實行土地“三權分置”促進農業(yè)現代化建設

□文/張淑華

2013 年習近平總書記在中央農村工作會議上作了重要講話，明確要不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式，落實集體所有制，穩(wěn)定農戶承包權，放活土地經營權。這就意味著我國改革開放以來實行農村土地家庭承包經營制度，農村集體經濟組織和承包農戶分別具有土地所有權和土地承包經營權“兩權”基礎上，又將農戶土地承包經營權分離為土地承包權和土地經營權，土地承包產權變?yōu)橥恋厮袡?、土地承包權和土地經營權“三權分置”結構。土地經營權的增加，使土地經營者實現了由承包農戶單方經營變?yōu)檗r戶和新型農業(yè)經營主體多方經營。土地“三權分置”是土地家庭承包經營制度的創(chuàng)新和發(fā)展，對轉變農業(yè)經營方式，實行由新型農業(yè)經營主體帶動農戶進行土地現代化規(guī)模經營，早日實現我國農業(yè)現代化具有重大而深遠的意義。2017年甘肅省定西市委和市政府制定印發(fā)了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的實施方案》，全市經過近幾年對方案的努力實施，工作取得了一定的成效，“三權分置”對促進農業(yè)現代化建設作用凸顯。

一、“三權分置”的作用

（一）促進農業(yè)生產和經濟更加長期穩(wěn)定發(fā)展

實行土地“三權分置”，在法律規(guī)定農村土地承包關系長久不變的基礎上，使農村集體經濟組織獲得了更加長期穩(wěn)定的土地所有權，土地所有權歸屬主體地位得到鞏固落實。農村集體經濟組織在擁有法律長期保護土地所有權的前提下，充分發(fā)揮自身積極性，履行好土地權利和義務，在土地承包合同期限范圍內，在已經完成第二輪土地家庭承包發(fā)包的基礎上，及時對依法收回和承包農戶自愿上交的土地，再依法對農戶進行調整發(fā)包，監(jiān)督農戶將承包土地用于農業(yè)用途，為他們提供生產、技術及信息等服務和良好的經營環(huán)境，不僅維護了農村集體經濟組織自身合法權益，鞏固了農村土地承包關系，還確保承包土地滿足現代農業(yè)生產發(fā)展需要，推動農業(yè)生產和經濟更加健康有序發(fā)展。

（二）促進農民生產和生活水平進一步提高

實行“三權分置”，在法律規(guī)定承包方可以用承包地的土地經營權向金融機構融資擔保和承包土地可以流轉的前提下，使廣大農戶在擁有法律保護的長期穩(wěn)定土地承包權的基礎上，又增加了土地交易權能，將按照自身家庭及生產情況，以承包地的經營權向金融機構融資擔保，解決農業(yè)經營資金困難問題，會自愿選擇土地自己耕種或向外流轉土地，持續(xù)穩(wěn)定獲得土地耕種收益、土地流轉財產收入和外出打工收益，提高了生產和生活水平。

（三）促進農業(yè)規(guī)模經營效益進一步提升

實行“三權分置”，在法律規(guī)定土地流轉受讓方的土地經營權可以向金融機構融資擔保，放活土地經營權的前提下，使受讓方在擁有法律保護的長期穩(wěn)定土地經營權的基礎上，又增加了土地交易權能，更加充分利用土地的交易價值，以土地經營權擔保，拓寬農業(yè)規(guī)模經營的融資途徑，解決規(guī)模經營資金短缺問題，順利開展農業(yè)經營，由于法律規(guī)定了土地經營權與土地所有權、土地承包權一樣平等受到法律保護，受讓方在國家省市縣一些優(yōu)惠政策的扶持下，在解決土地經營權擔保融資的基礎上，在土地流轉合同期限范圍內，能夠充分發(fā)揮積極主動性，放心大膽地加大土地投入力度，長期穩(wěn)定從事現代農業(yè)規(guī)模經營，追求最大規(guī)模經營效益。

（四）促進農業(yè)現代化建設進一步發(fā)展

包括承包農戶和新型農業(yè)經營主體在內的土地經營者，通過國家近年來對他們不斷進行現代農業(yè)經營和技術的培訓，以及在生產實踐中承包農戶通過一些有實力的經營主體和服務組織，在生產和利益等方面聯(lián)結方式的帶動，實現了經營農民向新型職業(yè)農民轉變，新型農業(yè)經營主體經營能力得到提升。他們在生產中根據實際需要，通過不斷調整農業(yè)種植結構，優(yōu)化生產資源配置，加強農業(yè)基礎設施建設，農機農藝相配套，良種良法相結合，開展區(qū)域化、專業(yè)化、規(guī)?；⒓s化、機械化、標準化、綠色化、產業(yè)化、質量化、效益化等現代農業(yè)經營，使農業(yè)經營節(jié)本增效程度明顯提高，全面促進了農業(yè)現代化建設持續(xù)發(fā)展。

二、“三權分置”工作的現實問題

（一）土地產權交易的基礎設施建設落后

從全市整體情況來看，縣鄉(xiāng)村土地產權交易硬件設施配備和土地流轉電子信息化管理平臺建立覆蓋面不全，導致全市土地產權交易信息建設滯后，工作發(fā)展不平衡，阻礙了農業(yè)生產經濟的發(fā)展。

（二）土地流轉當事人法律意識淡薄

全市土地家庭承包面積998.83 萬畝，承包農戶59.37萬戶，其中土地流轉面積160.88 萬畝，涉及農戶23.90 萬戶，而實際簽訂合同9.59萬份，簽訂率只有40.12%。土地流轉程序不規(guī)范，難以真正保護土地流轉雙方合法權益。

（三）新型農業(yè)經營主體整體實力不強

全市種植馬鈴薯、中藥材等作物的土地規(guī)模經營面積91.94萬畝，耕種50～1000畝以上的新型農業(yè)經營主體共有2661個，其中1000畝以上數量179個，占新型農業(yè)經營主體總數的6.73%，真正有強大實力的新型農業(yè)經營主體為數不多，因而對全市農業(yè)現代化建設整體帶動作用不強。

（四）土地經營權者融資擔保困難較大

土地價值評估機制和土地經營權融資擔保機制還未健全，土地經營權者融資困難較大。

三、“三權分置”工作發(fā)展措施

（一）健全土地產權交易服務體制機制

通過財政資金補助等辦法，全面搞好縣鄉(xiāng)村的土地產權交易組織機構，人員配備，硬件設施和電子信息化管理平臺建設。抓好產權交易合同簽訂和備案工作，規(guī)范產權交易程序，建立健全各項規(guī)章制度，加強產權交易監(jiān)督檢查，建立違法違章懲戒機制，確保土地產權交易工作順利健康有序發(fā)展。

（二）強化新型農業(yè)經營主體經營能力

按照家庭農場，農民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)有關法律、法規(guī)和政策規(guī)定，加強新型農業(yè)經營主體管理和工作制度建設，加大對其現代農業(yè)經營培訓力度，加強國家省市縣優(yōu)惠政策扶持，以法律、法規(guī)、政策和制度規(guī)范其整體運營行為，不斷培養(yǎng)實力強和具有良好示范帶動作用的新型農業(yè)經營主體，帶領更多的農民參與現代化農業(yè)經營，增強農民增收致富能力。

（三）搞好土地承包糾紛調處工作

加強土地承包有關法律政策的宣傳培訓，努力提高承包農戶和新型農業(yè)經營主體法律維權意識和行為，當他們土地權益受到侵害時，通過法律渠道，申請調處糾紛，充分保護自身權益。

（四）完善土地經營權融資擔保機制

金融機構和農業(yè)部門要全面了解和掌握土地經營者生產和經濟等情況，加強相互之間信息交流和業(yè)務合作，在現有土地經營權融資擔保機制的基礎上，在有關政策扶持下，不斷總結工作經驗，以搞好土地價值評估工作為支撐，共同開拓性地搞好有利于土地經營權融資擔保新機制形成的一切基礎工作，確保土地經營權融資擔保機制不斷完善創(chuàng)新發(fā)展，有效解決承包方和新型農業(yè)經營主體土地擔保融資難問題。

（五）探索建立土地承包權的退出機制

探索建立土地承包權完全退出、部分退出和退出補償機制，真正保護農戶土地承包權益。