整體構(gòu)建“一老一小”家庭支持政策體系

黃石松 孫書(shū)彥 伍小蘭

[摘要] 作為社會(huì)政策和福利體制的重要組成部分，家庭支持政策已由補(bǔ)充性政策逐漸發(fā)展為基礎(chǔ)性政策，家庭視角的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策在整個(gè)公共體系中的地位也越來(lái)越重要?！笆奈濉睍r(shí)期，對(duì)“一老一小”的支持政策逐步成為家庭支持政策的重點(diǎn)、難點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)。構(gòu)建積極、能動(dòng)、包容的全方位政策體系，紓解家庭養(yǎng)老之憂、育兒之難，增強(qiáng)家庭發(fā)展能力，完善人口服務(wù)體系，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 家庭功能;? 家庭支持;? 家庭生命周期;? 政策體系

[中圖分類號(hào)] D616; D669? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? [文章編號(hào)] 0529-1445（2022）03-0074-03

家庭作為社會(huì)的基本單元，對(duì)社會(huì)的良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展起基礎(chǔ)性保障作用。家庭的4個(gè)功能包括家庭創(chuàng)造（結(jié)婚或離婚、生育或收養(yǎng)孩子）、經(jīng)濟(jì)支持、育兒和看護(hù)、養(yǎng)老?！笆奈濉睍r(shí)期，對(duì)“一老一小”的支持政策逐步成為家庭支持政策的重點(diǎn)、難點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)。在實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略和健康中國(guó)戰(zhàn)略的背景下，需要立足家庭視角，紓解家庭養(yǎng)老之憂、育兒之難，完善家庭支持政策，增強(qiáng)家庭發(fā)展能力。

促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展逐漸回歸家庭視角

作為社會(huì)政策的重要分支，家庭政策的發(fā)展經(jīng)歷了漫長(zhǎng)演變。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家最早進(jìn)入人口老齡化社會(huì)，為應(yīng)對(duì)人口生育率下降，歐美等國(guó)在支持嬰幼兒家庭良性運(yùn)行，確保家庭育兒功能系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)，面向婦女、兒童、老人等家庭照顧者支持等方面，展開(kāi)了有益探索。20世紀(jì)80年代后，家庭政策的重要性得到了前所未有的凸顯，以往只被作為私域的家庭問(wèn)題，被許多國(guó)家視為公共領(lǐng)域的問(wèn)題而加以關(guān)注與干預(yù)。進(jìn)入21世紀(jì)后，家庭政策不但被視作社會(huì)政策和福利體制的重要組成部分，而且由補(bǔ)充性的政策逐漸發(fā)展為基礎(chǔ)性政策，家庭視角的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策在整個(gè)公共政策體系中的地位越來(lái)越重要。伴隨著現(xiàn)代家庭結(jié)構(gòu)的變化，兒童和老人照料需求顯著增長(zhǎng)，緩解家庭育兒和養(yǎng)老壓力，增強(qiáng)代際支持，建立健全家庭友好支持政策，已是國(guó)際社會(huì)的共識(shí)。

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)家庭支持政策不斷豐富。2019年，黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》，明確從優(yōu)化家庭發(fā)展環(huán)境、推進(jìn)幸福家庭建設(shè)兩個(gè)方面完善家庭支持體系。國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要明確提出，以“一老一小”為重點(diǎn)完善人口服務(wù)體系，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。從“一小”的角度提出增強(qiáng)生育政策包容性，推動(dòng)生育政策與經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策配套銜接，發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育負(fù)擔(dān)，釋放生育政策潛力;從“一老”的角度提出健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系，大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)，支持家庭承擔(dān)養(yǎng)老功能，構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。12021年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》，作出實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施重大決策。同年9月，國(guó)家開(kāi)始持續(xù)規(guī)范校外培訓(xùn)，實(shí)施“雙減”政策，有效減輕家庭教育支出和家長(zhǎng)精力負(fù)擔(dān)。

一系列法規(guī)政策的相繼出臺(tái)，意味著我國(guó)人口均衡發(fā)展正從單一的養(yǎng)老視角或生育視角逐漸回歸到家庭視角。家庭發(fā)展支持從家庭的自我保障轉(zhuǎn)向由社會(huì)與政府共同支持，政策對(duì)象從一部分特殊困難家庭擴(kuò)大到一般家庭，政策目標(biāo)從滿足家庭最基本的生存需求轉(zhuǎn)向重構(gòu)家庭價(jià)值、促進(jìn)家庭功能發(fā)揮、增強(qiáng)家庭發(fā)展能力。構(gòu)建科學(xué)完備的家庭支持政策體系，已經(jīng)成為新時(shí)代我國(guó)社會(huì)政策的新支點(diǎn)。

完善家庭支持政策促進(jìn)責(zé)任合理共擔(dān)

當(dāng)前，我國(guó)相關(guān)政策在支持家庭建設(shè)和家庭發(fā)展方面的作用仍然有限，國(guó)家和家庭責(zé)任合理共擔(dān)的機(jī)制仍需逐步完善。

國(guó)家—家庭責(zé)任關(guān)系亟待調(diào)整。伴隨著家庭文化和家庭觀念的變化，家庭規(guī)模和結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)小型化的趨勢(shì)，純老家庭、空巢家庭、隔代家庭、單親家庭等家庭類型大量涌現(xiàn)，家庭自行承擔(dān)養(yǎng)育、托育及養(yǎng)護(hù)等方面的功能面臨諸多困難。此外，人口加速流動(dòng)也帶來(lái)家庭發(fā)展問(wèn)題。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，2020年我國(guó)人戶分離人口達(dá)到4.93億人，約占總?cè)丝诘?5%。其中，流動(dòng)人口3.76億人，10年間增長(zhǎng)了將近70%。人口流動(dòng)在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時(shí)，也加速了家庭功能的弱化。在這種情況下，如果國(guó)家不采取有效措施對(duì)家庭發(fā)展予以干預(yù)，家庭的功能將難以為繼，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)行也勢(shì)必受到影響。

家庭支持政策主體性缺失、系統(tǒng)性不足。我國(guó)家庭政策總體還呈現(xiàn)分散化和碎片化狀態(tài)，現(xiàn)有的法律法規(guī)和政策文件中對(duì)家庭支持政策缺乏系統(tǒng)論述?，F(xiàn)行的家庭政策多是應(yīng)急干預(yù)或查漏補(bǔ)缺，對(duì)家庭發(fā)展的遠(yuǎn)景規(guī)劃和預(yù)防家庭出現(xiàn)發(fā)展問(wèn)題缺乏前瞻性考量，因而難以在更廣泛的意義上對(duì)更大范圍內(nèi)的家庭形成支持。一些家庭支持政策在實(shí)踐中成為其他政策的附屬，社會(huì)性非常微弱。家庭政策領(lǐng)域的空白點(diǎn)較多，未能形成有效政策支撐。從縱向上看，已有的家庭政策未能充分考慮到處于不同生命周期家庭的需要，并形成與之相對(duì)應(yīng)的政策供給，進(jìn)而形成覆蓋全生命周期的家庭支持體系。從橫向上看，家庭政策在設(shè)計(jì)上往往只考慮了少部分特殊家庭的需要，并未體現(xiàn)出對(duì)不同家庭類型的多元化考量。

家庭支持政策實(shí)施難度大、響應(yīng)度不高。在實(shí)施層面，一方面，現(xiàn)有政策出自多個(gè)政府部門(mén)，多元主體協(xié)同共治的實(shí)現(xiàn)機(jī)制尚不明晰，難以形成政策合力、聚合支持資源，達(dá)到最佳政策效果。另一方面，相關(guān)的政府財(cái)政補(bǔ)貼和稅收激勵(lì)措施有限，市場(chǎng)參與實(shí)施家庭支持政策的積極性很難被充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，再加上政府對(duì)社會(huì)力量的引導(dǎo)和規(guī)范尚不充分，使得市場(chǎng)配置相關(guān)人力、物力資源方面的潛力沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)。同時(shí)，由于政策供給與家庭需求不匹配的問(wèn)題廣泛存在，家庭或個(gè)體會(huì)出現(xiàn)不回應(yīng)的現(xiàn)象，導(dǎo)致政策落實(shí)力度不夠，政策實(shí)施效果不明顯。

基于家庭生命周期構(gòu)建多元共擔(dān)政策體系

新發(fā)展階段，應(yīng)合理引導(dǎo)現(xiàn)代家庭積極承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任，并有效支持和推進(jìn)現(xiàn)代家庭建設(shè)及可持續(xù)發(fā)展，夯實(shí)家庭發(fā)展的基礎(chǔ)。

立足家庭生命周期，重構(gòu)家庭價(jià)值理念。家庭生命周期開(kāi)始于婚姻，并經(jīng)歷養(yǎng)育子女、子女離開(kāi)家庭、退休和配偶雙方或一方過(guò)世，家庭發(fā)展任務(wù)隨時(shí)間推移而變化，發(fā)展任務(wù)也是多方面的。社會(huì)生育觀念已總體轉(zhuǎn)向少生優(yōu)育，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、子女照料、女性對(duì)職業(yè)發(fā)展的擔(dān)憂等成為制約生育的主要因素。家庭在撫養(yǎng)嬰幼兒以及照顧老人，特別是失能失智老年人方面，普遍面臨的問(wèn)題是如何保持工作—生活—照護(hù)三者之間的平衡。家庭生態(tài)系統(tǒng)不僅包括父母和孩子的微觀系統(tǒng)，還包括幼兒園、學(xué)校、醫(yī)療服務(wù)提供者等中觀系統(tǒng)，社區(qū)鄰里、工作場(chǎng)所、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、大眾傳媒等外部系統(tǒng)，以及經(jīng)濟(jì)、技術(shù)變革、文化價(jià)值、意識(shí)形態(tài)等宏觀系統(tǒng)。1因此，家庭支持需要基于家庭生命周期視角，形成積極、能動(dòng)、包容的全方位政策體系，讓家庭始終成為嬰幼兒健康成長(zhǎng)和老年人舒心養(yǎng)老的兜底者。

充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，推進(jìn)多元主體協(xié)同共治。從福利多元的視角出發(fā)尋求以家庭為主體，政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元力量共同參與的模式，構(gòu)建多元主體都有責(zé)任、動(dòng)力和行動(dòng)來(lái)支持家庭發(fā)揮功能的制度框架。家庭支持政策的制定，必須明確和強(qiáng)調(diào)家庭的責(zé)任，支持家庭功能的發(fā)揮。家庭支持政策應(yīng)有利于保持家庭穩(wěn)定，改善家庭代際關(guān)系，增強(qiáng)家庭應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力;應(yīng)充分考慮家庭的多樣性，促進(jìn)不同家庭平等使用社會(huì)資源;應(yīng)充分考慮政策成本和可持續(xù)性，盡可能產(chǎn)生更大的邊際效益;應(yīng)注重家庭的有序廣泛參與和響應(yīng)，擴(kuò)大政策覆蓋面。

統(tǒng)籌政策的整體性與精準(zhǔn)性，增強(qiáng)政策的包容性和韌性。一方面，從家庭整體需求出發(fā)，統(tǒng)籌促進(jìn)“一老一小”家庭支持政策與經(jīng)濟(jì)、稅收、住房和公共服務(wù)等社會(huì)政策的有效銜接，以覆蓋所有家庭類型、貫穿家庭發(fā)展全周期，充分發(fā)揮不同政策資源的作用和聚合效應(yīng)。以尊重家庭多樣性為前提，通過(guò)差異化的政策工具為不同類型家庭提供針對(duì)性的支持，促進(jìn)所有家庭平等發(fā)展。另一方面，堅(jiān)持量力而行、盡力而為，把握好政策的力度、溫度，確保政策的可持續(xù)性。國(guó)家層面應(yīng)充分考慮我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)發(fā)展階段的特征，分階段制定近期、中期、遠(yuǎn)期目標(biāo)，統(tǒng)籌把握好經(jīng)濟(jì)支持、就業(yè)支持、服務(wù)支持、社會(huì)文化環(huán)境支持等政策工具的關(guān)系，發(fā)揮好政策協(xié)同的合力。在國(guó)家政策的指引下，因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)，最大限度地尊重地方意愿，鼓勵(lì)地方結(jié)合本地實(shí)際創(chuàng)新政策實(shí)施路徑，如鼓勵(lì)地方出臺(tái)育兒假、生育補(bǔ)貼、普惠托育等“一小”政策，完善長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)、普惠養(yǎng)老等“一老”政策，創(chuàng)造性地解決突出問(wèn)題。

此外，數(shù)字時(shí)代對(duì)家庭發(fā)展產(chǎn)生深刻影響。2021年國(guó)際家庭日主題為“家庭與新技術(shù)”，探討新技術(shù)對(duì)家庭福祉的影響。聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部發(fā)布了題為《技術(shù)使用和家庭：對(duì)工作—家庭平衡和育兒教育的影響》的論文，著重討論了數(shù)字技術(shù)對(duì)處于不同階段的兒童和父母以及子女培養(yǎng)本身造成的影響，分析了各種新技術(shù)對(duì)家庭多方面的影響，重點(diǎn)是父母如何在工作與家庭之間實(shí)現(xiàn)平衡以及進(jìn)行育兒教育。結(jié)合我國(guó)的國(guó)情和治理經(jīng)驗(yàn)，加快探索發(fā)展型家庭政策，構(gòu)建國(guó)家和家庭責(zé)任合理共擔(dān)機(jī)制刻不容緩。

（本文是北京市社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略”研究〈項(xiàng)目編號(hào)：21LLSMB011〉階段性成果）

[參考文獻(xiàn)]

[1]徐興文，劉芳.低生育率時(shí)代典型國(guó)家家庭政策的實(shí)踐與啟示[J].四川輕化工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2020，（3）.

（作者簡(jiǎn)介：黃石松，北京市習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心特約研究員，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員;孫書(shū)彥，中國(guó)人民大學(xué)老年學(xué)研究所博士研究生;伍小蘭，中國(guó)老齡科學(xué)研究中心研究員）

責(zé)任編輯 / 曹? ?晶