回歸績效管理底層邏輯:為產(chǎn)出而預(yù)算、為成果而管理

王雍君

(中央財經(jīng)大學(xué) 財經(jīng)研究院, 北京 100081)

一、前言:把首要的事情放首位

全球范圍內(nèi)公共部門績效計量的歷史超過一個世紀(jì),但“績效管理”這一術(shù)語直到20世紀(jì)70年代才被采用?！?〕從那以后,大量文獻對其進行探討,但該領(lǐng)域仍然需要處理大量基本問題和細節(jié)問題。本文嘗試解答最重要的基本問題:公共部門績效管理的底層邏輯究竟為何?中心思想是:無論做什么、做多少、怎樣做和做得怎樣,都不應(yīng)讓我們把注意力從底層邏輯上移開,這意味著任何時候都要保持一個絕對預(yù)算配置標(biāo)準(zhǔn)——產(chǎn)出,一個絕對的績效標(biāo)準(zhǔn)——成果。部分原因在于,從績效信息不會主導(dǎo)決策的意義上講,績效管理完完全全是一種象征性的改革形式?！?〕最近10年來,隨著諸多相關(guān)政策文件的頒布實施,績效運動逐步在全國全面鋪開,現(xiàn)已覆蓋各個政府層次、部門、機構(gòu)和諸多公共投資項目,且仍在向縱深發(fā)展。如今,績效語言成為公共管理的強勢語言,“花錢必問效”的理念成為普遍共識,這是意義非凡的進步。盡管如此,與付出的巨額資源和努力相比,目前的進展與進步既不顯著也不充分,重形式的傾向在實踐中繼續(xù)占據(jù)上風(fēng),明顯抵觸結(jié)果導(dǎo)向的當(dāng)代主流績效觀。

究其根本原因,在于兩個深層次問題至今未被明確提出和系統(tǒng)回應(yīng)。第一個是如何處理合規(guī)與績效的根本關(guān)系,該問題貫穿于國內(nèi)外公共管理與績效管理的整個歷史。在組織機構(gòu)中,合規(guī)(compliance)與績效(performance)的沖突是眾所周知的?？冃б蕾囕^寬松的控制和較少的合規(guī)性,而且管理者有自身的職責(zé)并被要求在既定規(guī)則和程序下完成任務(wù),這會導(dǎo)致其減少對結(jié)果的注意力?！?〕與此相應(yīng)的績效管理改革核心命題是增強回應(yīng)性(responsiveness),后者被定義為公共機構(gòu)傾聽公民聲音并以與人民意志一致的方式采取行動?！?〕

另一個是本文探討的底層邏輯問題,攸關(guān)績效理論和績效實踐。要想把績效管理發(fā)展為一種足以指導(dǎo)實踐的適當(dāng)理論,底層邏輯的清晰明確和支撐作用的發(fā)揮是必需的?？冃Ю碚摤F(xiàn)已發(fā)展為公共管理理論的重要組成部分,而任何公共管理理論的適當(dāng)性,取決于它在多大程度上能夠切實幫助公共管理者理解和解決現(xiàn)實問題,并以最佳辦法解決問題和達成合意結(jié)果?！?〕

當(dāng)前的績效運動依然缺失底層邏輯的支撐。與發(fā)達國家的歷程不同,在中國,公共部門績效管理一開始就是在理論準(zhǔn)備頗不充分的情況下推動的,并且采取評價主導(dǎo)模式。該模式側(cè)重績效評價(evaluate),相比之下,底層邏輯的旨趣是績效驅(qū)動(drive),兩者雖有交集,但差異是深刻的和本質(zhì)上的。評價可能會,也可能不會驅(qū)動績效。只要底層邏輯未被確立和未發(fā)揮作用,績效評價的意義與作用就比較有限,只能在次要方面作些修正。由于各種原因,這類評價模式滑向形式主義作業(yè)的風(fēng)險很高。這從側(cè)面說明,績效評價本身亦須接受績效評價,但目前尚未提上日程。

本文旨在鑒別與闡明績效驅(qū)動的兩個關(guān)鍵方面。首先是確保預(yù)算配置聯(lián)結(jié)目標(biāo)產(chǎn)出(targeted outputs),無論是直接聯(lián)結(jié)還是間接聯(lián)結(jié);其次是確保目標(biāo)產(chǎn)出與政府核心工作明確聯(lián)結(jié)共同成果(common outcomes),避免成果不明或與成果脫節(jié)。本文稱前者為預(yù)算邏輯,即“為產(chǎn)出而預(yù)算”的邏輯;稱后者為管理邏輯,即“為成果而管理”的邏輯。〔6〕兩者之所以構(gòu)成“底層”邏輯,是因為瞄準(zhǔn)“目標(biāo)產(chǎn)出”配置資源和瞄準(zhǔn)“目標(biāo)成果”實施管理的能力與可靠性,從根本上決定了預(yù)算與管理的整體成敗。

兩個邏輯共同表征當(dāng)代績效管理的三個核心理念:(1)績效管理的適當(dāng)目標(biāo)是成果而非產(chǎn)出;(2)但產(chǎn)出是通向成果的橋梁;(3)預(yù)算配置的適當(dāng)基礎(chǔ)是產(chǎn)出而非投入。公共部門投入財政資源創(chuàng)造的成果稱為財政成果(fiscal outcomes),涵蓋總額成果、配置成果和運營成果這三個核心層級。管理邏輯蘊含兩項核心要義:識別和瞄準(zhǔn)核心財政成果及其聯(lián)結(jié)的發(fā)展目標(biāo),管理框架和相關(guān)工具應(yīng)協(xié)調(diào)一致地全面追求這些目標(biāo)成果。績效運動“回歸”底層邏輯,要求核心要義被過程化展開為真實的運作圖景,即政府的六項核心工作圍繞共同目標(biāo)成果順序展開的圖景。六項核心工作依次為規(guī)劃制定、預(yù)算決策、預(yù)算實施、績效監(jiān)控、績效評價和績效問責(zé)。

兩個邏輯都是“底層邏輯”,即績效驅(qū)動的基本因果邏輯。就預(yù)算邏輯而言,“基本因”是預(yù)算的三級結(jié)構(gòu):總額預(yù)算、配置預(yù)算和運營預(yù)算?！?〕管理者通過管控它們來促進目標(biāo)成果的實現(xiàn)。就管理邏輯而言,“相關(guān)產(chǎn)出”和“核心工作”是“基本因”,管理者通過選擇與管控它們來促進目標(biāo)成果的實現(xiàn)。

管理者包括決策制定者、決策執(zhí)行者和機構(gòu)管理者,他們在績效管理體系中扮演不同角色,其行為模式和相互作用在很大程度上決定績效管理的整體成敗。只有在底層邏輯強有力地約束與引導(dǎo)其行為模式與相互作用時,績效才能被真正“驅(qū)動”。這種驅(qū)動作用,即便最好最努力的績效評價也無法取得。相較底層邏輯,績效評價的作用是輔助性的,并且只有與底層邏輯保持一致才能彰顯其意義與價值。

推動績效運動向底層邏輯回歸實為當(dāng)務(wù)之急。底層邏輯如同客觀規(guī)律,為健全的績效管理設(shè)定不可逾越的法則。

二、預(yù)算邏輯:為產(chǎn)出而預(yù)算

預(yù)算邏輯有四項核心要義。首先,預(yù)算作為控制和配置公共資金的核心工具發(fā)揮作用。脫離預(yù)算過程將導(dǎo)致許多高風(fēng)險,包括政治不透明、腐敗、資源錯配和脫離民主控制。未遵循與年度預(yù)算相同的法定批準(zhǔn)程序,意味著沒有獲得代表人民的立法機關(guān)的特別批準(zhǔn),因而超出了法定授權(quán)(legislative authority)和立法機關(guān)監(jiān)督的范圍。〔8〕預(yù)算程序的基本作用就在于制定、實施和管理財政授權(quán),即授予行政部門獲取收入、舉借債務(wù)和實施支出的合法權(quán)威和相應(yīng)資源。在此意義上,通過預(yù)算程序配置資源是最基本、最正式和最頻繁的治理程序,用以約束和引導(dǎo)行政部門生產(chǎn)、交付與實現(xiàn)公民偏好的目標(biāo)產(chǎn)出與成果。

其次,預(yù)算是生產(chǎn)和交付目標(biāo)產(chǎn)出的先決條件。以組織或項目作為預(yù)算制定依據(jù)是一回事,如何保證預(yù)算配置聯(lián)結(jié)目標(biāo)產(chǎn)出是另一回事,后者面對的困難與復(fù)雜性大得多,挑戰(zhàn)也棘手得多。如果產(chǎn)出不明,部門預(yù)算和項目預(yù)算即便十分詳細和公開透明,也很難讓納稅人真正看清他們的錢究竟去了哪里、因何和為何被花掉以及為誰花掉,也很難識別和評估有效產(chǎn)出、無效產(chǎn)出或低效產(chǎn)出。目前預(yù)算管理中的“填表和撰寫報告”的作業(yè)負荷依然相當(dāng)沉重,至少在一定程度上把注意力從真正緊要的問題上移開。比績效評價重要且有效得多的是績效管理的三個基礎(chǔ)性問題:(1)開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)出分類和產(chǎn)出成本核算體系,從根本上解決產(chǎn)出與產(chǎn)出成本信息的生產(chǎn)問題;(2)開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)劃結(jié)構(gòu)(program structure),即主要由“政策目標(biāo)→規(guī)劃目標(biāo)→相關(guān)活動→績效指標(biāo)”構(gòu)成的等級式結(jié)構(gòu),旨在形成預(yù)算制定的合理基礎(chǔ);(3)基于規(guī)劃結(jié)構(gòu),把現(xiàn)行“基本預(yù)算”(組織本位)和“項目預(yù)算”整合為規(guī)劃預(yù)算(program budgeting)。每個環(huán)節(jié)都依賴可靠的、高質(zhì)量的產(chǎn)出和產(chǎn)出成本信息,用以保證機構(gòu)應(yīng)得資金的數(shù)額清晰地取決于其產(chǎn)出數(shù)量,付款應(yīng)亦根據(jù)產(chǎn)出數(shù)量與質(zhì)量決定,無論產(chǎn)出由機構(gòu)自己生產(chǎn)還是被外包生產(chǎn)。

再次,恪守“向外看”(looking-outward)原則界定目標(biāo)產(chǎn)出的績效特征,以合理保證產(chǎn)出的數(shù)量、質(zhì)量、成本、及時性、平等性和持續(xù)性的界定,能夠充分反映公眾或外部服務(wù)對象的偏好與需求。清晰且充分區(qū)別內(nèi)部產(chǎn)出(inner outputs)與外部產(chǎn)出(external outputs)很重要。組織的內(nèi)部產(chǎn)出通常很少使公眾和服務(wù)對象受益,無效與低效產(chǎn)出也更多。外部產(chǎn)出中的無效低效產(chǎn)出亦應(yīng)被鑒別與監(jiān)督。預(yù)算邏輯拒斥無效與低效產(chǎn)出,因為它們代表公共資源的隱性浪費?！拔纳綍！倍喟胧堑托Мa(chǎn)出的例子,“挖坑—填坑”游戲則是無效產(chǎn)出的例子。

最后,也是最重要的:民主治理要求訴諸有效產(chǎn)出去證明投入的價值。投入即投入于公共部門的資源,涵蓋人力、物力與財力,通常綜合計量為公共支出。目前中國四本預(yù)算(一般公共預(yù)算、社會保險預(yù)算、政府基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算)的年度支出總額超過GDP總額的45%,表明了一個支出大國和預(yù)算大國的典型特征。問題在于:規(guī)模與績效的聯(lián)系非常弱;給定其他因素,支出規(guī)模越大,績效越差。“以更少做更多更好”,才能體現(xiàn)績效管理的精髓和服務(wù)人民的政府本質(zhì)。在財政困難和債務(wù)壓力沉重的當(dāng)前背景下,尋求“績效的解決”比“規(guī)模的解決”重要得多,也有效得多。前者聚焦物理意義上的、非財務(wù)的有效產(chǎn)出,即與納稅人關(guān)切的目標(biāo)與利益一致的產(chǎn)出。

當(dāng)代社會中,公共部門規(guī)模龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、功能多樣化,維持與運轉(zhuǎn)成本十分高昂。因為納稅人為公共部門的全部投入買單,所以這些成本最終被轉(zhuǎn)嫁給納稅人。皇權(quán)社會把臣民的財政負荷看作費用,無需通過支出—產(chǎn)出過程加以補償。相反,民主社會把納稅人的錢看作對公共部門的投資,公共部門必須以有效支出—產(chǎn)出回報納稅人。只有在有效產(chǎn)出的充分性和穩(wěn)定性足以補償納稅人所失的意義上,投入的價值才得到驗證。這是因為,從社會的觀點看,投入從納稅人轉(zhuǎn)移到國庫只是零和游戲;考慮到稅收的超額負擔(dān)(excess burden)和公共融資的其他成本,實際上是負和游戲。

預(yù)算邏輯與服務(wù)人民的民主治理訴求完全一致。即便對于普通公民而言,產(chǎn)出也具有較高程度的可觀察性、可感受性和可體驗性,以及可計量性和可評估性,特別是諸如供水、消防、治安、道路和其他實物基礎(chǔ)設(shè)施等下游服務(wù)。公民也有能力評估諸如教育和醫(yī)療等多數(shù)中游服務(wù),甚至諸如司法和科研等上游服務(wù)。通過觀察與體驗這些服務(wù)(產(chǎn)出)的績效特征,公民能夠?qū)⒆约旱募{稅所失與服務(wù)價值進行比較,評估公共資金是否被有效利用和浪費有多嚴重,進而對政府履行受托責(zé)任(accountability)的情況作出評判。政府越是以合理成本提供更多更好的有效產(chǎn)出,公民對政府信任度就越高,政府治理能力越強、治理績效越好。產(chǎn)出的公眾可參與性程度遠高于投入,甚至也高于成果,因而更適合為投入“背書”。沒有這樣的背書,將很難劃清民主財政與專制財政、公共財政與皇權(quán)財政的界限。

績效評價具有促進“為產(chǎn)出而預(yù)算”的潛能,但無法代替配置邏輯的驅(qū)動作用,即預(yù)算過程作為公共資源配置之核心工具的作用。配置邏輯直指核心的決策規(guī)則(decision rule),著眼于通過改變決策規(guī)則來改善公共部門與官員的行為?？冃гu價著眼于對成敗得失給出裁定性結(jié)論,從中得出有價值的信息用以改進決策,但它本身并非決策規(guī)則。只要基本的和核心的決策規(guī)則不變,設(shè)想行為和績效的系統(tǒng)性改善是不可能的。只要績效管理以結(jié)果導(dǎo)向的共同目標(biāo)為根本訴求,確保預(yù)算配置直接或間接聯(lián)結(jié)產(chǎn)出就是必須邁出的第一步,其意義與價值比最好的績效評價還要大得多。畢竟,預(yù)算配置屬于重大的公共政策決策,政治力量起著決定性作用。

在預(yù)算配置未聯(lián)結(jié)目標(biāo)產(chǎn)出的情況下,有效產(chǎn)出能否被生產(chǎn)與交付將充滿不確定性,充分性和穩(wěn)定性也很難被合理保證。這與公司情形如出一轍:如果管理層不明白、不確認產(chǎn)品與服務(wù)形式的產(chǎn)出,并在投入資源之前就確定下來,那么,拿什么來保證產(chǎn)品與服務(wù)必定得到和合乎所愿,從而證明資源投入是值得的?與公司相比,政府產(chǎn)出計量難度較大,且大多不適合貨幣計量。然而,計量難度不成其為不予計量的理由。況且,隨著計量技術(shù)的快速進步和國際經(jīng)驗的廣泛傳播,產(chǎn)出計量變得越來越容易,成本也越來越低。真正的障礙在于制度安排。制度安排與改革應(yīng)確保“讓產(chǎn)出白箱化”成為有力的政府與政治承諾,足以引領(lǐng)績效運動前行。制度性障礙一旦被跨越,技術(shù)性挑戰(zhàn)很快將迎刃而解。

預(yù)算邏輯其實就是投入—產(chǎn)出邏輯:投入為“因”,產(chǎn)出為“果”。文明社會的財政過程始于納稅人向政府(國家)納稅,終于政府向納稅人提供公共服務(wù),由此形成投入—產(chǎn)出的基本循環(huán),一如大自然和人類經(jīng)濟活動的基本過程。這一循環(huán)根植于基本的納稅人立場,服務(wù)于納稅人關(guān)切的目標(biāo)與利益。這正是預(yù)算邏輯成其為底層邏輯的重要原因。產(chǎn)出并非一切,但若產(chǎn)出不明或缺失,則一切都沒有意義。只有當(dāng)預(yù)算過程主要由清晰適當(dāng)?shù)哪繕?biāo)產(chǎn)出驅(qū)動,而非簡單地由“以收定支”或“以支定收”驅(qū)動,績效導(dǎo)向的預(yù)算過程才會真正存在和正常運轉(zhuǎn),預(yù)算才能成為績效管理的核心工具,“預(yù)算績效管理”才有其真實不虛的含義與實踐。

預(yù)算邏輯的核心要義還包括公民參與和機構(gòu)管理自主性。 公民沒有納稅的退出權(quán),公共服務(wù)領(lǐng)域也大多如此。保證公民的“產(chǎn)出聲音”被暢通地傳遞給公共管理者,確保管理者及時且適當(dāng)?shù)鼗貞?yīng),是尤其重要的,特別是那些攸關(guān)公民日常生活與工作的產(chǎn)出類型。底線是:公民及其代表必須至少在一定程度上實質(zhì)性地參與績效評價,特別是產(chǎn)出績效評價。甚至與專家相比,普通公民也擁有產(chǎn)出的更多信息與知識,與民生密切相關(guān)的產(chǎn)出尤其如此。目前的三分支績效評價框架——財政評價、機構(gòu)自評和第三方評價,應(yīng)盡快擴展為增補“公民評價”的四分支框架。至少就民生領(lǐng)域的產(chǎn)出績效評價而言,這是完全可行的和絕對必要的。

對消解形式主義而言,公民評價和參與式預(yù)算的作用和意義尤其不容小覷,特別是在基層和社區(qū)層面。與常規(guī)預(yù)算過程不同,參與式預(yù)算(participatory budgetary)賦予公民或其代表以預(yù)算決策者角色,在一定條件下和程度上能夠決定預(yù)算配置的重點與優(yōu)先性,使產(chǎn)出績效更能匹配自己的偏好和需求,這是服務(wù)型政府的一項關(guān)鍵特征與功能。公民并非公共服務(wù)的被動接受者或消極旁觀者,而是積極參與者,能夠在“產(chǎn)出參與”中習(xí)得各種寶貴的知識與技能,以及處理沖突的方法和顧全大局的人格品質(zhì),這反過來有助于系統(tǒng)改善與強化預(yù)算邏輯,由此形成良性循環(huán)。

賦予一線機構(gòu)必要的產(chǎn)出管理自主性非常重要。單純強調(diào)自上而下控制作用的效果將很小,甚至適得其反。〔9〕在具體產(chǎn)出層面,機構(gòu)通常擁有如何生產(chǎn)、以怎樣的成本與方式生產(chǎn)和交付產(chǎn)出的更多信息,以及更有用的知識與技能。如果配合以適當(dāng)?shù)募顧C制,把一線機構(gòu)和管理者的自主性與能動性充分激發(fā)出來,并且消除過于弱勢的績效問責(zé)與過于強勢的合規(guī)問責(zé)之間的嚴重失衡,“以更少做更多更好”的績效難題將迎刃而解。

綜上所述,預(yù)算邏輯是對預(yù)算過程的內(nèi)在要求,即要求預(yù)算過程的支出配置以某種形式與有效的目標(biāo)產(chǎn)出掛鉤,無論公共支出以稅收、非稅收入、公共債務(wù)抑或其他方式融資,也無論歸屬哪個政策領(lǐng)域;還要求“掛鉤”通過決策程序和機制實施,而不應(yīng)止于填表游戲。公民參與和機構(gòu)賦權(quán)以及正確界定與計量產(chǎn)出,也是非?；镜囊?。

預(yù)算邏輯把投入—產(chǎn)出關(guān)系導(dǎo)入預(yù)算過程,從而一舉解決傳統(tǒng)預(yù)算過程妨礙績效導(dǎo)向的兩類主要問題:“為花錢而花錢”的目的性迷失;“只見錢不見產(chǎn)出”的產(chǎn)出黑箱化。它使我們認識到,要使預(yù)算過程真正關(guān)注績效,預(yù)算合理化的客觀基礎(chǔ)必須從投入轉(zhuǎn)向產(chǎn)出,根據(jù)產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量、成本等績效特征決定為何花錢、花多少錢、花在哪里和為誰花錢,而且必須在預(yù)算準(zhǔn)備階段即確定下來。這是保證目標(biāo)產(chǎn)出最終被生產(chǎn)和交付的先決條件,盡管并非充分條件。如果不能確保以產(chǎn)出為基礎(chǔ)制定預(yù)算,也就不能確保資源被配置(投入)到產(chǎn)出上,這將使產(chǎn)出的生產(chǎn)與交付充滿不確定性,也很難促使管理者關(guān)注產(chǎn)出。產(chǎn)出的解決,首先必須是預(yù)算的解決:把預(yù)算的微觀基礎(chǔ)從投入轉(zhuǎn)換為產(chǎn)出,無論預(yù)算制定以組織、項目還是基金為單元。從投入—產(chǎn)出關(guān)系的普適性來講,一切經(jīng)濟社會問題與難題的解決,首先必是產(chǎn)出的解決;產(chǎn)出的解決,首先必是資源(預(yù)算)的解決。

“為產(chǎn)出而預(yù)算”的一般公式如下:

B=(1+h)Q*P*f

B為預(yù)算金額,Q為物理維度的產(chǎn)出水平,P為產(chǎn)出定價,h為旨在應(yīng)對不確定性的資金預(yù)備率,f為財政資助比率。舉例來說,某醫(yī)院某年的門診量為10萬人次,平均收費標(biāo)準(zhǔn)為100元/人次,資金預(yù)備率為10%,財政資助比率為80%,則該醫(yī)院年度預(yù)算如下:

B=(1+10%)*100000*100*80%=8800000(元)

三、管理邏輯:為成果而管理

預(yù)算邏輯有其固有局限:無力擺脫公共部門績效管理的中心困境——根本的目的性約束。企業(yè)用報表底線(利潤、凈現(xiàn)金流和凈資產(chǎn))輕易地解決了這個難題。公共部門績效目標(biāo)復(fù)雜得多,而且很難以貨幣計量,因而不得不直接計量物理維度的投入、產(chǎn)出和成果。投入并非目的,而是實現(xiàn)目的的前提與手段。投入的直接目的是產(chǎn)出,但產(chǎn)出本身不能說明公共管理的根本目的,其根本目的是被正確界定的目標(biāo)成果,比如醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的“健康水平”,科研領(lǐng)域的“創(chuàng)新能力”,教育領(lǐng)域的“高素質(zhì)人才與公民”,交通領(lǐng)域的“安全與便捷通行”。相對于根本目的而言,產(chǎn)出是手段和前提。

作為一般結(jié)論,在由“投入—產(chǎn)出—成果”表征的人類活動因果鏈(事件流)中,只有成果才能表達根本目的,而成果必須是被正確界定的成果。成果不明、錯誤界定或不當(dāng)計量都將導(dǎo)致根本的目的性迷失,進而導(dǎo)致難以承受之重。對此,有許多廣為人知的例子,如人生的根本目的不是掙錢(產(chǎn)出),而是身心健康和過自己想過的、有價值的生活,但一切向錢看如今成了通病?？蒲械母灸康牟皇前l(fā)表論文(產(chǎn)出),而是尋求真理、創(chuàng)造性和知識積累,然而,論文導(dǎo)向成了通病。有關(guān)舉例的清單還可以很長,都表明了目的性迷失的普遍性及其后果的嚴重性。

健全的績效管理因而必須把預(yù)算邏輯和管理邏輯結(jié)合在一起。缺失預(yù)算邏輯,預(yù)算過程將很難真正把投入轉(zhuǎn)換為產(chǎn)出,預(yù)算也就無法作為績效管理的核心工具。然而,預(yù)算邏輯并不充分,因為產(chǎn)出不能表征根本目的,也不能自證其社會價值。

在實踐中,產(chǎn)出與成果脫節(jié)的風(fēng)險總是存在的,甚至很高。由于經(jīng)濟社會的復(fù)雜性和世俗壓力,公共部門中始終存在著一股強大的人為力量,既將投入與產(chǎn)出分開,又將產(chǎn)出與成果分開。投入的受益主要在組織內(nèi)部,產(chǎn)出與成果的受益主要在外部。決策者與管理者對此心知肚明,重視投入、忽視產(chǎn)出、漠視成果的傾向根深蒂固也就不足為奇。與機構(gòu)和官員相反,成果是公眾的首要關(guān)注,其次是產(chǎn)出,最后是投入。兩個底層邏輯相結(jié)合并發(fā)揮主導(dǎo)作用,將為績效管理采納納稅人立場鋪平道路。投入的價值被產(chǎn)出充分驗證,產(chǎn)出的價值被成果充分驗證,意味著績效管理為公共資金提供雙重績效保險:以成果邏輯保證做正確的事,以產(chǎn)出邏輯保證正確地做事。兩者融入受托責(zé)任體制保證負責(zé)任地做事?！?0〕

兩個底層邏輯相互依存,彼此互補。預(yù)算邏輯告訴我們預(yù)算資源應(yīng)向何處(目標(biāo)產(chǎn)出)配置,管理邏輯告訴我們相關(guān)產(chǎn)出應(yīng)瞄準(zhǔn)怎樣的共同成果,比如“道路建設(shè)”和“路面維護”瞄準(zhǔn)“交通通暢”。底層邏輯的強勢語言是“聯(lián)結(jié)、聯(lián)結(jié)、再聯(lián)結(jié)”。預(yù)算邏輯旨在促進投入—產(chǎn)出間聯(lián)結(jié),管理邏輯旨在促進產(chǎn)出—成果間聯(lián)結(jié),兩者結(jié)合旨在促進投入(公共資金)朝向產(chǎn)出、進而朝向成果的聯(lián)結(jié)。聯(lián)結(jié)應(yīng)是緊密的而非松散的、有機的而非機械的。系統(tǒng)論的基本原理表明:系統(tǒng)的整體功效取決于最薄弱的一環(huán)(木桶原理);只有各個組成部分間形成了有機的緊密聯(lián)結(jié),系統(tǒng)的整體功效才大于局部之和。預(yù)算邏輯和管理邏輯之所以成其為底層邏輯,其主要理由除了符合民主治理的內(nèi)在要求外,還根植于系統(tǒng)論的基本原理。

管理邏輯的核心要義如下:

(一)以成果為政府行為提供導(dǎo)向

投入和產(chǎn)出都不足以為政府行為提供正確導(dǎo)向。在投入—產(chǎn)出—成果的基本結(jié)果鏈中,投入最易計量,但與績效的聯(lián)系最弱;成果最難計量,但與績效的聯(lián)系最強;產(chǎn)出居中。對績效評價而言,易計量是一個顯著優(yōu)勢;但就健全的績效管理而言,最重要的是確保行動方向和目的的正確性?！?1〕評價固然重要,卻不能決定方向與目的,也很難觸發(fā)系統(tǒng)的、意義非凡的行為變化——從側(cè)重投入與產(chǎn)出到側(cè)重成果的行為改變。實踐證明,投入導(dǎo)向引起資源錯配和行為扭曲的風(fēng)險最高,產(chǎn)出導(dǎo)向次之,成果導(dǎo)向最小。投入導(dǎo)向和產(chǎn)出導(dǎo)向都缺失根本的目的性關(guān)切:投入(購買)和產(chǎn)出(生產(chǎn))究竟要實現(xiàn)什么?它們是否和如何惠及納稅人、公眾和服務(wù)對象?

(二)成果是管理決策的合理基礎(chǔ)

成果是結(jié)果導(dǎo)向中的核心成分,廣義的成果概念涵蓋范圍(reach)和影響(impact)?！?2〕成果有兩個層次:政策成果(policy outcomes)和與之銜接的管理成果(managerial outcomes)。前者由政策制定者負責(zé),后者由政策執(zhí)行者和一線機構(gòu)管理者負責(zé)。舉例而言,兩年內(nèi)在當(dāng)前水平上“把兒童軟骨病發(fā)病率降低一半”屬于衛(wèi)生政策的特定目標(biāo)成果,某醫(yī)院“實際降低60%”則為該醫(yī)院相應(yīng)的管理成果。

成果邏輯要求管理成果瞄準(zhǔn)與服務(wù)于政策成果,但并非要求直接管理成果。與投入管理和產(chǎn)出管理不同,成果管理“是且必然是”間接管理:只能通過對投入和產(chǎn)出的直接管理,實現(xiàn)對成果本身的間接管理。正如我們只能通過控制食量(投入)和改善消化等生理功能(產(chǎn)出),去間接改善健康水平(成果)。若把成果邏輯比作讓績效管理“仰望星空”,預(yù)算邏輯就是讓績效管理“腳踏實地”,前者優(yōu)先于后者,次序不應(yīng)顛倒。

績效管理的三類主角分別是決策者、決策執(zhí)行者(部門主管)和管理者,無論是誰,直接管理成果都不可行,但“為成果而管理產(chǎn)出與投入”是必需和切實可行的,其精髓仍是“聯(lián)結(jié)、聯(lián)結(jié)、再聯(lián)結(jié)”。與配置邏輯一樣,管理邏輯本質(zhì)上也是聯(lián)結(jié)的邏輯。區(qū)別僅在于,前者要求預(yù)算(投入)配置與產(chǎn)出相聯(lián)結(jié),后者要求相關(guān)產(chǎn)出與共同成果間的聯(lián)結(jié),還要求政府各項核心工作與共同成果間的聯(lián)結(jié),以及各項核心工作之間的聯(lián)結(jié)。

(三)瞄準(zhǔn)核心財政成果及其聯(lián)結(jié)的發(fā)展目標(biāo)

與投入的價值取決于產(chǎn)出、產(chǎn)出的價值取決于成果不同,成果的價值取決于成果的正確性。因為成果為績效管理確定目標(biāo)與方向。確保方向與目標(biāo)的正確性永遠是良好績效管理的第一要務(wù)。方向與目標(biāo)錯了,一切都錯了,投入管理和產(chǎn)出管理也將前功盡棄,或者異化為某種程度的形式主義。

人類活動莫不具有并受制于目的性。成果雖然代表目的,但本身不能自證其正確性。成果本身的根本正確性問題,只能通過認知納稅人和公民關(guān)切的目標(biāo)與利益“究竟是什么”得到解答,在此基礎(chǔ)上凝聚廣泛和強有力的社會共識,成為真正意義上的共同目標(biāo)成果,為整個績效管理創(chuàng)建正確的目標(biāo)感與方向感。對推進績效運動步入正軌,對消除形式主義,對消除系統(tǒng)性偏差與行為扭曲而言,沒有比這更可靠更有效了。

當(dāng)代公共支出管理(PEM)文獻所界定的理想財政成果的三個核心層級,可視為“究竟是什么”的最佳答案:(1)第一層級的總額財政成果,即由財政可持續(xù)性和財政可承受性計量的總額財政紀(jì)律;(2)第二層級的財政配置成果,即兼容財政效率與平等、與公民偏好一致的支出重點與優(yōu)先性;(3)第三層級的財政運營成果,即投入的經(jīng)濟性、產(chǎn)出的效率和成果的有效性以及三者結(jié)合而來的成本有效性?！?3〕三個層級的成果應(yīng)被協(xié)調(diào)一致地全面追求。孤立追求任何單一層級而忽視其余層級,或者各層級的重視程度顯著失衡,由此進行的績效管理都是不健全的,有效性也將頗不充分。

目前績效運動偏重運營(尤指項目)層級,相比之下,第一層級和第二層級的關(guān)注和重視程度低得多。這里隱含一個假設(shè):運營成果可以被單獨追求,無需考慮總額和配置層級的影響。這個假設(shè)明顯不能成立,而且極具誤導(dǎo)性?！?4〕實際上,總額問題、配置問題和運營問題緊密相連,每個都深受其他兩個的影響。局部改善雖然是可能的和必要的,但只有統(tǒng)一的績效管理框架確保“三級聯(lián)動和協(xié)調(diào)一致”,才更可能實現(xiàn)真正的改善并產(chǎn)生全局性意義,系統(tǒng)的和革命性的積極變化才會到來。

最近10年來,各個政府層級和部門頒布實施了大量相關(guān)政策文件,但并未把依上述三個層級構(gòu)建的三級框架正式確立為績效管理的基礎(chǔ)框架,用以約束和引導(dǎo)相關(guān)努力瞄準(zhǔn)核心財政成果。這樣一來,績效運動就很難聚焦到最緊要和最正確的地方,忽視和偏離底層邏輯的風(fēng)險變得很高?？冃гu價和指標(biāo)體系建設(shè)的作用與重要性,無法與搭建良好基礎(chǔ)框架相提并論,正如為一棟大樓添磚加瓦無法與創(chuàng)建基礎(chǔ)架構(gòu)相提并論?；貧w底層邏輯意味著績效管理基礎(chǔ)架構(gòu)從績效評價移置到預(yù)算配置和成果管理。

三級成果框架足以作為最優(yōu)框架對待,有以下理由:首先,三級框架要求“總額—配置—運營”間的緊密聯(lián)結(jié),完全契合績效管理對“聯(lián)結(jié)、聯(lián)結(jié)、再聯(lián)結(jié)”的根本訴求;其次,三級框架與發(fā)展政策的三個一般目標(biāo)具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性,〔15〕完全契合以績效管理促進發(fā)展的核心理念;最后,三級框架與預(yù)算的三級結(jié)構(gòu)一一對應(yīng),由此打開了通達發(fā)展目標(biāo)的兩扇關(guān)鍵的績效之門——體現(xiàn)配置邏輯的預(yù)算之門,以及體現(xiàn)成果邏輯的管理之門。兩個底層邏輯的框架連接如圖1所示。

圖1 預(yù)算邏輯與管理邏輯的框架連接

圖1表明,預(yù)算邏輯和管理邏輯都“借道”財政成果三級框架進入績效管理體系,實現(xiàn)緊密連接從而一體化地發(fā)揮協(xié)同作用。協(xié)同如此重要,源于一個簡單事實:預(yù)算只是管理的關(guān)鍵方面,而不是管理的全部。在預(yù)算過程中完成全部的管理工作并不可行。從誕生之日起,預(yù)算就是按財政年度循環(huán)進行,與投入管理、產(chǎn)出管理和成果管理所要求的生命周期管理并不合拍。由于各種原因,機構(gòu)與官員對預(yù)算執(zhí)行(財務(wù))進度的關(guān)注遠高于對績效目標(biāo)的關(guān)注。預(yù)算框架遠比國有企業(yè)和行政規(guī)制等治理框架宏大,但小于管理框架。

預(yù)算框架應(yīng)與管理框架相一致,否則其功能將被弱化甚至落空。舉例來說,如果缺失有效的支出標(biāo)準(zhǔn)和成本核算等管理工具,總額預(yù)算將很難達成總額財政成果目標(biāo)——財政可持續(xù)性和可承受性,發(fā)展政策的穩(wěn)定目標(biāo)也將因此受損;如果人事管理、薪酬管理和采購管理漏洞很大,項目預(yù)算和其他運營預(yù)算將很難實現(xiàn)經(jīng)濟性、效率和有效性。“預(yù)算管理”概念不應(yīng)讓我們模糊預(yù)算與管理的界限。

對防控行為偏差而言,一體化運作尤其重要。計量與評價都會影響行為,更不用說預(yù)算配置。有怎樣的計量、評價、考核(“政績”)和預(yù)算配置,就有怎樣的行為。它們結(jié)合起來,成為影響甚至決定機構(gòu)與官員行為的最大“指揮棒”,最終決定績效管理的成敗得失。其核心原則是可計量性與行為扭曲風(fēng)險之間的適當(dāng)平衡。投入最容易計量,行為扭曲風(fēng)險也最高;成果最難計量,行為扭曲的風(fēng)險也最小;產(chǎn)出居于兩者之間。

隨著計量技術(shù)的快速進步,成果計量的難度和成本如今大大降低,行為扭曲最小化成為當(dāng)代績效管理的焦點。這里舉醫(yī)院補貼的例子是很貼切的,許多此類補貼與門診量(產(chǎn)出)、病床數(shù)或檢測設(shè)備數(shù)(投入)掛鉤,不僅易被操縱(騙補),而且導(dǎo)致大量公共資金流向低社會回報的用途。改按或結(jié)合康復(fù)率和滿意度等成果指標(biāo)會好得多。在此例中,一體化運作的含義有二:依據(jù)目標(biāo)產(chǎn)出制定醫(yī)療補貼預(yù)算,以及保證若干相關(guān)的目標(biāo)產(chǎn)出(如門診量和醫(yī)生工作時數(shù))瞄準(zhǔn)共同的目標(biāo)成果(如康復(fù)率)。相關(guān)產(chǎn)出應(yīng)按特定的共同目標(biāo)成果組合為“產(chǎn)出包”,這有許多益處,包括簡化預(yù)算負荷和優(yōu)化規(guī)劃結(jié)構(gòu)(program structure),從而使預(yù)算制定的微觀基礎(chǔ)合理化。這些益處都源于底層邏輯的“聯(lián)結(jié)語言”。

歸根結(jié)底,財政成果框架的正確性根植于服務(wù)人民的政府本質(zhì)。改善總額成果的受益面最大,改善配置成果次之,改善運營成果最小。三級財政成果現(xiàn)狀都不樂觀,相對而言,總額成果最弱、關(guān)注度最低,配置成果次之,最受重視的是運營成果。問題在于,這樣的現(xiàn)狀直接抵觸成果導(dǎo)向的管理邏輯,后者要求總額成果被優(yōu)先追求,其次是配置成果,最后是運營成果,因為這樣帶來的改革紅利更大、更充分和更持久。除了帶來配置和運營收益外,強化總額財政紀(jì)律還會降低納稅人負擔(dān)。

一般來講,改善公共政策和財政績效可以立即提高人民的生活水平,因為“以更少做更多更好”的潛力與空間巨大。調(diào)整次序很重要:首先應(yīng)把支出總額降下來,然后采納“確保弱勢群體最大受惠”的原則調(diào)整財政配置重點與優(yōu)先性,最后才是改善運營績效——重心應(yīng)從項目評價轉(zhuǎn)向消除問題項目和冗余機構(gòu)。三個層級的績效努力應(yīng)協(xié)調(diào)一致,置于績效管理改革和治理改革的優(yōu)先議程,持續(xù)不懈地有序推進。為此,側(cè)重評價的績效運動應(yīng)著手轉(zhuǎn)向底層邏輯主導(dǎo)的模式。配置邏輯和成果邏輯理應(yīng)成為績效管理的強勢語言,“聯(lián)結(jié)、聯(lián)結(jié)、再聯(lián)結(jié)”理應(yīng)成為績效邏輯的強勢語言。沒有比這更值得期許的了。

四、為回歸底層邏輯創(chuàng)造基礎(chǔ)條件

(一)開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)出分類與成本核算體系

為產(chǎn)出而預(yù)算既可通過間接方法,也可通過直接方法實現(xiàn)。間接方法把“以產(chǎn)出證明預(yù)算申請的合理性”作為對預(yù)算單位的強制要求,在預(yù)算準(zhǔn)備的自下而上(第二)階段實施。但如果自上而下(第一)階段的宏觀指導(dǎo)薄弱,預(yù)算單位正確界定、計量產(chǎn)出和報告產(chǎn)出信息的能力不足,或者缺失可靠的實施機制,〔16〕以致產(chǎn)出申報淪為填表游戲,那么這時的間接方法缺陷問題就變得明顯且很難解決,包括產(chǎn)出信息過于籠統(tǒng)或瑣碎、缺失可比性和工作負荷過重。

直接方法是財政部負責(zé)開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)出分類與成本核算體系,統(tǒng)一應(yīng)用于各級政府和預(yù)算單位。產(chǎn)出明細分類宜留給支出機構(gòu)決定,但一級和二級分類應(yīng)全國統(tǒng)一,不宜過簡或過繁,兼顧穩(wěn)定性和靈活性。產(chǎn)出的一級分類包括:(1)客戶導(dǎo)向類,如圖書服務(wù),關(guān)注相關(guān)性、及時性和有用性;(2)交易類,如頻繁或重復(fù)發(fā)生的財政補助,關(guān)注準(zhǔn)確率、及時性、平均成本與邊際成本;(3)專業(yè)類,如科研與政策咨詢,關(guān)注優(yōu)先性與質(zhì)量;(4)調(diào)查類,關(guān)注風(fēng)險、適當(dāng)程序、法律遵從和質(zhì)量;(5)行為類,如禁止酒后駕車和勸告戒煙,關(guān)注引導(dǎo)行為改變;(6)應(yīng)急服務(wù)類,如消防和救災(zāi),關(guān)注預(yù)防和事后反應(yīng)能力。 即便是粗略的產(chǎn)出分類信息也很有用,因為它能告訴我們預(yù)算單位用公共資金打算與實際“生產(chǎn)”什么(產(chǎn)出),而不只是“購買”什么(投入),或者“誰”(單位或項目)花多少錢。產(chǎn)出信息通常也是普通公民最感興趣也最易看懂的信息。目前開發(fā)與應(yīng)用產(chǎn)出分類系統(tǒng)的工作嚴重滯后,〔17〕與評價主導(dǎo)型績效運動的超前發(fā)展形成鮮明對照。

目前標(biāo)準(zhǔn)化的成本核算體系同樣滯后,主要是缺失標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)出成本核算流程。諸如“機關(guān)運行經(jīng)費”等成本信息收集與報告仍以統(tǒng)計方法為主,準(zhǔn)確性、真實性、及時性和可靠性很難保證,無法滿足績效管理對成本信息的基本質(zhì)量要求與需求。成本信息殘缺不全且不受重視的問題也相當(dāng)嚴重。為扭轉(zhuǎn)局面,開發(fā)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)化的成本核算體系應(yīng)盡快提上日程,并作為公共部門財務(wù)管理和績效管理改革的關(guān)鍵一環(huán)。

投入成本、產(chǎn)出成本和成果成本應(yīng)清晰區(qū)分開來,直接成本與間接成本、固定成本與變動成本、平均成本與邊際成本、機構(gòu)(運行)成本與項目成本、完全成本與不完全成本、相關(guān)成本與無關(guān)成本,亦應(yīng)如此。部門和機構(gòu)應(yīng)該準(zhǔn)確核算政策成本,包括清晰且充分區(qū)分現(xiàn)行政策和新政策的年度與中期(3—5年)成本,應(yīng)作為預(yù)算申報的“規(guī)定動作”。還要注意這條底線:成本信息至少應(yīng)在投入、產(chǎn)出、成果和政策這四個層次上被收集、處理和呈現(xiàn)。產(chǎn)出成本信息尤其重要。相關(guān)產(chǎn)出的成本應(yīng)歸集到共同成果下?！?8〕

每類成本信息都有其獨特作用與價值,因而應(yīng)被精心生產(chǎn)與最優(yōu)利用。為此,標(biāo)準(zhǔn)化的成本核算體系應(yīng)包含一份有關(guān)成本核算方法的政策指南,涉及吸收成本法(absorption costing)、直接成本法(direct costing)、標(biāo)準(zhǔn)成本法(standard costing)和工作量成本法(job costing),以及作業(yè)成本法(process costing)、流程成本法(activity costing)和長期可避免成本法(long-run net avoidable cost)。〔19〕方法的選擇取決于目的。如果目的是揭示產(chǎn)出成本真相,包括了解相同產(chǎn)出(比如街道清掃)成本的公私部門差異,宜采用完全成本法;如果目的是制定預(yù)算(配置資源)或讓服務(wù)對象承擔(dān)合理成本,宜采用標(biāo)準(zhǔn)成本法。

產(chǎn)出分類與成本核算體系旨在標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范地生產(chǎn)系統(tǒng)性的產(chǎn)出信息。預(yù)算邏輯和管理邏輯的運作高度依賴產(chǎn)出信息,特別是產(chǎn)出類別、數(shù)量、質(zhì)量與成本信息,以及成本如何隨產(chǎn)出數(shù)量與質(zhì)量變化的信息。這些信息的潛在用途既廣泛又重要,至少包括服務(wù)定價、外包和民營化、競爭性定價(招投標(biāo))、機構(gòu)共享服務(wù)與功能的成本分配、績效計量、流程改善、制定預(yù)算(包括避免武斷的預(yù)算削減)、支出控制,以及量化各級政府的轉(zhuǎn)移支付與支出責(zé)任。此外,機構(gòu)內(nèi)部崗位、職責(zé)、薪酬水平和人員編制的合理化,若不明確聯(lián)系到產(chǎn)出規(guī)劃與產(chǎn)出信息,將很難被適當(dāng)說明和保證。

就公共投資項目而言,一旦目標(biāo)成果被確定下來,從成本效益分析到項目結(jié)構(gòu)的優(yōu)化設(shè)計,再到項目預(yù)算和概算的制定,都遵從先確定目標(biāo)產(chǎn)出、再根據(jù)目標(biāo)產(chǎn)出確定相關(guān)活動(作業(yè))的邏輯次序,是最為合理也最可能取得成功的方法。

成本核算與管理只有結(jié)合到更廣泛的績效管理背景下才會成功,才能成為績效管理的有力工具。為貫徹預(yù)算邏輯和管理邏輯依次建構(gòu)四級成本核算體制,應(yīng)視為公共財務(wù)管理的核心命題和當(dāng)務(wù)之急:

* 第一層級:資源與支出的費用(expense)

* 第二層級:流程與活動的成本

* 第三層級:工作產(chǎn)出的單位成本

* 第四層級:消費者與服務(wù)對象的成本

第一層級里,費用信息對財務(wù)控制很重要,但與績效的聯(lián)系很弱。第二至第四層級都與績效管理相連,表明財務(wù)管理已經(jīng)與績效管理結(jié)合起來。第三和第四層級直接聯(lián)系到產(chǎn)出上。這是公共財務(wù)管理的革命性進化:將成本績效管理推進到分子水平。

整體上看,目前的公共財務(wù)管理仍處第一層級,可大致滿足傳統(tǒng)的財務(wù)控制功能,但并不滿足績效管理對成本信息的需求。強調(diào)控制功能很難給機構(gòu)和管理者帶來節(jié)約動機,甚或鼓勵浪費。與“花了多少”相比,“因何被花掉”(流程與活動)、“為何被花掉”(工作)和“為誰花掉”(消費者與服務(wù)對象)更有價值和更有用,因為更貼近公眾和利益相關(guān)者關(guān)切的目標(biāo)與利益,也與績效管理的內(nèi)在要求更加一致。

以此言之,確保產(chǎn)出信息標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和最優(yōu)化使用應(yīng)作為優(yōu)先事項。無論對于確定預(yù)算撥款金額,還是對于產(chǎn)出—成果問責(zé),了解特定產(chǎn)出的完全成本都是關(guān)鍵的前提條件。對“合理支出水平是多少”的討論,只有聯(lián)系到產(chǎn)出與成果的成本才有意義;為現(xiàn)有與新增服務(wù)對象提供服務(wù)的真實成本是多少,則是服務(wù)型組織/政府必須回答的問題。決策者還必須了解政策成本。忽視成本招致和加劇的不現(xiàn)實決策,理想有余可靠性不足、決心有余可信度不足。

產(chǎn)出與成果的成本信息對預(yù)算合理化尤其重要,因為預(yù)算過程淪為“分錢和花錢游戲”的風(fēng)險一直很高。更高的要求體現(xiàn)在計量和管理公共資金的機會成本。研究表明,由于機會成本的存在,西方國家公共部門每支出1歐元就可能會產(chǎn)生1.2歐元～1.3歐元的福利損失?！?0〕

(二)系統(tǒng)改革預(yù)算準(zhǔn)備與預(yù)算文件

除非預(yù)算過程能夠有效生產(chǎn)和利用足夠的產(chǎn)出—成果信息,否則,底層邏輯很難發(fā)揮主導(dǎo)作用。預(yù)算過程涵蓋準(zhǔn)備、審批、執(zhí)行和評審這四個主要程序,每個階段都依賴大量信息才能正常運轉(zhuǎn)。預(yù)算準(zhǔn)備是否良好最為重要,對整個預(yù)算過程的成敗得失起著決定性作用。

除了各種形式的碎片化外,現(xiàn)行(“兩上兩下”)預(yù)算準(zhǔn)備的另一個主要缺陷是績效信息殘缺和不連貫。無論在自上而下的“宏觀指導(dǎo)”階段,還是在其后自下而上的“預(yù)算申報”階段,績效信息的類型和數(shù)量都嚴重不足,特別是關(guān)于產(chǎn)出—成果數(shù)量、質(zhì)量與成本的實際與目標(biāo)信息。前一階段的政府預(yù)算文件通常只是粗略地表明“政府做什么”和“給多少錢”,與按“目標(biāo)成果→花多少錢→主要活動→關(guān)鍵產(chǎn)出”連貫陳述的最佳實踐相距甚遠。后一階段的部門預(yù)算文件通常只是粗略地陳述“部門做什么”和“花多少錢”,而不是最佳實踐所要求的連貫陳述:部門職責(zé)與使命→干預(yù)手段(預(yù)算與規(guī)制等)與方式(自制與自上而下外包等)的選擇→部門戰(zhàn)略計劃(如何做)→部門的成果—產(chǎn)出—活動鏈→部門績效計量→預(yù)算與概算→其他必要信息。

改革預(yù)算準(zhǔn)備和預(yù)算文件實為當(dāng)務(wù)之急。為促進預(yù)算—政策間的一致性聯(lián)結(jié),把“政府工作報告”整合到“政府預(yù)算報告”中是相當(dāng)不錯的辦法。政府工作幾乎都涉及花錢,而花錢必須花到政策目標(biāo)與績效目標(biāo)上。與二元模式相比,合二為一更能把“財”與“政”結(jié)合到一起(“財政”)。績效評價與管理要求成就與成本間的對比。無論政策成就還是工作成就,一旦脫離成本就很難被恰當(dāng)談?wù)撆c評估。

預(yù)算文件的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和通俗化應(yīng)作為績效管理改革的關(guān)鍵一環(huán),盡快提上日程。政府工作報告與部門預(yù)算報告既應(yīng)清晰區(qū)分,又應(yīng)緊密銜接,以確?！俺晒a(chǎn)出—預(yù)算”信息在政府與部門層面的一致性,否則,強化“宏觀指導(dǎo)”勢必落空。我們應(yīng)該借鑒國際最佳實踐開發(fā)預(yù)算編制宏觀指導(dǎo)的核心文件,一方面為績效管理提供至關(guān)緊要的政策指導(dǎo),另一方面同時將中期財政規(guī)劃從預(yù)測與“填表”工具轉(zhuǎn)換為“宏觀經(jīng)濟與政策框架”籌劃工具,在預(yù)算準(zhǔn)備的早期階段即發(fā)布全面且嚴格的預(yù)算限額,以及把“兩上兩下”改為“先上再下”的兩階段準(zhǔn)備程序,亦應(yīng)作為優(yōu)先事項?！?1〕宏觀指導(dǎo)要求在政府預(yù)算文件中清晰陳述預(yù)算政策的“成果—產(chǎn)出—活動—預(yù)算”信息,并且能夠為部門預(yù)算申報提供充分指南。這一點非常契合底層邏輯的內(nèi)在要求:保證決策者與管理者知道什么最重要——以合理成本生產(chǎn)目標(biāo)產(chǎn)出和實現(xiàn)目標(biāo)成果,進而知道自己和他人被期待做什么和如何去做。這種彌足珍貴的目標(biāo)感和方向感正是當(dāng)前的預(yù)算過程所缺失的,只有這個問題被切實解決,預(yù)算準(zhǔn)備與文件改革才會大功告成?？冃гu價很難解決這個問題。

預(yù)算申報制式亦需改革,焦點是采用“主要申報+附屬申報”的二元模式——國際上公認為最佳實踐。主要申報(main presentation)以經(jīng)濟分類的預(yù)算撥款作為投票表決的基礎(chǔ),顯示撥款申請的估計數(shù)。附屬申報(annexes)提供補充信息,主要包括按功能與規(guī)劃分類的申報、績效指標(biāo)、成本概算和部門政策。〔22〕四本預(yù)算均應(yīng)采用二元模式,其中的主要申報應(yīng)清晰顯示資本支出、經(jīng)常支出及其內(nèi)部構(gòu)成,以便看清多少錢用于當(dāng)前年度受益的產(chǎn)出,多少錢用于未來受益的產(chǎn)出(資本資產(chǎn)),以及相應(yīng)的成果是怎樣的。一方面,基于現(xiàn)有資產(chǎn)存量提供當(dāng)前服務(wù),與取得未來受益的增量資本資產(chǎn)(capital assets)是本質(zhì)上不同的兩件事情,在績效管理上有非常不同的目標(biāo)和要求;另一方面,未來與當(dāng)前都很重要,必須統(tǒng)籌考慮、適當(dāng)平衡、不可偏廢,無論就“為產(chǎn)出而預(yù)算”而言,還是就“為成果而管理”而言。

改革預(yù)算準(zhǔn)備與編制是取得成功的關(guān)鍵,但并不充分。保證底層邏輯起主導(dǎo)作用要求改革整個預(yù)算過程,而不只是預(yù)算準(zhǔn)備。預(yù)算文件亦需深度改革,因為它本身就是預(yù)算過程的直接產(chǎn)物。預(yù)算程序改革的核心命題應(yīng)是集中化。廣泛的實證研究證明,要想改革支離破碎的預(yù)算程序和強化財政紀(jì)律(fiscal discipline),預(yù)算決策程序的集中化是絕對必要的,并且最為有效。〔23〕

(三)核心工作圍繞共同成果協(xié)同展開

績效管理的全部努力最終都不得不落實到工作(work)層面。政府、部門與機構(gòu)的工作紛繁復(fù)雜、千頭萬緒,但核心工作只有六項,已在本文前言論及(如圖2所示)。

圖2 為成果而管理的整合性工作框架

每個公共官員都有自己的工作,這些龐大的“工作群”如同人體的毛細血管散布各處,與層級更高的計劃、政策、規(guī)劃、活動和組織聯(lián)結(jié)在一起。圖2將“工作群”按功能劃分并整合為政府、部門與機構(gòu)的六項核心工作。起點必須是規(guī)劃,規(guī)劃引導(dǎo)預(yù)算決策,預(yù)算決策規(guī)制預(yù)算實施,預(yù)算實施過程中實時監(jiān)控與修正績效目標(biāo),納入隨后的績效評價,最后依據(jù)評價結(jié)果實施問責(zé)(包括獎罰),由此形成核心工作的完整循環(huán)。這是旨在應(yīng)對各種治理與管理難題的、嚴格意義上的系統(tǒng)方法,其可靠性和可信度遠高于“一事一議”等碎片化方法,也遠高于績效評價。

然而,還有兩項關(guān)鍵的前提條件須被滿足:彌補核心工作明顯短板,特別是基于產(chǎn)出—成果的受托責(zé)任設(shè)計和績效激勵機制,以及合規(guī)問責(zé)與績效問責(zé)的兼容與平衡?！?4〕以此言之,思考績效管理改革需要新方向,包括致力建構(gòu)基于公民發(fā)言權(quán)的受托責(zé)任實施機制,以及探索該機制應(yīng)如何運作。對服務(wù)型政府而言,這類可以影響成果的話語權(quán)機制十分關(guān)鍵,因為公民作為最終用戶能夠向政府反饋信息,包括改進服務(wù)交付以及特定社區(qū)的需求與優(yōu)先性信息?！?5〕

由于目前并不存在圖2所示的約束性框架,伴隨“部門分管”體制而來的“各自為政”等碎片化問題很難解決,“動真格”的績效管理也困難重重。采納國際上廣泛采用的規(guī)劃預(yù)算(program budgeting)體制,把部門預(yù)算和項目預(yù)算分立的二元體制整合為規(guī)劃預(yù)算的一元體制,不失為消除“各自為政”的最佳突破口,也是確保核心工作圍繞共同成果協(xié)同展開的最優(yōu)方法,還是回歸底層邏輯的最優(yōu)方案?！?6〕

此外,針對“合理單元晦暗不明”這一深度困擾績效運動的難題,規(guī)劃預(yù)算能夠提供切實可行的和創(chuàng)造性的解決方案?！?7〕另一個特別重要的優(yōu)勢是:鑒于規(guī)劃是普通公民既十分關(guān)注又能聽懂的語言,規(guī)劃預(yù)算將為發(fā)展預(yù)算過程的公民參與鋪平道路。沒有某種程度的公共參與,績效會冒異化官僚主義作業(yè)的風(fēng)險;缺乏公民支持和幫助,管理者與執(zhí)行者不可能理解結(jié)果導(dǎo)向方法的潛在價值,或者難以有效執(zhí)行這一方法?！?8〕

五、結(jié) 語

復(fù)雜的績效管理系統(tǒng)的底層邏輯實際上非常簡單:為產(chǎn)出而預(yù)算、為成果而管理,前提是產(chǎn)出與成果充分反映納稅人關(guān)切的目標(biāo)與利益。就驅(qū)動績效和消除形式主義而言,沒有什么比回歸底層邏輯更好的選項了,其有效性和有用性遠高于績效評價。當(dāng)前的績效評價脫離底層邏輯相當(dāng)明顯,因此定期“對績效評價進行績效評價”非常必要。

注釋：

〔1〕Karen,Fryer.,“Performance Management in the Public Sector”,International Journal of Public Sector Management,2009,pp.478-498.

〔2〕〔美〕唐納德·P.莫伊尼汗:《政府績效管理——創(chuàng)建政府改革的持續(xù)動力機制》,尚虎平等譯,北京:中國人民大學(xué)出版社,2020年,第15頁。

〔3〕Schick,Allen.,“The Performance State:Reflection on an Idea Whose Time Has Come but Whose Implementation Has Not”,OECD Journal on Budgeting,2003,pp.71-104.

〔4〕Anwar,Shar.,“Performance Measurement and Improvement in Sub-Saharan Africa,Performance Accountability and Combating Corruption”,The World Bank,2007,pp.89-127.

〔5〕〔澳〕歐文·E·休斯:《公共管理導(dǎo)論》,張成福等譯,北京:中國人民大學(xué)出版社,2015年,第13頁。

〔6〕〔10〕做正確的事、正確地做事和負責(zé)任地做事,被普遍視為管理的三條“圣經(jīng)”,無論公共管理還是公司管理。最重要的是“做正確的事”表征的方向感與目標(biāo)感,成果邏輯為此量身定制;其次是“正確地做事”表征的方法、方式與手段,產(chǎn)出邏輯為此量身定制。

〔7〕國內(nèi)學(xué)界至今仍未清晰充分地區(qū)分預(yù)算的三級結(jié)構(gòu)和認知其重要性,預(yù)算實踐也是如此,這導(dǎo)致諸多負面后果,包括缺失對財政成果層級、相互關(guān)系及其如何聯(lián)結(jié)發(fā)展目標(biāo)的明確認知。認知模糊進一步導(dǎo)致或加劇實踐盲目性。分清三級結(jié)構(gòu)之所以特別重要,是因為它引導(dǎo)我們確立如下核心理念:財政成果的各個層級必須被協(xié)調(diào)一致地全面追求,否則很難真正有效。正是這個理念奠定當(dāng)代結(jié)果導(dǎo)向型績效管理的基石。時下的績效運動在偏重運營績效的同時,忽視配置績效和總額績效,其認知根源與此密切相關(guān)。

〔8〕Schiavo-Campo,Salvatore.,“The Budget and its Coverage”,in Anwar,Shar.,eds.,Budgeting and Budgetary Institutions,The World Bank,2007,pp.53-88.

〔9〕Gassner,Drorit,Anat Gofen,and Nadine Raaphorst,“Performance Management From the Bottom Up”,Public Management Review,2022,pp.106-123.

〔11〕Virani,Altaf,and Zeger van der Wal,“Enhancing the Effectiveness of Public Sector Performance Regimes:A Proposed Causal Model for Aligning Governance Design with Performance Logics”,Perspectives on Public Management and Governance,2023,pp.54-65.

〔12〕范圍指成果的受益分布與充分性,涉及輸家與贏家,尤其關(guān)注弱勢群體的受益。影響指旨在促成目標(biāo)成果的努力的附帶后果,涵蓋環(huán)境與生態(tài)、經(jīng)濟、社會、文化與政治影響。

〔13〕成本有效性=成果/成本=(投入/成本)*(產(chǎn)出/投入)*(成果/產(chǎn)出)=經(jīng)濟性*效率*有效性。經(jīng)濟性(economy)、效率(efficiency)和有效性(effectiveness)被統(tǒng)稱為用來計量和評價運營績效的3E。成本有效性是對3E的綜合計量。

〔14〕實踐中許多項目失敗或績效不佳往往與資金不足(“財政困難”)有關(guān),或者(同時)與資源錯配(優(yōu)先性紊亂)有關(guān)。財政總額(有多少錢可花)和配置(重點與優(yōu)先性)對項目與組織層面運營績效的影響,一直被忽視、低估甚至漠視。

〔15〕發(fā)展政策的三個綜合目標(biāo)分別是增長(蛋糕做大)、平等(蛋糕分享)和穩(wěn)定(皆可持續(xù))?？傤~財政成果與穩(wěn)定目標(biāo)直接相連,財政配置成果與增長和平等目標(biāo)直接相連,財政運營成果與增長目標(biāo)直接相連。

〔16〕實施機制包括機構(gòu)和項目層面的產(chǎn)出問責(zé)、激勵和監(jiān)督機制,特別是旨在確保政策方向正確性與技術(shù)健全性的相關(guān)機制,比如成立負責(zé)或參與預(yù)算審查的專業(yè)委員會。

〔17〕新西蘭和澳大利亞早在2003年前即采納標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)出與成果分類系統(tǒng)。目前幾乎所有發(fā)達國家和許多發(fā)展中國家都有類似系統(tǒng)。

〔18〕不應(yīng)把成本“核算”與“歸集”混同起來,前者主要針對產(chǎn)出成本,后者主要針對成果成本。

〔19〕吸收成本法強調(diào)產(chǎn)出數(shù)量必須最大限度地吸收所有相關(guān)成本,包括適當(dāng)份額的固定與變動成本;直接成本法的產(chǎn)出成本由適當(dāng)份額的變動成本組成,不包括固定成本;標(biāo)準(zhǔn)成本法的產(chǎn)出成本由假設(shè)正常運營條件下的預(yù)定標(biāo)準(zhǔn)決定,對應(yīng)實際成本法;工作量成本法在可以分離出單項產(chǎn)出的情況下采用,最適合大型項目;流程成本法將相關(guān)的流程成本分配到產(chǎn)出上,得到每個流程的單位產(chǎn)出成本;作業(yè)成本法以活動(作業(yè))為基礎(chǔ),將直接與間接成本分配于產(chǎn)出上;長期可避免成本法關(guān)注未來成本,而非歷史成本。

〔20〕Jerome.M,Gabriele.P,“The Opportunity Cost of Public Funds:Concepts and Issues”,Public Budgeting &Finance,2013,pp.96-114.

〔21〕先自上而下再自下而上是良好預(yù)算準(zhǔn)備的基本要求,其理論依據(jù)源于預(yù)算的控制功能及其針對的總額財政紀(jì)律,即核心財政成果的第一層級?！皟缮稀背绦蛑械摹耙簧稀泵黠@屬于自下而上的程序,其實質(zhì)和缺陷在于:允許預(yù)算單位在沒有預(yù)算限額和政策加以約束與引導(dǎo)的情況下就開始申報預(yù)算,不僅導(dǎo)致過度討價還價和武斷的預(yù)算削減,還會導(dǎo)致或加劇預(yù)算—政策間的脫節(jié)。

〔22〕部門政策(sector policy)不同于政府政策,前者通常由部門(department)負責(zé)制定,但也有例外。比如“保障房政策”因政治敏感性與重要性不應(yīng)被當(dāng)作部門政策,而是作為政府政策對待。

〔23〕Von,Hagen,Jürgen.,“Political Economy of Fiscal Institutions”,SFB/TR 15 Discussion Paper,2005.

〔24〕目標(biāo)產(chǎn)出、目標(biāo)成果以及預(yù)算文件缺失基本的受托責(zé)任設(shè)計,進而導(dǎo)致相應(yīng)的問責(zé)機制缺失,至今仍是前績效運動的核心瓶頸。強勢合規(guī)問責(zé)與弱勢績效問責(zé)之間的嚴重失衡,也是如此。形式主義盛行與忽視結(jié)果導(dǎo)向互為因果。績效激勵更是核心瓶頸,涉及可得資源的預(yù)見性、官員任免、職業(yè)發(fā)展路徑、考核機制、政策連貫性等諸多節(jié)點。另一個是缺失必要的管理自主性,無論投入組合還是工作與運營流程。腐敗和尋租也妨礙產(chǎn)出與成果責(zé)任承擔(dān)。

〔25〕Gopakumar,Krishnan.,“Public as an Aid to Public Accountability:Reflections on an Alternate Approach”,Public Administration and Development,1997,pp.281-282.

〔26〕規(guī)劃預(yù)算的顯著特征和最大優(yōu)勢,在于強調(diào)“政策—規(guī)劃—規(guī)劃結(jié)構(gòu)—預(yù)算制定”間的緊密聯(lián)結(jié),由此集成公共預(yù)算的政策功能和管理功能。與核心工作或一般意義上的規(guī)劃概念(類似計劃)不同,規(guī)劃預(yù)算中的“規(guī)劃”指旨在促進共同目標(biāo)成果實現(xiàn)的相關(guān)活動的集合。規(guī)劃結(jié)構(gòu)最重要的成分是目標(biāo)成果與目標(biāo)產(chǎn)出,分別與成果邏輯和配置邏輯相連。組織費用(“機關(guān)運行經(jīng)費”)只有對規(guī)劃目標(biāo)作出貢獻的部分才分配給規(guī)劃,與此無關(guān)的部分不予分配,相當(dāng)于冗余成本或沉沒成本,這是公共資源的隱性浪費。

〔27〕預(yù)算制定的合理單元、績效指標(biāo)建構(gòu)的合理單元、成本核算的合理單元和機構(gòu)工作的合理單元究竟是什么,彼此間的關(guān)系是什么,至今仍未被關(guān)注和澄清,以致績效管理“究竟落到何處最為合理”處于懸置狀態(tài)。規(guī)劃預(yù)算一舉解決了這些問題:規(guī)劃作為預(yù)算制定的合理單元,活動作為績效指標(biāo)建構(gòu)、成本核算和機構(gòu)工作的合理單元,活動成本法是產(chǎn)出成本核算的最優(yōu)方法?？冃Ч芾淼暮侠韱卧獑栴},有如物質(zhì)構(gòu)成的“基本粒子究竟為何”的問題。

〔28〕Perrin,Burt.,“Implementing the Vision:Addressing Challenges to Results-Focused Management and Budgeting”,OECD Conference on Implementation Challenges in Results-Focused Management and Budgeting,2002,p.11.