(zé)任，與懷柔科學(xué)城做好定位分工，形成以智能制造、節(jié)能環(huán)保和休閑旅游、科技研發(fā)服務(wù)、綠色金融為主體的產(chǎn)業(yè)體系。延慶片區(qū)抓住“最美冬奧城”的發(fā)展機遇，建設(shè)以“冬奧文化”為主的文化旅游體育產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，發(fā)展冰雪休閑產(chǎn)業(yè)；依托北京世園會，推動園藝產(chǎn)業(yè)發(fā)展，打造國際級園藝觀光體驗?zāi)康牡?。[13]

3.完善鄉(xiāng)村基層設(shè)施，促進綠色發(fā)展成果共享

首先，以綠色發(fā)展、資源高效利用和零碳排放為目標(biāo)導(dǎo)向，以綠色金融發(fā)展為契機，配置、建設(shè)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。根據(jù)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)主體功能和資源環(huán)境綜合承載力，因地制宜推動村鎮(zhèn)生活污水和垃圾設(shè)施的空間布局及建設(shè)。大力提升公共服務(wù)水平，以保障和改善民生為目標(biāo)，持續(xù)完善生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、文化、體育等基礎(chǔ)設(shè)施，同時完善減災(zāi)、防災(zāi)設(shè)施和災(zāi)害避難場所，保障生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的安全韌性。其次，以城鄉(xiāng)融合為路徑不斷推進新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，根據(jù)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)綠色發(fā)展需要，積極推進5G(6G)網(wǎng)絡(luò)、人工智能、大數(shù)據(jù)中心、區(qū)塊鏈、AI應(yīng)用等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，融合政務(wù)服務(wù)、鄉(xiāng)村治理、服務(wù)業(yè)、文化、教育、醫(yī)療等應(yīng)用場景，夯實生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)綠色發(fā)展的數(shù)字基底。最后，以補齊短板為導(dǎo)向，聚焦生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、人居環(huán)境整治、交通設(shè)施、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施短板弱項，“由表及里、軟硬兼顧”，讓更多村民共享綠色發(fā)展成果。

注釋：

① “兩山三庫五河”分別指燕山、西山，密云水庫、官廳水庫、懷柔水庫，東部泃河、北部潮白河、中部北運河、西部永定河、西南部拒馬河。

② “一城兩帶多園”分別指懷柔科學(xué)城，長城文化帶、西山—永定河文化帶，中關(guān)村科技園區(qū)各區(qū)分園、雁棲湖國際會都、2019年北京世園會、2022年北京冬奧會、2020年世界休閑大會等功能園區(qū)和綠色產(chǎn)業(yè)園區(qū)。