新時代鄉(xiāng)村治理過程中各行為主體的角色定位研究

王凱麗　黃湘媛

摘 要：為了全面推進鄉(xiāng)村振興，本文提出在以往鄉(xiāng)村治理結構的基礎上，積極引入基層政府、駐村書記、村“兩委”、社會組織、鄉(xiāng)村精英、農民等多元行為主體參與鄉(xiāng)村治理。各行為主體在鄉(xiāng)村治理過程中因治理理念和邏輯不同，以及對自身角色與定位認識不清，不僅出現(xiàn)了治理過程的越位、錯位、失位等問題，而且還面臨諸多困境和挑戰(zhàn)。因此，現(xiàn)階段明確各行為主體的職能，并使其各司其職、各盡其責，對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實落地具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

關鍵詞：鄉(xiāng)村治理；行為主體；角色定位；鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

一、問題的提出

我國鄉(xiāng)村千差萬別，鄉(xiāng)村社會千變萬化。新時代鄉(xiāng)村按照地域可劃分為東部沿海富裕地區(qū)、中西部農業(yè)型地區(qū)，按照功能可劃分為一般農業(yè)型地區(qū)、部分資源型地區(qū)、資源匱乏型地區(qū)。當前要提高鄉(xiāng)村治理效能，需要多元主體共同發(fā)揮作用。但從實踐經(jīng)驗來看，部分鄉(xiāng)村治理模式仍體現(xiàn)為單一主體治理模式。而隨著城鎮(zhèn)化、市場化的不斷加快，這種治理模式的弊端逐漸顯現(xiàn)。要想破除這些弊端，鄉(xiāng)村社會就必須倡導多元主體治理模式。但多元共治可能會因各行為主體的角色定位不明晰，出現(xiàn)職能管理的越位、失位等問題。因此，明確鄉(xiāng)村治理過程中各行為主體的職能與角色，對于形成良性互動治理格局具有重要意義。

二、新時代鄉(xiāng)村治理的行為主體構成

現(xiàn)階段，鄉(xiāng)村治理過程中存在基層政府、駐村干部、村“兩委”、社會組織、鄉(xiāng)村精英、農民等六大行為主體。各行為主體在鄉(xiāng)村治理過程中發(fā)揮的作用直接決定著鄉(xiāng)村治理效果，明確各行為主體的職能具有一定的現(xiàn)實意義。

（一）基層政府

基層政府有兩大職能。一是提供公共服務。如在農民就業(yè)方面，要實時摸底鄉(xiāng)村情況。對于脫貧戶，可為其安排財政專項資金扶持或安置村內公益性崗位；對于普通村民，可為其開設農產品生產技術以及生活技能培訓課程。在加大公共產品供給方面，以財政資金補貼和優(yōu)惠政策鼓勵企業(yè)生產，擴大公共服務的提供規(guī)模。同時，加強與民間組織合作互動，建立政府、市場、民間組織分工明確、功能互補的服務供給模式，充分發(fā)揮行政機制、市場機制、志愿和互助機制等優(yōu)勢，共同滿足農村居民的需求。二是維護村民自治權?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定：政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。因此，基層政府在鄉(xiāng)村治理過程中要減少行政干預，以提供公共服務為核心，維護村民的自治權。

（二）駐村干部

駐村干部，指從縣級以上各級機關優(yōu)秀年輕干部、后備干部，國有企業(yè)、事業(yè)單位的優(yōu)秀人員和以往因年齡原因從領導崗位上調整下來、尚未退休的干部人員中選派到村擔任黨組織負責人的黨員。中央和國家機關部委、人民團體、中管金融企業(yè)、國有重要骨干企業(yè)和高等學校，每個單位要向定點扶貧單位至少選派1名第一書記，為基層作出示范。駐村干部的主要職責有以下兩個方面。一是分擔基層政權責任。駐村干部要站在維護村莊整體利益和村民自身權益的立場上，健全民主選舉和民主管理制度、規(guī)范民主決策和民主監(jiān)督制度。二是推動強村富民。在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接方面，既要及時掌握農民生產生活情況，又要組織他們開展生產，還要積極利用新興方式幫助農作物擴大銷路，幫助農民增收致富。

（三）村“兩委”

村“兩委”作為鄉(xiāng)村治理的重要主體，其日常職責主要表現(xiàn)在兩個方面。一方面，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府領導下，協(xié)助處理好上級制定的考核任務，并以地域為界限形成多個行政小組，積極有序開展和完成鄉(xiāng)村各項公共事務。另一方面，根據(jù)村民自治章程或村規(guī)民約，認真處理村莊常規(guī)工作，及時調解村民之間的沖突和糾紛，并在掌握村民實際需求基礎上主動向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府報備具體情況，同時要根據(jù)村民大會決議提供相應對策與建議。具體來講，理論層面要加強民主思想宣傳、創(chuàng)新基層管理體制，實踐層面要拓寬基層干部選拔渠道，引導和吸引鄉(xiāng)村能人、精英加入基層隊伍。要注意處理好村黨支部與村委會之間的關系，以村民（代表）會議、村民理（監(jiān)）事會等為有效監(jiān)督載體，實現(xiàn)鄉(xiāng)村真正意義上的“善治”。

（四）社會組織

社會組織分為內生性組織和外生性組織。內生性組織是利益共同體基于地（血）緣關系、共同利益追求及情感興趣需求，在原有自治組織外自發(fā)組成的民間團體，如村務監(jiān)督委員會、村民理事會、農民專業(yè)合作社等。外生性組織是某類功能性群體為實現(xiàn)特定目標而通過社會分工建立起來的社會集體，如工廠、企業(yè)、醫(yī)院、學校、商店等。社會組織的主要職責有以下兩個方面。一是維護村民合法權益。既要建立健全相關規(guī)章制度，推進鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡化，又要采取集體商議、民主決策等方式，代表村民行使權利和發(fā)表意見。二是提供社會公共服務。既要針對特殊人群提供生活關懷、能力提升、心理調節(jié)、資源對接等服務，又要有效利用社會資源，充分發(fā)揮專業(yè)服務優(yōu)勢，提高服務效率和水平。

（五）鄉(xiāng)村精英

鄉(xiāng)村精英分為內生型和外來型兩大群體。內生型是指植根于鄉(xiāng)土社會、通過流轉閑置和拋荒土地形成規(guī)模經(jīng)營，并對村莊公共事務有所貢獻的新型職業(yè)農民。外來型是指政府引進的具有高學歷、高超技術的人才或心系鄉(xiāng)土、有公益心的社會能人。鄉(xiāng)村精英主要職責有：一是廣泛收集民情民意，代表村民向上級政府提出訴求和觀點；二是發(fā)揮軟性治理作用，協(xié)助村“兩委”調解矛盾、處理日常事務等；三是利用自身知識技能、名譽聲望發(fā)揮監(jiān)督和指導作用，及時糾正村“兩委”的不合理行為。如新型職業(yè)農民在某些地區(qū)擔任村干部（即村干部中農化）；大學生村官積極宣傳惠農政策，推廣農業(yè)科技知識，逐漸成為基層干部隊伍的骨干；新鄉(xiāng)賢利用鄉(xiāng)村各項資源、政策等發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟，又因身處熟人社會可積極化解村民矛盾。

（六）廣大農民

農民在鄉(xiāng)村治理過程中既是治理對象，又是治理主體。一般來講，治理主體身份確定的重要標志是具有主體意識。如家庭聯(lián)產承包責任制就是在農民以自主意識為指導、以自身利益為驅動、以自身行動為基礎的前提下推行的。實際上，鄉(xiāng)村治理在某種意義上代表著農民利益與農民意志。所以，政府要尊重農民首創(chuàng)精神，維護農民的政治和經(jīng)濟權利?，F(xiàn)階段，各行為主體都在追求自身利益最大化，從而減少了農民發(fā)聲的渠道。為此，農民要運用法律武器來維護自身權益，積極行使參與村級事務管理的話語權。同時，基層干部也要充分尊重農民的意愿和選擇，并拓寬農民發(fā)聲渠道，為農民主體性發(fā)揮留出一定的空間。

三、新時代鄉(xiāng)村治理過程中各行為主體的角色定位

因村莊內部結構及區(qū)域特征差異，鄉(xiāng)村治理成效同預想治理效果具有一定差距。因此，各行為主體在遵循新時代新標準新要求的前提下，要考慮鄉(xiāng)村現(xiàn)實情況，從而決定自身該如何發(fā)揮作用，避免多元行為主體導致的“打太極”現(xiàn)象發(fā)生。

（一）基層政府——公共服務者

基層政府作為直面群眾的“第一線”，基層干部作為群眾的“服務員”，不僅要按時完成和積極應對上級政府安排的各項任務以及相應考核，而且要確保村民的合法權益和切身利益得到保障。但由于基層政權逐步下沉到村，導致村民委員會的自治權受到影響進而出現(xiàn)“行政化”現(xiàn)象。原因有二：一是政府利益與農民利益脫節(jié)，二是上級政府的附加任務繁重復雜。為此，基層政府可以從兩方面著手。一方面，要在摸清村民需求的基礎上，發(fā)揮好主導作用，明確自身職能，并下放權力、減少干預，向“發(fā)展型”政府轉變。具體來說，一是根據(jù)鄉(xiāng)村自然特征、資源優(yōu)勢，優(yōu)化特色產業(yè)結構；二是健全和細化各項規(guī)章制度，完善激勵和保障機制；三是制定招商引資優(yōu)惠政策，吸引優(yōu)質企業(yè)落戶。另一方面，要轉變行政觀念，專注處理職責范圍內事務，并運用信息化技術開展在線政務，向“服務型”政府轉變。一是加強對村干部的指導和監(jiān)督，遏制霸凌腐敗、黑惡勢力等現(xiàn)象；二是解決好惠民政策的落地問題，杜絕政策落實出現(xiàn)造假現(xiàn)象；三是加強和完善農業(yè)生產設施和基礎設施建設，解決村民基本生活生產問題。

（二）村“兩委”——組織協(xié)調者

村“兩委”作為鄉(xiāng)村治理的重要主體，在治理過程中，不僅要充分考慮當前基層民主自治發(fā)展實際，而且要協(xié)調處理好各項具體事務。然而，由于部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的過度干預和權責界限不清，村“兩委”在鄉(xiāng)村治理過程中不僅無法履行自身職責，而且難以滿足村民對公共服務的多樣化需求。同時，部分村“兩委”故意模糊自身角色，擅自決定處理重大村務，導致村民合法權利被侵犯。為此，當前基層民主自治要建立短期和長期目標任務。從短期來看，應從三方面入手：一是政府要通過派送第一書記加強對村“兩委”的指導，并在村“兩委”與第一書記之間建立起“協(xié)作”和“共治”的緊密聯(lián)系；二是堅持村黨支部在鄉(xiāng)村治理過程中的領導核心地位，發(fā)揮村黨支部對村民委員會的支持保障作用；三是建立村務監(jiān)督委員會、健全村務管理監(jiān)督機制，強化基層民主管理、提升服務效能。從長遠來看，主要是加強村級組織后備干部的培養(yǎng)，其不僅要到黨校等單位學習黨的方針政策，還要去職業(yè)院校學習各項技術等。

（三）駐村干部——中介代理者

地方政府通過駐村干部將國家意志與村民訴求相關聯(lián)，所以駐村干部就成了國家和村民之間溝通的橋梁，扮演和發(fā)揮著中介的角色和作用。但受經(jīng)濟環(huán)境、交通條件及生活方式等因素制約，駐村干部在處理上級交辦的任務時，或采取有選擇性的處理方式，或直接交由村干部代理執(zhí)行，導致出現(xiàn)人員流動性、駐村暫時性以及各項舉措無法有效落實等問題。因此，從駐村干部自身來看，一方面，要扎根鄉(xiāng)村、深入鄉(xiāng)村實地調查，并針對鄉(xiāng)村具體情況構建專門發(fā)展模式；另一方面，要樹立“三在村”服務意識，落實好入戶走訪工作，幫助農民就業(yè)創(chuàng)業(yè)。從基層政府來看，一方面，要提高駐村干部選派質量、嚴格堅持選人標準，真正將想干事、能干事、干成事的干部選用起來，并采取動態(tài)調整方式加強監(jiān)管；另一方面，要加強表彰獎勵工作，既要設立駐村干部崗位津貼，保證其在村工作期間的收入不低于原單位的收入，又要在綜合評價駐村干部帶領下的村“兩委”建設及工作績效的基礎上，從職級和職務方面嘉獎表現(xiàn)突出者。同時，還要完善駐村干部考核機制，出臺駐村干部雙向考核辦法。

（四）社會組織——代表溝通者

社會組織在鄉(xiāng)村治理過程中發(fā)揮著協(xié)調各方利益、整合市場資源、承擔公共事務以及打通社會關系等作用。但在實踐中，社會組織存在必須尋求政府支持和幫助以維持發(fā)展的問題。原因有兩個方面。一是尚未制定專門的社會組織法律法規(guī)。由于社會組織的社會地位缺乏法律保障，參與公共服務的權利和義務缺少具體規(guī)定，所以其在鄉(xiāng)村治理過程中的角色定位模糊。二是社會組織自身發(fā)展動力不足，參與鄉(xiāng)村治理的廣度和深度有待拓展。因此，一方面，要根據(jù)社會組織參與鄉(xiāng)村治理的需要，制定地方性法規(guī)，從而為保障社會組織自身發(fā)展和參與公共服務提供法律依據(jù)。另一方面，要積極尋求政府和企業(yè)的支持。政府可從政策、人力、管理等方面給予引導和支持。企業(yè)則可以合作形式從物力、財力、項目等方面進行支持和幫助。此外，社會組織還要精心打造品牌項目，進一步提高自身知名度和公信力；要通過提供營利性服務等途徑，增強自身造血功能。

（五）鄉(xiāng)村精英——利益表達者

鄉(xiāng)村精英憑借其擁有的政策解讀優(yōu)勢、市場動向優(yōu)勢、人才技術優(yōu)勢、社會資本優(yōu)勢以及綜合影響力優(yōu)勢，日漸構建起國家、社會與民眾之間的互動關系，并通過發(fā)揮獨具特色的“利益表達式”作用，維系著鄉(xiāng)村社會的和諧及穩(wěn)定。但目前我國鄉(xiāng)村精英流移現(xiàn)象嚴重，基層政府要加強對鄉(xiāng)村精英的培育，給予其參與鄉(xiāng)村治理的機會。具體來說，要從外在推力、內在引力以及本土培育三方面入手。首先是外在推力。政府要出臺相關政策，健全精英回鄉(xiāng)保障機制，并不斷完善創(chuàng)業(yè)扶持、養(yǎng)老保障等政策。其次是內在引力。要進一步完善鄉(xiāng)村基礎設施建設，為精英提供基本公共服務保障和生產專項政策優(yōu)惠，吸引精英群體返鄉(xiāng)。最后是本土培育。一是在一定范圍內，建立和發(fā)展參與鄉(xiāng)村治理的專門組織。如鄉(xiāng)賢理事會通過制定具體制度和行為準則，明確新鄉(xiāng)賢在參與鄉(xiāng)村治理過程中的職責權限。二是發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約、家風家訓，以及鄰里關系、特定社會結構等非正式制度的作用，利用鄉(xiāng)村熟人社會特性和新鄉(xiāng)賢言傳身教的示范作用，引導廣大村民自覺將傳統(tǒng)美德內化于心、外化于行，從而規(guī)范村民的日常行為和處事方式。

（六）廣大農民——主動參與者

無論是過去還是現(xiàn)在，農民始終在我國人口中占絕對優(yōu)勢并極具主動創(chuàng)造性。但受諸多因素影響，部分農民主體地位缺失，主體作用沒有充分發(fā)揮出來。首先是政治方面。受我國傳統(tǒng)宗族文化、宗法制度和倫理觀念等影響，一些農民缺乏獨立性、自主性和能動性。因此，一方面，要健全基層民主自治制度，并通過豐富基層民主形式，鞏固和提高民主自治效能；另一方面，要引導和幫助農民明確主體地位、樹立主人翁意識以及提高綜合素質和政治參與能力，確保其充分發(fā)揮自我管理的自覺作用。其次是經(jīng)濟方面。鄉(xiāng)村發(fā)展相對緩慢、人口流失嚴重。因此，一方面，要實施傾斜性的利農惠農政策，積極爭取各種專項資源，持續(xù)增強農民的獲得感、幸福感和安全感；另一方面，要開展技能培訓和農業(yè)職業(yè)教育，大幅提高農民的綜合素質和生產經(jīng)營水平，培育新型職業(yè)農民。最后是社會方面。農民缺乏有效暢通的利益表達渠道。因此，既要拓寬表達渠道，讓農民針對相關政策提出意見和建議，又要積極賦予農民更多話語權，促使其參與到鄉(xiāng)村治理中。

四、結語

本文探討了新時代鄉(xiāng)村治理過程中基層政府、駐村干部、村“兩委”、社會組織、鄉(xiāng)村精英、農民等六大行為主體的角色定位、作用發(fā)揮及相互關系，一方面，旨在為新時代鄉(xiāng)村治理體制改革和創(chuàng)新提供具體方向和可行路徑；另一方面，為推進鄉(xiāng)村治理理論和實踐的深入研究提供內在動力。同時，為進一步提高鄉(xiāng)村治理效果、促進鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展、早日實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化奠定了組織基礎和社會基礎。

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[責任編輯：王芳玲]

基金項目：廣東醫(yī)科大學博士學位科研啟動基金項目（4SG23220G）；廣東醫(yī)科大學黨的建設研究課題（GDMUD2022016）

作者簡介：王凱麗（1993—），女，山西呂梁人，講師，博士，研究方向：中共黨史、基層治理。

通信作者：黃湘媛（1994—），女，廣東東莞人，助教，碩士，研究方向：文化、品牌和廣告。